“十四五”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制框架與典型案例

吳維海 邢學勇

摘要：根據(jù)世界及國內(nèi)形勢，研究重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和趨勢，立足各地經(jīng)濟發(fā)展和“六?！薄傲€(wěn)”需求，進行“十四五”政府、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)等規(guī)劃編制，確立規(guī)劃編制的目的、意義、技術框架和實施路徑，是做好未來五年經(jīng)濟和民生工作的前提。國合華夏城市規(guī)劃研究院學習貫徹中央和國家部委重要部署，大膽創(chuàng)新，獨創(chuàng)“345”規(guī)劃模型、戰(zhàn)略地圖和“五步法”等技術框架，并運用到具體的規(guī)劃案例之中。這對于各地區(qū)、各園區(qū)和企業(yè)編制“十四五”規(guī)劃具有重要的實踐借鑒。

關鍵詞：“六?！薄傲€(wěn)”;“345”規(guī)劃模型;戰(zhàn)略地圖;規(guī)劃案例

中圖分類號：TU981 文獻標識碼：A

研究“十四五”規(guī)劃的宏觀背景、問題和挑戰(zhàn)等，有助于更加客觀、系統(tǒng)地分析和把握我國經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)律，研究并確立五年規(guī)劃編制的技術框架，科學編制“十四五”規(guī)劃，同時也有助于挖掘各地資源優(yōu)勢，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新動能培育，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

1 “十四五”時期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的宏觀環(huán)境

1.1 全球經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入較長時間的衰退期

當前，隨著疫情的蔓延，全球進入了經(jīng)濟全面放緩甚至下滑的階段。特別是美國和歐盟等國家防控疫情不利的局面對全球經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了深遠的影響。美國優(yōu)先戰(zhàn)略及嚴格控制我國高新技術的引進和產(chǎn)業(yè)化，對全球產(chǎn)業(yè)布局和我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。2020年5月27日，評級機構(gòu)惠譽下調(diào)全球經(jīng)濟預測，由早前的估計收縮3.9%，調(diào)整至收縮4.6%。IMF發(fā)布的《世界經(jīng)濟展望報告》指出，受疫情影響，全球經(jīng)濟2020年預計將萎縮3%，其中新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體將收縮1%，發(fā)達經(jīng)濟體將收縮6.1%。由此可見，2020年，全球經(jīng)濟蕭條勢必影響未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢。

1.2 我國積極推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

由于我國防控新冠疫情措施得力有效，因疫情受到影響的經(jīng)濟發(fā)展和社會生活正在有序恢復。但受全球貿(mào)易和人員往來的影響，海外疫情的輸入風險仍然嚴峻，加上疫情導致的全球供應鏈斷裂和全球化發(fā)展模式被熔斷，我國依賴進口先進技術和核心零部件的發(fā)展模式不可持續(xù)，我國產(chǎn)品與服務貿(mào)易的出口增速下降成為未來幾年的基本趨勢。我國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)海外輸出的壓力進一步加大。

從現(xiàn)實情況來看，2020年國內(nèi)外環(huán)境的確復雜，突如其來的新冠肺炎疫情，更增加了經(jīng)貿(mào)形勢的不確定性。2020年政府工作報告明確提出，“六?！笔恰傲€(wěn)”工作的著力點。守住“六?！钡拙€，就能穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤。在全年預期目標中，城鎮(zhèn)新增就業(yè)要達到900萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率6%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率5.5%左右。受全球新冠疫情的影響，世界知名信用評級機構(gòu)穆迪，進一步調(diào)低了全球主要經(jīng)濟體2020年的GDP增長預期，將中國2020年GDP增長預期調(diào)低至3.3%[1]。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和所處階段看，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體處在由投資和要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)型期。從全國各地來看，各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中存在的問題包括但不限于：產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不清晰、產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小且數(shù)量多、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化、科技含量總體不高、空間布局分散、單位產(chǎn)值能耗高、項目融資渠道少、產(chǎn)業(yè)基礎配套不完善、對外開放模式受到新的挑戰(zhàn)等。因此，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需進行加速轉(zhuǎn)型，以確保國民經(jīng)濟的高質(zhì)量平穩(wěn)發(fā)展。

2 “十四五”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制框架

國合華夏城市規(guī)劃研究院（以下簡稱：國合院）基于長期的政府規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和企業(yè)戰(zhàn)略等研究，分析提煉了上百個規(guī)劃案例，形成了獨具特色的“345”規(guī)劃模型、戰(zhàn)略地圖、五步走等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃研究和編制的技術框架。

2.1 “345”規(guī)劃模型

運用“345”規(guī)劃模型[2]（如圖1），進行政府規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和企業(yè)戰(zhàn)略研究對象的問題導向、目標導向、需求導向分析，梳理、提煉和聚焦核心關鍵問題，分析、研究并確立政府與園區(qū)等面臨的外部環(huán)境和需要采取的具體措施、任務、目標等，力求有高度、寬度、精度和亮度，力爭產(chǎn)業(yè)規(guī)劃報告等的系統(tǒng)性、層次性、前瞻性、操作性和規(guī)范性，確保實現(xiàn)預期的規(guī)劃目標。

編制“十四五”規(guī)劃時，應成立規(guī)劃編制工作組和研究團隊，確立規(guī)劃思路，推進實施計劃，以“345”規(guī)劃模型為方法論和評價規(guī)劃報告質(zhì)量的標準，梳理和明確“問題導向、目標導向和需求導向”三個導向（3個清單）、研究和把握“高度、精度、亮度、寬度”四個維度（4個標準）、對標和體現(xiàn)“系統(tǒng)性、前瞻性、層次性、規(guī)范性和操作性”5個特性（5大要求）。

2.2 戰(zhàn)略地圖

運用“十四五”規(guī)劃戰(zhàn)略地圖（如圖2），從“為什么？是什么？怎么做”三個層次，進行研究對象“十四五”規(guī)劃的系列研究和綜合分析，并形成專題報告。

具體來說，即通過分析宏觀環(huán)境和發(fā)展基礎等，解答“十四五”規(guī)劃的“為什么”;通過確立指導思想、原則、規(guī)劃目標、規(guī)劃步驟等，確定 “十四五”規(guī)劃的“是什么”;通過確立“十四五”規(guī)劃的指導思想、目標任務、 產(chǎn)業(yè)選擇、重點領域、改革創(chuàng)新、科技開發(fā)、資源配置、組織激勵、平臺建設等，回答“十四五”規(guī)劃的“怎么做”。

以上三個戰(zhàn)略性問題的研究和解答，逐步形成了各地政府、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)“十四五”規(guī)劃的核心思想。

針對不同的研究對象，規(guī)劃編制、調(diào)研分析內(nèi)容和規(guī)劃編制方法可以有所差異，但大都基本遵循了如上的思維模式和分析體系。

2.3 規(guī)劃編制“五步法”

“五步法”是國合院編制“十四五”規(guī)劃的基本方法和技術路線之一。國合院編制各級政府、產(chǎn)業(yè)或企業(yè)等“十四五”規(guī)劃、專項規(guī)劃及三年滾動規(guī)劃等規(guī)劃時，需要根據(jù)前期的綜合分析與產(chǎn)業(yè)研究，采取背景研究、產(chǎn)業(yè)基礎、規(guī)劃目標與任務、規(guī)劃保障等五大步驟，進行規(guī)劃分析與規(guī)劃編制。具體規(guī)劃編制“五步法”步驟和思路，如圖3所示：

3 規(guī)劃案例與實證分析

3.1 運用“345”模型編制青州市“十四五”規(guī)劃

以國合院受托編制的青州市“十四五”規(guī)劃為例，闡述如何運用“345”模型進行規(guī)劃編制與論證工作。

課題組在現(xiàn)場調(diào)研及開展青州市“十四五”規(guī)劃的編制與撰寫過程中，運用了我院獨創(chuàng)的“345”模型，在進行重點產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟綜合分析基礎上，制定了青州市“十四五”規(guī)劃編制計劃和實施方案，并組織專家學者到青州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和企業(yè)等進行現(xiàn)場調(diào)研，發(fā)放規(guī)劃調(diào)查問卷。系統(tǒng)分析與提煉了該縣經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、社會和民生等基礎與潛力，圍繞“三個導向”歸納了問題和研究的主線，在規(guī)劃撰寫和修改過程中，充分體現(xiàn)了“四個維度”（高度、寬度、亮度和精度），努力達到“五個屬性”：

一是全面梳理和確定三大導向（3個清單）。系統(tǒng)分析和研究青州市“十四五”規(guī)劃目標是什么（目標清單）？人民群眾、當?shù)卣?、企業(yè)等需求是什么（需求清單）？當前存在的問題和“十四五”規(guī)劃時期主要解決的問題是什么（問題清單）？把問題導向、需求導向和目標導向以“3個清單”的形式列表歸納，并反復討論和定稿，據(jù)此作為“十四五”規(guī)劃編制的主線和行動指南。

分析發(fā)現(xiàn)，青州市地處魯中山區(qū)沂山山脈北麓和魯北平原接壤地帶，工程機械、花卉等產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大，是山東省經(jīng)濟較為發(fā)達的城市，被列入全國百強城市。青州之名，始見《尚書·禹貢》：“海岱惟青州”，為古“九州”之一。上古為東夷之地。至夏商間，先后為爽鳩氏、季則氏、逄伯陵氏所據(jù)。周初封呂尚為齊侯，地始歸于齊。歷春秋戰(zhàn)國之世，均為齊屬。青州市的制造業(yè)、文化、旅游、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)基礎好。為此，課題組研究并提出了建設“九州之府、智造之都、文旅名城、長壽之鄉(xiāng)”等城市定位，與青州市領導、各部門、社會各界等進行廣泛討論、交流、修訂和優(yōu)化。

二是研究和把握四個維度（4個標準）。針對青州市“十四五”規(guī)劃課題，對標對表國際國內(nèi)案例、國家政策和上位規(guī)劃等，進行生態(tài)農(nóng)業(yè)、工程機械、花卉產(chǎn)業(yè)、文化旅游、康養(yǎng)醫(yī)療等主導產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)研究和反復論證，對青州市“十四五”規(guī)劃的“高度”進行綜合分析和提煉界定;參考以往五年規(guī)劃和上級戰(zhàn)略部署，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會實際，進行產(chǎn)業(yè)和城市的“寬度”分析和報告推敲，確定報告目錄，并在初稿階段進行觀點論證、文稿對照，是否達到報告要求的寬度，是否覆蓋了主要領域和內(nèi)容等;從較高的標準和專業(yè)性，進行報告目錄、報告初稿的“深度”評價，評估報告目錄或者已經(jīng)成文的規(guī)劃報告是否具有較深的觀點或措施，是否達到了較高的政策水平和實施能力等;統(tǒng)籌規(guī)劃目錄和報告全文，分析和論證是否具有獨有特色、是否發(fā)揮了區(qū)域優(yōu)勢，是否體現(xiàn)了上位規(guī)劃或本級黨委及政府的核心思想及實踐設想，有無本地亮點和特色（“亮度”）。通過“四個維度”的對標和自我測評、專家評價，發(fā)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃報告的缺陷，精準提高規(guī)劃質(zhì)量和改進的重要環(huán)節(jié)。

三是對標和體現(xiàn)5個特性（5大要求）。關于“十四五”規(guī)劃編制質(zhì)量和評價衡量標準，國家和有關部委至今沒有出臺一套嚴謹、科學、量化的考核評估辦法，國合院總結(jié)自身規(guī)劃實踐和案例，提出了“345”模型，特別強調(diào)“五個特性”的評價標準和基本要求。在“十四五”規(guī)劃模型選擇、目錄設計、報告撰寫和文稿優(yōu)化過程中，要有系統(tǒng)性，避免思路和報告內(nèi)容的偏差;要有前瞻性，既體現(xiàn)當前的一般趨勢與發(fā)展規(guī)律，同時發(fā)展思路和指標要有前瞻性、先進性;規(guī)劃目錄和各項工作內(nèi)容繁雜，要分層闡述，并且相互呼應，具有層次性;“十四五”規(guī)劃作為綜合性的五年規(guī)劃報告，文字風格、語言表述和報告格式等有一定的要求和模式，體現(xiàn)了規(guī)范性;“十四五”規(guī)劃是立足國家、城市和地方經(jīng)濟社會實際，具體工程和行動計劃由各單位組織實施，其資源條件和實施保障有局限性和階段性，同時必須接地氣，體現(xiàn)操作性和可行性。

3.2 “戰(zhàn)略地圖”在東營市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃中的實踐應用

國合院在編制各類規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)定位時，運用“戰(zhàn)略地圖”進行有關規(guī)劃的思路提煉、目標任務、資源條件、公共服務和規(guī)劃保障等的研究和設計，以滿足“十四五”規(guī)劃定位和經(jīng)濟發(fā)展的較高需求。以山東省東營市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃為例，闡述如何運用“戰(zhàn)略地圖”研究和編制“十四五”規(guī)劃。

一是“為什么”。首先，使用“十四五”規(guī)劃戰(zhàn)略地圖，研究東營經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的國際形勢和和宏觀環(huán)境。如：全球新冠疫情的影響，本地石油化工、有色金屬、高端制造等產(chǎn)業(yè)趨勢。然后，結(jié)合國家或東營市的區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎、資源優(yōu)勢和特殊條件，分析和確立“為什么”的戰(zhàn)略命題，為確定發(fā)展愿景、歷史使命、規(guī)劃目標和產(chǎn)業(yè)布局等提供科學的決策依據(jù)。

通過分析與調(diào)研發(fā)現(xiàn)，東營經(jīng)開區(qū)作為國家級經(jīng)開區(qū)，圍繞東營市委、市政府“打造山東高質(zhì)量發(fā)展的增長極，黃河入海文化旅游目的地，建設富有活力的現(xiàn)代化濕地城市”的總體目標，全面深化創(chuàng)新改革，積極推動經(jīng)濟社會發(fā)展，在商務部國家級開發(fā)區(qū)2018年綜合發(fā)展水平考核評價排名第65位，在全省15家國家級開發(fā)區(qū)中排名第3位。經(jīng)過多年發(fā)展，該區(qū)初步形成了優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和企業(yè)集聚區(qū)，有色金屬產(chǎn)業(yè)納入全省主導產(chǎn)業(yè)集群，全國循環(huán)經(jīng)濟標準化試點園區(qū)通過驗收。

二是“是什么”?；诤暧^形勢和微觀要素的綜合分析，進行規(guī)劃重大觀點的判斷，確定五年戰(zhàn)略目標、指標體系、空間布局與實施步驟等，為下一步制定未來五年主要任務、產(chǎn)業(yè)項目、資源分配、主要任務、重大工程等，提出判斷與決策的重要參考。我們經(jīng)過分析與研究東營經(jīng)開區(qū)的優(yōu)勢和基礎，確立了“盯緊國內(nèi)二線城市標準，以空間區(qū)域擴大為契機，補齊和健全全市政治、經(jīng)濟、文化、創(chuàng)新和國際交流中心的城市功能，深化改革開放，優(yōu)化生態(tài)、交通、能源、配套服務和創(chuàng)新開放體制機制，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快培育新材料、高端裝備制造、航空航天、新一代信息技術和現(xiàn)代服務業(yè)，打造東營市新舊動能轉(zhuǎn)換主戰(zhàn)場、‘雙招雙引主陣地、產(chǎn)城融合示范區(qū)、黃河三角洲高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)和國家級黃河入?？谥匾穆糜文康牡兀_保各項工作走在全省、黃河流域和全國經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的前列”等基本的規(guī)劃目標。

三是“怎么做”?；诤暧^環(huán)境、發(fā)展基礎和目標任務的制定與判斷，結(jié)合發(fā)展趨勢和要求，制定未來五年工作任務、生態(tài)布局、產(chǎn)業(yè)路徑、科技創(chuàng)新、品牌戰(zhàn)略、人才機制、金融創(chuàng)新、改革開放、公共服務，以及組織體系、考核激勵等，進而奠定“十四五”規(guī)劃實施與評價的基礎保障。如：我院規(guī)劃課題組在調(diào)查研究和論證基礎上，建議東營經(jīng)開區(qū)未來五年要“統(tǒng)籌規(guī)劃空間、生態(tài)和城鎮(zhèn)布局，推動跨域協(xié)同，嚴控生態(tài)紅線，聚集資源要素，全面建設東營市新舊動能轉(zhuǎn)換主戰(zhàn)場、‘雙招雙引主陣地、產(chǎn)城融合示范區(qū)和黃河三角洲高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)。以產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)城融合、區(qū)域融合和軍民融合為主線，強化土地集約節(jié)約利用管理，出臺存量與低效土地置換收回辦法，實行騰籠換鳥，優(yōu)化資源供給、土地配置和產(chǎn)業(yè)體系，強化財政扶持，支持項目眾籌、股權(quán)投資、發(fā)債和上市等融資模式，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向工業(yè)創(chuàng)意、智能制造、能源金融、國際商貿(mào)等高附加值方向轉(zhuǎn)型?！?/p>

3.3 中寧縣“黃河流域生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略”的五步法

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃編制、生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)等是黃河流域九省市“十四五”規(guī)劃編制的重點內(nèi)容。以我院受托編制的寧夏回族自治區(qū)中寧縣“十四五”生態(tài)發(fā)展規(guī)劃為例，闡述如何運用“五步法”等規(guī)劃編制工具。

一是規(guī)劃背景。主要分析研究對象，如中寧縣建設生態(tài)經(jīng)濟帶的國內(nèi)外環(huán)境（包括寧夏自治區(qū)政府及中衛(wèi)市的政策與規(guī)劃布局）、政策基礎、行業(yè)趨勢（如錳行業(yè)、汽車行業(yè)、枸杞行業(yè)）等，這是編制“十四五”規(guī)劃的基礎。

二是發(fā)展基礎。研究中寧縣政府、重點園區(qū)或優(yōu)勢企業(yè)的區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟基礎、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、行業(yè)定位，以及機遇與挑戰(zhàn)等。通過研究發(fā)展基礎和潛力，確定中寧縣各級政府、園區(qū)未來五年規(guī)劃的規(guī)劃目標、主導產(chǎn)業(yè)（高端制造、枸杞產(chǎn)業(yè)、文化旅游等）發(fā)展方向、重點任務等。

三是規(guī)劃目標和主要產(chǎn)業(yè)。基于對于寧夏自治區(qū)、中衛(wèi)市、中寧縣等經(jīng)濟社會、文化與消費等市場研究，確立了中寧縣建設“十四五”沿黃（河）生態(tài)經(jīng)濟帶的發(fā)展目標，選擇重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和業(yè)務等。如：1.沿黃生態(tài)經(jīng)濟帶。以黃河衛(wèi)寧過境段為軸線，突出縣城建成區(qū)的輻射帶動作用，突出枸杞文化特色，將中寧縣城（寧安鎮(zhèn)）打造成服務業(yè)高度集中的城市區(qū)。2.揚黃特色產(chǎn)業(yè)廊。以固海揚水工程和西線供水工程為軸線，打造高效節(jié)水生態(tài)種養(yǎng)小鎮(zhèn)、農(nóng)牧業(yè)特色發(fā)展小鎮(zhèn)。助推中寧縣確立生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、管理數(shù)據(jù)化、資源平臺化的總體發(fā)展思路，積極打造“四化一體”“人水產(chǎn)城”協(xié)調(diào)高質(zhì)發(fā)展的“中寧模式”，將中寧打造成為黃河上游生態(tài)環(huán)境綜合治理先行示范縣、生態(tài)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展示范縣、絲綢之路重要節(jié)點城市等[3]。

四是空間布局與任務路徑。我院規(guī)劃課題組在進行了中寧縣產(chǎn)業(yè)布局、目標任務、資源和重點領域等系列研究以及改革開放等措施研究的基礎上，提出了未來五年中寧縣重點推進的具體項目和主要載體等。

五是規(guī)劃保障。重點研究和謀劃實現(xiàn)中寧縣生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略目標的組織、政策、制度、資源、激勵、推廣和相關保障措施等。例如：成立沿黃生態(tài)經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展領導小組，形成上下聯(lián)動、形成合力、協(xié)同推進的工作機制。做好本規(guī)劃與市、自治區(qū)各規(guī)劃的銜接、與縣總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的對接。構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展評價的指標體系等。

參考文獻

[1] 穆迪.中國2020年GDP增長率預期[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/384602956_825950，2020-3-31.

[2] 吳維海.“十四五”規(guī)劃模型及編制手冊[M].北京：中國金融出版社，2020：56-57.

[3] 吳維海.黃河流域戰(zhàn)略編制及生態(tài)發(fā)展案例[M].北京：中國金融出版社，2019.