宋代監(jiān)司出巡制度內(nèi)涵解析

薛存心

(河南工業(yè)大學(xué) 漯河工學(xué)院，河南 漯河 462000)

宋代的監(jiān)司，是指路一級的三個機構(gòu)，“諸稱‘監(jiān)司’者,謂轉(zhuǎn)運、提點刑獄、提舉常平司”[1]，即轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司、提舉常平司，三司分別掌管一路財政、刑獄、糧谷大權(quán)，按察州縣，協(xié)助皇帝監(jiān)督地方，體察民情。宋代監(jiān)司的地位十分重要，是宋代監(jiān)察體系的主要組成部分。監(jiān)司官員的品級都不高，大多為五品或六品，但有較大實權(quán)，能夠代表皇帝巡察地方，深受皇帝信任。宋代監(jiān)司,在太宗淳化前僅有轉(zhuǎn)運司。到了淳化三年(992)五月,開始在轉(zhuǎn)運司內(nèi)部置提點刑獄司。真宗景德四年(1007),將提點刑獄司從轉(zhuǎn)運司中獨立出來，使之成為單獨機構(gòu)。神宗熙寧時期,又創(chuàng)設(shè)提舉常平司。至此，宋代監(jiān)司機構(gòu)逐步健全。宋代中央對地方強有力的控制集中體現(xiàn)在監(jiān)察體制上，而宋代監(jiān)司出巡制度是其中最關(guān)鍵的一環(huán)。宋初，朝廷已經(jīng)開始重視監(jiān)司出巡，如端拱二年，太宗下詔：“訪聞諸路轉(zhuǎn)運使、副頗務(wù)因循，或端坐本司，或故留諸郡，深彰曠職，殊不盡心。自今并須不住巡案所部州、府、軍、監(jiān)，察訪利害。”[2](P7096-7097)從不定期出巡和特殊時期出巡逐漸走向每年定期按察州縣，監(jiān)司出巡制度逐漸完善起來。

一、監(jiān)司長官的選任

宋代監(jiān)司是地方路級的長官，具有絕對的檢察權(quán)力和部分行政權(quán)力，所以監(jiān)司長官職務(wù)十分重要。監(jiān)司是皇帝派到地方巡查民情、了解民意的，是皇帝的耳目，監(jiān)司官員選用是否得當(dāng)、是否稱職，直接影響著監(jiān)司機構(gòu)職能的行使。所以宋代皇帝及中央政府對監(jiān)司長官的選任十分慎重。在宋代，對轉(zhuǎn)運使、提點刑獄人事的選任非常嚴(yán)格，皇帝要親自除授，特別重視備選人員的親民經(jīng)歷和道德品行。

宋初,宰執(zhí)大臣各從京朝官內(nèi)薦舉一人備選轉(zhuǎn)運使長官，最終由皇帝親自除授，皇帝在這個時期的監(jiān)司官的選任上擁有絕對的權(quán)力。宋代初期施行這種選任方式，是因為此時的監(jiān)司官員較少，只有轉(zhuǎn)運使和轉(zhuǎn)運副使，皇帝有足夠的時間和精力投入到監(jiān)司官的選任上。后來，監(jiān)司官除授范圍不斷擴大，從原來的轉(zhuǎn)運使和轉(zhuǎn)運副使增加到提點刑獄司和提舉常平司相應(yīng)的長官及屬員，朝廷對監(jiān)司官的選任作出了一些新的規(guī)定。慶歷八年(1048),對監(jiān)司備選人員的要求更加嚴(yán)格，京朝官必須有直接管理過州縣的經(jīng)歷或者有其他親民的經(jīng)歷才能擔(dān)任轉(zhuǎn)運司和提點刑獄司的長官。紹興元年(1131)規(guī)定,“初除轉(zhuǎn)運判官、提舉官須實歷知縣以上親民人，提點刑獄以上須實歷知州或通判人”[2](P4234)，直接規(guī)定沒有擔(dān)任過知縣以上的官員不能擔(dān)任監(jiān)司的長官。

宋代設(shè)立監(jiān)司出巡制度的出發(fā)點和落腳點都是為了監(jiān)督地方、體察民情，了解人民的真實生活狀況，以幫助皇帝作出正確的決策。基于監(jiān)司的職責(zé)，對監(jiān)司長官的道德水準(zhǔn)提出了較高的要求?！敖窈罂な?、監(jiān)司，其間有贓污狼藉、曾經(jīng)論列、或曾被按劾而事跡昭著者，任祠祿之后不得復(fù)任監(jiān)司、郡守?！盵2](P4252)這是南宋光宗時期的一項詔令。此類詔令在宋代并非罕常見，足見統(tǒng)治階級對監(jiān)司官員的道德品行是十分重視的。廉潔從政是對為官者最重要的也是最基本的要求，作為地方監(jiān)察長官的監(jiān)司身系著官場風(fēng)氣的清濁，所以對其道德品行的要求絕對不能含糊。

二、監(jiān)司官屬的設(shè)置

轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司、提舉常平司最主要的職責(zé)是作為監(jiān)司機關(guān)，監(jiān)督一路的財政、刑獄、錢谷，按察州縣事務(wù)，體察民情。監(jiān)司官員的品級僅為五品或六品，可以說是位低權(quán)重，這樣的權(quán)力配置使皇帝能夠更好地掌控監(jiān)司，達(dá)到監(jiān)督按察地方的目的。

提點刑獄司,簡稱提刑司、刑獄司或提刑，其長官稱作提點某路刑獄公事，一般一路設(shè)置一人，有時以武臣為副，稱同提點刑獄公事，不常置。提點刑獄司的屬官主要有提點刑獄司檢法官一員，北宋熙寧六年(1073)始設(shè)，其職能是輔助提點刑獄官審閱、疏駁獄狀，及“覆州縣官、小使臣等公罪杖以下案”[3](卷362，P8658)。南宋建炎四年(1130)罷武臣提刑官，添置干辦公事官，位次于本司檢法官?；兆谒顚幩哪?1105),限定提點刑獄司的屬員為18人。提點刑獄的職掌為:“掌察所部之獄訟,而平其曲直。所至審問囚徒,詳復(fù)案牘。凡禁系淹延而不決,盜竊通竄而不獲,皆劾以聞,及舉刺官吏之事?！盵4](P3967)提點刑獄司的主要職責(zé)就是斷案平冤，對囚徒要詳細(xì)盤問，仔細(xì)調(diào)查案件，反復(fù)審閱案件文書，保證案件審判公正合理。從提點刑獄司的單獨設(shè)立可知宋代地方司法案件審理的公正性，這對百姓來說無疑是一件幸事。

神宗熙寧時期,創(chuàng)設(shè)提舉常平廣惠倉司，簡稱提舉常平司，主要編制有提舉常平官1人，勾當(dāng)公事(南宋稱干辦公事)官1人。提舉常平司的長官稱作提舉常平廣惠倉兼管勾農(nóng)田水利差役事，一司或設(shè)一員或設(shè)二員，其職責(zé)是：“掌常平義倉、免役、市易、坊場、河渡、水利之法,視歲之豐歉,而為之?dāng)可?以惠農(nóng)民。凡役錢,產(chǎn)有厚薄,則輸有多寡。及給吏祿亦視其執(zhí)役之重輕難易,以為之等。商有滯貨,則官為斂之,復(fù)售于民、以平物價。皆總其政令。仍專舉刺官吏之事?！盵4](P3968)提舉常平司屬官有提舉常平司勾當(dāng)公事，一般選通判或幕職官兼充，南宋紹興三年(1133)置干辦公事，紹興七年(1137)改主管常平官。

宋代轉(zhuǎn)運司設(shè)置于太祖乾德元年(963)，其長官有轉(zhuǎn)運使、轉(zhuǎn)運副使和判官。兩省五品官以上任職轉(zhuǎn)運使者要帶“都”字，稱都轉(zhuǎn)運使。都轉(zhuǎn)運使可以和轉(zhuǎn)運使一同管理諸路政務(wù)，便于協(xié)調(diào)統(tǒng)御，“庚申，命知益州、右諫議大夫(從四品)宋太初兼川峽四路(益、梓、利、夔)都轉(zhuǎn)運使?！盵3](卷48，P1058)此外，轉(zhuǎn)運司下還設(shè)有轉(zhuǎn)運司管勾文字1人，主要負(fù)責(zé)一路的財賦；轉(zhuǎn)運司管勾帳司1人，形同轉(zhuǎn)運司會計，主要負(fù)責(zé)一路戶口帳籍，田地租稅關(guān)市等出入之?dāng)?shù)；轉(zhuǎn)運司勾當(dāng)公事一般視路的重要與否，或設(shè)二員或設(shè)一員，關(guān)于其職掌，《續(xù)資治通鑒長編》卷231載：“癸巳，上批：勘會作置轉(zhuǎn)運司勾當(dāng)官，本為使副巡歷闕人點檢簿書，今若分頭各在一處，乃與舊無異，況緣邊緊要城寨近已各置主簿，足以掌糴買，其轉(zhuǎn)運司勾當(dāng)官可令依元降指揮止留本司?！被兆诔鐚幩哪?1105)各路轉(zhuǎn)運司屬員規(guī)定為109人。[2](P4233-4234)這時轉(zhuǎn)運司屬員人數(shù)已固定，直至宋末都是如此。轉(zhuǎn)運使的職掌是：“掌經(jīng)度一路財賦，而察其登耗有無，以足上供及郡縣之費，歲行所部，檢察儲積，稽考帳籍。凡吏蠹民瘼悉條以上達(dá)，及專舉刺官吏之事?！盵4](P4256)宋代轉(zhuǎn)運司的設(shè)立主要是為了解決朝廷財政問題，所以其最主要的職責(zé)是掌一路財政，對地方政府的財政收入進(jìn)行入冊記檔，上繳國庫，增加朝廷財政收入；監(jiān)督地方官吏的廉潔自律情況，也是其職責(zé)的一部分。在宋代轉(zhuǎn)運使職位十分重要，其選任得當(dāng)與否直接影響著朝廷財政收入，所以在其除授上皇帝會特別謹(jǐn)慎，大都是由皇帝信任之人擔(dān)任。

三、監(jiān)司出巡周期

關(guān)于監(jiān)司出巡的周期，有研究者指出，“監(jiān)司官要在一年(或二年)內(nèi)，巡察所轄地區(qū)一遍?！盵5]“諸監(jiān)司每歲分上下半年巡按州縣，平反冤獄，搜訪利害，及薦舉循吏，按劾奸贓。并量地遠(yuǎn)近，每年按期遍巡各地”[6]。監(jiān)司的出巡是以一年、兩年還是三年為周期，并非是隨意的，值得深入探討。決定出巡周期長短的是機構(gòu)事務(wù)的增減、機構(gòu)之間的變動、各部門官吏之間的協(xié)調(diào)與合作等因素。監(jiān)司出巡的目的是促使政府各機構(gòu)迅速有效地執(zhí)行上級行政命令，調(diào)節(jié)各部門之間的協(xié)作關(guān)系，監(jiān)察地方政務(wù)，并將出巡結(jié)果上達(dá)宋廷中央。

宋初至神宗熙寧十年(1077)之前，監(jiān)司出巡的時間周期是1年。之后至元祐元年(1086)，哲宗下詔“諸道監(jiān)司互分州縣，每二年巡遍?！盵2](P4233)宋徽宗宣和四年(1122)規(guī)定：“諸(路)轉(zhuǎn)運、提點刑獄歲以所部州縣，量地遠(yuǎn)近更互分定，歲終巡遍。提點刑獄仍二年，提舉常平一年一遍。并次年正月具已巡，所至月日申尚書省。以上巡未遍而移罷者，至次年歲首新官未到，即見任官春季巡畢?！盵2](P4240)轉(zhuǎn)運使和提點刑獄司的官員要根據(jù)管轄內(nèi)的州縣距離遠(yuǎn)近，合理安排出巡時間，到年末時要把所管轄區(qū)全部巡視一遍。提點刑獄司是兩年巡察一遍，提舉常平司是一年巡察一遍。監(jiān)司必須在次年的正月將自己出巡的日期、地點、出巡的具體情況向尚書省申報備案。如官員在出巡期間被調(diào)離或者被罷免，但是直至次年正月新官還未到任的情況下，原官必須在春季之內(nèi)巡察完所管轄的州縣。南宋初期，監(jiān)司出巡周期為三年一巡，至孝宗淳熙年間，周期縮短為一年一巡?？傊?，從北宋至南宋，監(jiān)司出巡的周期呈縮短趨勢，監(jiān)司官員出巡的壓力不斷增大，中間屢有特殊出巡的情況。

四、關(guān)于監(jiān)司出巡的若干規(guī)定

宋代監(jiān)司雖然擁有很大的權(quán)力，但是他們在巡察時絕不能為所欲為，對監(jiān)司官員本身的監(jiān)察顯得尤為重要?！皯?yīng)諸道州、府、軍、監(jiān)，如轉(zhuǎn)運使、副所置之處無事端坐，委知州以下密具聞奏?！盵2](P7097)對監(jiān)司出巡人員設(shè)定嚴(yán)格的限制，是為了防止監(jiān)司權(quán)力的濫用，以防不但沒有起到監(jiān)察地方的作用而又引起新的貪污腐敗、結(jié)黨營私等問題。在《慶元條法事類》和《宋會要輯稿》中記載了監(jiān)司出巡時需要遵守的法律制度，小到衣食住行，大到工作內(nèi)容、與官員交往界限等。

首先，“監(jiān)司巡歷州縣，依條不得過三日，訪聞近來多是過數(shù)收受饋送?！盵2](P4246)明確規(guī)定監(jiān)司出巡沒有特殊公務(wù)的地方，不得逗留超過三天的時間。這條規(guī)定一方面能給監(jiān)司一定的時間壓力，使之到地方后加緊巡察，提高自己的工作效率，及時趕往下一個轄區(qū)。另一方面，限定監(jiān)司官員在一個地方的巡察時間，也能夠防止監(jiān)司官與地方官員或者地方豪強勢力互相勾結(jié)。

其次，“如遇出巡，除依條合帶吏人二名，客司書表一名，當(dāng)直兵級十五名，不得以承局茶酒等為名，別差人數(shù)。”[2](P4246)這條規(guī)定明確限制了監(jiān)司出巡時人員的規(guī)模。出巡時隨身附帶吏人2名，負(fù)責(zé)記錄的官員1名，兵員15名，足以確保監(jiān)司長官的安全和工作效率。除此之外，不能多帶其他人員，違反規(guī)定就要取消出巡的資格。監(jiān)司出巡地方人員規(guī)模受限，既能夠防范監(jiān)司官員以權(quán)謀私，又能夠減少地方政府的接待費用。

再者，監(jiān)司出巡時中央對其儀制并未給出很多優(yōu)遇，而是有一些嚴(yán)格的限制。監(jiān)司官是中央派到地方去監(jiān)察地方官員和體察民情的，中央想通過他們的出巡達(dá)到監(jiān)督地方的目的，讓他們按察百官并向朝廷真實反映情況，但絕不能因為監(jiān)司權(quán)力過大而損害中央權(quán)威。所以，中央“嚴(yán)飭于諸路監(jiān)司、帥守，互相覺察，應(yīng)所屬見任州縣官，不應(yīng)迎送而輒出迎送”[2](P4244)。監(jiān)司官員出巡州縣時，禁止當(dāng)?shù)毓賳T出城迎送，耗費州縣財政。朝廷又規(guī)定，“自今諸路轉(zhuǎn)運使更不得以壽寧節(jié)輒來赴闕，仍不得入獻(xiàn)文章?！盵2](P7097)監(jiān)司官員不得以節(jié)慶日為借口進(jìn)京交結(jié)朝廷官員。同時，朝廷對監(jiān)司的監(jiān)察也是不遺余力的，針對監(jiān)司監(jiān)管部下不嚴(yán)而導(dǎo)致部下貪污逾規(guī)，御史中丞胡宗愈曾諫言：“近者監(jiān)司不復(fù)按舉不法，坐視部下官吏貪惏違越，茍簡偷惰，隳廢職務(wù)，并不督察。望明賜戒敕?！盵2](P4233)宋徽宗于政和八年(1118)八月十五日下詔：“諸路監(jiān)司及依監(jiān)司例人凡可按刺州縣者，今后出巡，除不許赴州郡筵會外，其上下馬供饋并依舊?！盵2](P4239)這條規(guī)定表明中央禁止監(jiān)司官員出巡地方時參加大型筵席，擺官威并浪費更多的地方財政；同時，這也能夠防止監(jiān)司官與地方官合起伙來進(jìn)行貪腐。律人先要正已，所以監(jiān)司官員在出巡的時候必須嚴(yán)格要求自己，絕不能收受賄賂。《續(xù)資治通鑒長編》載熙寧九年(1076)冬十月辛亥之事言：“先是侍御史周尹言：‘竊聞傅燮稱婢林言許彥先赴任至梧州，有人遺金三十兩，乃監(jiān)邕州金坑鄧辟子也。后下江西轉(zhuǎn)運司究實，踰年未竟。今聞因傅燮丁憂，所司庇彥先，以故遲滯；且彥先為一路監(jiān)司，而有受金之罪，既蒙貪污，何以律人。況傅燮在臨江軍持服，彥先任廣東，乞下江西轉(zhuǎn)運司根治，及權(quán)停彥先職，令專應(yīng)對，免致出入，以戒貪吏。”[3](卷66，P6809)宋徽宗十分重視防范諸路監(jiān)司的貪污枉法，詔曰：“諸路監(jiān)司，所與共治，而寄制舉耳目之任，顧不重哉！茍非其人，不能檢身律下，乃違法背理，貪贓違濫，全無忌憚，其能制舉一道，稱所任乎！朕方勵郡守、縣令……見今諸路監(jiān)司，互相察舉如法，或庇匿不舉，以其罪罪之。仍令御史臺彈劾以聞，朕當(dāng)驗實，重行黜責(zé)?！盵2](P4234-4235)徽宗對貪污枉法、玩忽職守的監(jiān)司持嚴(yán)厲打擊態(tài)度，不僅讓御史臺彈劾以聞，還許諸路監(jiān)司互相察舉，對包庇者同罪處理。

最后，除了對監(jiān)司官員的權(quán)力和行為進(jìn)行種種限制外，中央有專門的機構(gòu)(尚書省)負(fù)責(zé)對監(jiān)司官員的監(jiān)察。監(jiān)司官員需將出巡所到之地的具體時間和情況于次年的正月上報于尚書省，以待尚書省的考核和記檔。如果不報或不及時上報都將受到嚴(yán)厲懲罰。監(jiān)司官要巡遍所轄州縣，“不遍者，杖一百，遍而不申，減二等。”(《慶元條法事類》)尚書省乃宋代中央行政機構(gòu)之一，由它對監(jiān)司官員的政績進(jìn)行考核與審定，并對監(jiān)司出巡進(jìn)行制度化的管理，緊密了中央與地方的聯(lián)系，強化了中央集權(quán)機制。此外，宋代的御史臺與諫官也有對監(jiān)司官員監(jiān)督考察乃至彈劾的權(quán)力，監(jiān)司官員之間也可相互監(jiān)督并上書彈劾。總之，監(jiān)司官的權(quán)力雖大卻終受中央控制。宋代監(jiān)察體制是層層監(jiān)督，相互牽制相互制衡，最終是為了實現(xiàn)集權(quán)于皇帝的目的。

五、監(jiān)司出巡職掌事項

監(jiān)司出巡總的職責(zé)是代表皇帝巡視、監(jiān)察地方、體察民情，但監(jiān)司出巡具體的任務(wù)還是相當(dāng)繁雜的。監(jiān)司需要審核文案，決斷刑獄，需要對所轄各州縣官員進(jìn)行考課，以決定官員的升遷或者罷黜。監(jiān)司還需要監(jiān)督官員，將貪腐不法者上報朝廷以進(jìn)行懲處，將清廉者舉薦給中央以備委任。

監(jiān)司出巡事務(wù)之一：審核文案。這是提點刑獄司的主要職責(zé)，“所至專察視囚禁，審詳案牘。”[3](卷66，P1477)提點刑獄司要巡視牢囚，復(fù)檢文案，盡可能保證案件審理的公平公正。除提點刑獄司具有此職責(zé)外，轉(zhuǎn)運司也同樣擁有該職責(zé)。每年轉(zhuǎn)運司和提點刑獄司都會向尚書省呈報許多冤假錯案，使有的冤案得以成功糾正，被錯判之人得到清白。正因如此，轉(zhuǎn)運司和提點刑獄司官員也往往深受百姓愛戴。

監(jiān)司出巡事務(wù)之二：按察、考課州縣官員。監(jiān)司官員如發(fā)現(xiàn)廉潔至孝之人可舉薦給朝廷，同時對貪贓枉法的官員則予以懲戒。但是，被舉薦給朝廷的人一般只能是中下級官員，高級官員是不能由監(jiān)司直接舉薦的。朝廷對監(jiān)司按察奸贓的職責(zé)有非常嚴(yán)格的規(guī)定，要求其反映情況必須屬實，必須有充足的證據(jù)，且審判過程必須符合宋朝律法。這樣做是為了防范監(jiān)司官員濫用權(quán)力，冤枉州縣官員。監(jiān)司對州縣官員的政績優(yōu)劣作出評價后，要上報朝廷，“諸道監(jiān)司置簿，應(yīng)一路州司錄事，各以其簿授之，將事之稽違，已經(jīng)糾舉者具載上。候逐司巡歷到，檢察漕案，對簿所記，考其勤惰。歲終諸監(jiān)司參校，定為優(yōu)劣，悉聞于上，以俟升黜?！盵2](P4237)監(jiān)司通常以“四善四最”來考課知州、知縣等地方官員，考課的情況要在上半年八月前上報朝廷，如果逾期則在第二年二月前上報。監(jiān)司對州縣官員的考核有絕對的發(fā)言權(quán)，直接影響著官員未來的仕途升降，這正是地方官員敬畏監(jiān)司官員的重要原因。

監(jiān)司出巡事務(wù)之三：監(jiān)督管理地方財政，兼任行政職責(zé)。宋代監(jiān)司代皇帝巡視地方，其主要職責(zé)是監(jiān)督地方，但監(jiān)司同時又是路級長官，也行使一定的行政權(quán)力?！皯?、漕諸司之勢，必行于郡縣……至諸司耳目之所不接，又巡按得以及之，故郡縣于諸司財賦類不敢虧。”[2](P4032-4033)宋代監(jiān)司出巡到所轄州縣時可以執(zhí)行政務(wù)，比如可以核實州縣財政收支情況，這對州縣地方官員是一種很大的震懾，所以地方官員尤其不敢在朝廷財政方面進(jìn)行貪腐。監(jiān)司官員出巡到地方時，對所轄的州縣官員實地考察以加深對各級官吏的了解，掌握各級官吏的能力和品行，確定他們的考課等級。在出巡時期，監(jiān)司還要親自體驗各地風(fēng)土民情，參與管理地方農(nóng)耕、水利、防災(zāi)、救災(zāi)等日常行政事務(wù)。監(jiān)司出巡按察地方情況的文書，是宋代中央制訂政策時能夠利用的第一手資料，對當(dāng)時的政令決策走向有著重要的影響。

六、結(jié)語

宋代監(jiān)司出巡制度是宋代監(jiān)察體系的重要組成部分，雖然監(jiān)司的出巡并不能完全禁絕貪贓枉法、結(jié)黨營私的現(xiàn)象，但中央派出具有很大監(jiān)察權(quán)的官員去地方巡察，對地方官員確實能夠起到巨大的督促和警示作用。監(jiān)司官員由皇帝任命，并直接對皇帝負(fù)責(zé)，這就從根本上樹立了監(jiān)司的權(quán)威。從某種意義上來說，監(jiān)司是代皇帝巡察地方的，所以他們出巡地方所起到的威懾作用是相當(dāng)大的。監(jiān)司官員的各項權(quán)力都是中央賦予的，所以中央必定要對其權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和限制。在權(quán)力的制衡和監(jiān)督方面，宋朝的監(jiān)察體制獨領(lǐng)風(fēng)騷，具有明顯的時代特征。宋代監(jiān)司出巡制度附屬于宋代宏觀的監(jiān)察體制之下，但卻有著自己的特點和創(chuàng)舉，直接體現(xiàn)出宋代監(jiān)察體制的文化特質(zhì)。宋代監(jiān)司出巡制度對后世監(jiān)察體制的發(fā)展也具有深遠(yuǎn)的影響，元、明、清等王朝在處理中央與地方的關(guān)系時都在一定程度上借鑒了宋代中央對州縣監(jiān)察的經(jīng)驗和方法。