檔案開放利用與檔案公布權(quán)責(zé)問題研究
——基于新修訂檔案法的思考

陳永斌/廣州美術(shù)學(xué)院綜合檔案室

2020年6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂檔案法，新修訂檔案法將于2021年1月1日起施行。此次檔案法的修訂與前兩次的修正有所區(qū)別，既有部分條款的修訂，也增加了很多新的內(nèi)容，亮點(diǎn)比較突出，依法治檔的思路非常清晰。本文基于新修訂檔案法關(guān)于檔案開放與利用章節(jié)的修訂條款，結(jié)合當(dāng)前相關(guān)研究成果以及本文對實(shí)際工作的調(diào)研，就檔案開放利用與檔案公布權(quán)責(zé)問題展開探討。

1 檔案開放權(quán)邊界的確定性

為解決歷史檔案的開放與利用問題，1980年5月在北京召開了全國檔案館工作會議，重點(diǎn)研究了檔案開放工作[1]，將檔案查用的對象劃定為黨政機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)的工作人員，以及史學(xué)研究者等。1987年檔案法頒布實(shí)施，要求檔案館保管的檔案“分期分批地向社會開放”，公眾可以查閱開放檔案，在法理上確立了公民擁有利用開放檔案的權(quán)利。

新修訂檔案法對開放權(quán)責(zé)的邊界做了劃定，這也是之前檔案學(xué)術(shù)界長期爭論的焦點(diǎn)之一。修訂前的檔案法對檔案開放是這樣規(guī)定的：“檔案館應(yīng)定期公布開放檔案目錄，并為檔案的利用創(chuàng)造條件。”檔案館是檔案開放工作的直接執(zhí)行者，也是唯一的責(zé)任主體，而“檔案的形成者卻無任何開放的義務(wù)”[2]。由于缺乏責(zé)任銜接機(jī)制，檔案館責(zé)任范圍被擴(kuò)大化，責(zé)任銜接存在斷層與錯位，檔案館作為檔案的保管單位要為檔案文件及內(nèi)容背書，存在法理上的悖論。新修訂檔案法第三十條新增了“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)”的內(nèi)容，對檔案開放的權(quán)責(zé)邊界做了進(jìn)一步劃定和控制，對檔案形成者或移交者的開放責(zé)任做了合理延伸，檔案開放權(quán)力場域的中心發(fā)生了變化，檔案館開放檔案的“無限責(zé)任”變?yōu)椤坝邢挢?zé)任”，雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系被重塑、互構(gòu)，呈現(xiàn)出多元主體的權(quán)力協(xié)同化轉(zhuǎn)向。此外“責(zé)任共擔(dān)”的條款，能有效釋解本非檔案館獨(dú)有的責(zé)任壓力，對推進(jìn)檔案開放工作具有一定的促進(jìn)作用。

2 檔案公布權(quán)歸屬的唯一性

1987年頒布的檔案法對檔案公布權(quán)限進(jìn)行了劃分，明確國有檔案由國家檔案機(jī)構(gòu)公布、集體和個人所有的檔案由所有者公布。1990年施行的檔案法實(shí)施辦法（1999年修訂）對此做了釋法，把7種行為方式列入檔案公布的范圍，對檔案公布的權(quán)限歸屬、檔案公布的對象、方式、時間等都做了詳細(xì)說明。

檔案法歷經(jīng)了多次修訂（修正），始終規(guī)定檔案公布權(quán)限的法定責(zé)任者是檔案所有者，而非檔案利用者，檔案公布權(quán)屬具有唯一性的法理特征。從法律條文來看，檔案公布的權(quán)限歸屬為檔案所有者，更符合一般所有權(quán)（物權(quán)）的特點(diǎn)，即絕對性與排他性，物權(quán)法第五十三條就規(guī)定“國家機(jī)關(guān)對其直接支配的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定處分的權(quán)利”。新修訂檔案法沒有對檔案公布權(quán)責(zé)作出變更，而是沿用原法的規(guī)定，在某種程度上可視為與物權(quán)法的有效銜接和協(xié)同。檔案公布權(quán)不是一種獨(dú)立存在的權(quán)利，必須依附于所有者，它是檔案所有權(quán)（物權(quán)）衍生的一種權(quán)利，因此其指向具有唯一性，即指向檔案所有者。

3 檔案利用與檔案公布分置的合理性分析

3.1 檔案工作的政治性是兩權(quán)分置的基礎(chǔ)

有不少檔案學(xué)者認(rèn)為，檔案的利用與檔案公布有同一性的特點(diǎn)，是信息傳播體系的兩個重要元素，兩權(quán)分置在理論上不符合邏輯，不利于檔案實(shí)踐工作的開展[3]，也損害了社會公眾的知情權(quán)[4]。

新修訂檔案法沒有直接把檔案利用與檔案公布兩權(quán)合一，本文認(rèn)為這是基于我國當(dāng)前國情的全盤考量。檔案工作除具有專業(yè)性、歷史性、文化性等屬性之外，還具有政治性特點(diǎn)。而且檔案是一種特殊的文獻(xiàn)載體，它承載著社會記憶，帶有一種內(nèi)向性特征，使用信息學(xué)或文獻(xiàn)學(xué)理論對其定性，過于強(qiáng)化文史性和知識性，會弱化檔案工作的政治性。

各級國家檔案館開放的檔案多為特定時期的機(jī)關(guān)公務(wù)記錄，或是某些社會活動的記載，若由利用者直接對外公布檔案內(nèi)容，將很難評估這種行為對檔案文件的形成者、所有者以及社會產(chǎn)生何種影響。檔案的公布不是獨(dú)立的個體行為，需要與社會、時代高度結(jié)合起來，要緊密聯(lián)系現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境的需要。從檔案工作的政治性來說，新修訂檔案法把檔案利用與檔案公布置于不同的條目加以限定，既遵循人類法治的共同規(guī)律，又立足于中國特色社會主義的法治基礎(chǔ)和基本國情，能夠有效保護(hù)檔案所有者的權(quán)益。

3.2 檔案信息的保護(hù)是兩權(quán)分置的原則

各級國家檔案館館藏檔案內(nèi)容非常龐雜，不少公文類檔案對成文單位仍具有一定的行政效力。檔案公布權(quán)由檔案管理者直接掌控，能有效確保館藏檔案被合理、合法地利用，防止檔案信息的濫用，保護(hù)檔案所有者，符合立法原則。

公民作為獨(dú)立的檔案利用者，其行為具有不可預(yù)知性。從程序正當(dāng)性來講，檔案查閱申請只能作為公民請求查檔的依據(jù)，沒有強(qiáng)制力、約束力與限制性。經(jīng)查閱流程，檔案及其信息內(nèi)容從檔案機(jī)構(gòu)流向了查閱者，利用者應(yīng)當(dāng)按照要求依法合理地使用，這是基于雙方之間的共同協(xié)定。事實(shí)上檔案的真實(shí)用途是難以查考和追蹤的，為加強(qiáng)對信息源的規(guī)管，各級檔案館在提供檔案文件時往往會在文件上加蓋“未經(jīng)允許，不得公開”的印章，作為附帶的一種約束性條款，對檔案利用的范圍加以限定。

限制檔案的公布范圍，為檔案利用設(shè)置一道“防火墻”，目的是避免查閱者偏離實(shí)際需求，確保將檔案置于真實(shí)的用途上，發(fā)揮檔案的價值和作用。有學(xué)者指出，檔案利用與公布兩者分置會損害公民信息自由權(quán)益，本文認(rèn)為，目前我國還沒有建立類似《信息自由法》等法律制度，以信息傳播權(quán)為查閱者訴求檔案公布權(quán)，缺少充足的法理依據(jù)。

3.3 檔案工作的國情是兩權(quán)分置的根本

在世界范圍內(nèi)，采用檔案利用與檔案公布兩權(quán)分置模式的國家不在少數(shù)，如英國、加拿大、澳大利亞、日本、新加坡等[5]?？梢?，檔案利用與檔案公布兩權(quán)合一并非必選項(xiàng)，而是可選項(xiàng)。

上文提到，檔案開放利用工作要置于一定的社會環(huán)境進(jìn)行權(quán)衡與考量。當(dāng)前對于公民在查用檔案時能否自由公布檔案的問題，理論研究與實(shí)踐工作之間發(fā)生了一定程度的偏差，部分學(xué)者認(rèn)為“能利用”、理應(yīng)“能公布”，而社會公眾對此態(tài)度存在較大分歧。與教師、研究者、學(xué)生、技術(shù)人員等不同職業(yè)或身份的公眾展開交流訪談，發(fā)現(xiàn)受訪的12人當(dāng)中，認(rèn)為不適合“自由公開”或持“不確定”態(tài)度的超過三分之二，因?yàn)樗麄冴P(guān)注更多的是檔案開放，而不是能否自由公布檔案。

同時，兩權(quán)分置工作機(jī)制已經(jīng)運(yùn)行多年，我們不應(yīng)以個案對其全盤否定，應(yīng)該肯定它的積極意義、正視其不足的地方，根據(jù)社會發(fā)展情況進(jìn)行適時的、動態(tài)的調(diào)整。新修訂檔案法仍然采取兩權(quán)分置的做法，這是基于當(dāng)前國家和社會發(fā)展的新形勢、結(jié)合檔案工作規(guī)律做出的決定，是符合當(dāng)前工作實(shí)際的最佳選擇。

4 檔案開放與公布權(quán)力過度集中的成因分析

4.1 檔案程序法規(guī)的缺位

行政程序法的一個重要作用是為實(shí)現(xiàn)權(quán)利和行使職權(quán)提供規(guī)則與秩序，保障法律的公平與正義。有學(xué)者認(rèn)為，在我國長期的法律傳統(tǒng)中，“普遍存在重實(shí)體法輕程序法的觀念”[6]，檔案法屬于實(shí)體法的范疇，它為行政權(quán)力劃定了邊界，但行使檔案開放權(quán)力會帶來義務(wù)與責(zé)任履行規(guī)范問題。

在檔案法律體系的構(gòu)建過程之中，同樣存在“重實(shí)體輕程序”的現(xiàn)象，譬如1991年頒布實(shí)施的《各級國家檔案館開放檔案辦法》，作為一項(xiàng)重要的檔案程序法規(guī)，至今尚未修訂，既沒有對檔案開放的細(xì)則做出具體要求，也沒有對開放責(zé)任的主體、權(quán)限、義務(wù)、行為等方面做出更深入的制度安排。檔案公布的相關(guān)法規(guī)（或條例）更是缺位，檔案機(jī)構(gòu)占據(jù)了權(quán)力場域的中心位置，權(quán)力發(fā)生了擴(kuò)張，群眾表達(dá)被邊緣化，造成了兩個弊端：一是檔案機(jī)構(gòu)行政裁量權(quán)過大，檔案開放與公布行為缺少約束規(guī)范；二是沒有救濟(jì)途徑確保私權(quán)不被公權(quán)侵犯，私權(quán)的合理訴求難以得到保障。由于制度的缺口沒有及時得到填補(bǔ)，使得公權(quán)與私權(quán)之間的爭論時有發(fā)生，給檔案開放利用造成了不少負(fù)面影響。

檔案管理部門應(yīng)該盡量避免檔案開放工作成為“博弈分析的理性行為”[7]，自我權(quán)衡利弊得失之下的選擇性執(zhí)法，會使檔案開放利用工作推進(jìn)更加艱難。

4.2 檔案授權(quán)機(jī)制的缺失

新修訂檔案法規(guī)定：“屬于國家所有的檔案，由國家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)公布；未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)同意，任何組織和個人無權(quán)公布?！睆臈l款來看，檔案公布行為授權(quán)的方式是自上而下的，即由國家授權(quán)機(jī)關(guān)，再由機(jī)關(guān)授權(quán)公民。檔案機(jī)關(guān)擁有國家賦予的權(quán)力，但沒有相應(yīng)向下授權(quán)的義務(wù)，檔案公布權(quán)牢牢地控制在檔案機(jī)關(guān)手中，且“自由裁量權(quán)”進(jìn)一步鞏固了檔案機(jī)構(gòu)在權(quán)力場域的中心位置，公民無法在權(quán)力博弈中爭得話語權(quán)。

檔案行政權(quán)力過度集中的做法，催生了兩個對立面：一方面，有利于檔案機(jī)構(gòu)對業(yè)務(wù)工作的統(tǒng)籌與整合，規(guī)避擴(kuò)大檔案信息知悉范圍的潛在風(fēng)險(xiǎn)，確保檔案資源的合法利用；另一方面，將打擊社會公眾利用開放檔案的積極性，降低其期望值，間接損耗檔案資源的內(nèi)生價值。同時，在現(xiàn)行的檔案法律體系之中，幾乎沒有提到檔案行政權(quán)力授予的任何條款，而檔案公布權(quán)授予“絕對不是可有可無的形式”，“這一關(guān)系是權(quán)力合法化和合理性的基礎(chǔ)”[8]。

因此建立檔案行政權(quán)力授予相應(yīng)機(jī)制是必要的，它可以促進(jìn)一元權(quán)力結(jié)構(gòu)向多元權(quán)力格局轉(zhuǎn)換，通過明確公民授權(quán)的范圍，為授權(quán)過程中提供法理依據(jù)，從而增加公眾話語表達(dá)，為雙方建構(gòu)客觀公正和平等互動的良好關(guān)系。

4.3 檔案行政權(quán)力的泛化

檔案法屬于行政法（廣義上）體系的組成部分，行政法的一個普遍適用原則為“符合比例原則”，即“國家行為即使以實(shí)現(xiàn)公共利益和保護(hù)他人利益為目的，也不得隨意限制公民的基本權(quán)利”，“在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中必須注意手段的選擇以及手段與目的之間的關(guān)聯(lián)”[9]。

從行政法“符合比例原則”的三個子原則來看，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而采取手段，應(yīng)“選擇對個體利益損害最小的手段”。在行使檔案開放和公布行政權(quán)力的過程中，公共利益往往會成為檔案機(jī)構(gòu)限制公民合理利用檔案的法定依據(jù)。公共利益作為一種工具被濫用，公民利用檔案的權(quán)利被過分限制。如《各級國家檔案館開放檔案辦法》第十條規(guī)定“利用者摘抄、復(fù)制的檔案如不違反國家有關(guān)規(guī)定,可以在研究著述中引用”，1999年修訂的檔案法實(shí)施辦法第二十三條卻把“向社會公開”“部分原文或者檔案記載的特定內(nèi)容”列入公布的行為，社會公眾利用檔案的方式、范圍被進(jìn)一步限定，檔案法規(guī)的制定沒有把公民利用檔案的合理訴求納入考察范疇。不少公共檔案館為緩解這種沖突，對利用者部分引用檔案內(nèi)容的做法往往會采取支持或默認(rèn)的態(tài)度，通過間接授權(quán)方式來平衡各方利益，但卻因此要承擔(dān)因檔案查用人使用不當(dāng)?shù)母綆ж?zé)任。

新修訂檔案法第三十二條提出：“公布檔案應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權(quán)益。”可以發(fā)現(xiàn)，公布檔案的語義表述發(fā)生了變化。修訂后的條款只對檔案公布的行為進(jìn)行陳述，是否意味著“經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)同意”，單位和個人有權(quán)對外公布檔案，而公布檔案所帶來的義務(wù)和責(zé)任歸于行為者本身？這值得進(jìn)一步思考。

5 優(yōu)化檔案開放工作的對策建議

新修訂檔案法的一個亮點(diǎn)是提出了“工作責(zé)任制”的建設(shè)問題，這是與中央提出的“法定職責(zé)必須為”行政改革方向相銜接的重要表現(xiàn)，是檔案機(jī)構(gòu)更好地履行部門職責(zé)、檔案工作人員更好地履行崗位責(zé)任的重要法定依據(jù)，為檔案開放與檔案公布指明了工作方向。

“責(zé)任是權(quán)力的孿生物”，“凡權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任”[10]。新修訂檔案法明確了檔案開放和檔案公布的責(zé)任主體，對責(zé)任的內(nèi)容、范圍、邊界做了劃線，使得機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間、機(jī)構(gòu)與公民之間的責(zé)任邊界更清晰，為檔案行政權(quán)力責(zé)任清單的制定夯實(shí)了法律的基礎(chǔ)。本文建議，通過“加強(qiáng)檔案制度與規(guī)則的修正”[11]，制定責(zé)任清單、建立行政程序等多個手段，對檔案行政權(quán)力的主體與關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)，推動權(quán)力分配格局轉(zhuǎn)變，這對于規(guī)范檔案行政權(quán)力的行使以及消解機(jī)構(gòu)與公眾之間的分歧都具有積極意義。

一是梳理責(zé)任清單的內(nèi)容、條款，劃定免責(zé)的范圍。按照權(quán)責(zé)對等原則，劃分主次責(zé)任、部門責(zé)任、崗位責(zé)任，研究制定操作性強(qiáng)、有現(xiàn)實(shí)意義的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)體系，對于違規(guī)者可進(jìn)行“量化追究”[12]；同時通過增加免責(zé)條款措施，引導(dǎo)檔案管理部門回歸檔案開放主體工作，減輕檔案解密責(zé)任壓力。

二是加強(qiáng)對檔案“自由裁量權(quán)”的責(zé)任限定?；跈n案行政事務(wù)較為復(fù)雜及執(zhí)法范圍較廣的特點(diǎn)，“自由裁量權(quán)”的存在有其必然的客觀性，為了對“裁量權(quán)”進(jìn)行管控，北京市、湖南省、黑龍江省等地出臺了相應(yīng)的地方執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。建議從國家宏觀層面，制定相應(yīng)的裁量權(quán)責(zé)任制度，采取必要手段如職能分離制度、備案制度等[13]，規(guī)范檔案機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法效能。

三是完善檔案行政程序來約束行政權(quán)。檔案行政行為不僅要合法，也應(yīng)具有合理性。依靠檔案行政法規(guī)、命令和監(jiān)督手段，是難以完全彌補(bǔ)“法律本身調(diào)控的缺陷”的[14]。應(yīng)健全和完善檔案行政程序，以合理的方式了解相關(guān)的利益并進(jìn)行權(quán)衡，一方面借助公民參與等方式或手段，為權(quán)利相關(guān)人闡述自身利益提供途徑；另一方面推進(jìn)程序的公開透明，實(shí)現(xiàn)公民的有效監(jiān)督。

以上建議是基于新修訂檔案法中檔案開放利用與公布的相關(guān)條款，并結(jié)合現(xiàn)有研究成果及相關(guān)調(diào)研情況提出的一些思考。從國家與社會發(fā)展的全局出發(fā)，新修訂檔案法提出了建立“工作責(zé)任制”要求，而與工作責(zé)任制銜接的條例和細(xì)則，仍需要國家檔案部門深入研究和制定，以便檔案機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)工作中更好地執(zhí)行。