論行政許可視域下非法經(jīng)營罪在種子經(jīng)營中的適用界限
——以陸豐市“CR世農(nóng)301”蘿卜種子案為例

趙祖斌

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

一、問題的提出：非法經(jīng)營罪在種子經(jīng)營中的適用界限何在？

陳某經(jīng)營的陸豐市農(nóng)盛種業(yè)有限公司(以下簡稱“農(nóng)盛公司”)與北京世農(nóng)種苗有限公司(以下簡稱“世農(nóng)公司”)簽訂銷售委托書，世農(nóng)公司委托農(nóng)盛公司自2013年7月1日至2014年6月30日在廣東省內(nèi)銷售“CR世農(nóng)301”蘿卜種子(原包裝產(chǎn)品)。農(nóng)盛公司截至案發(fā)時從中獲利813 030元。由于農(nóng)戶種植季節(jié)與種子包裝說明不一致和天氣原因，2013年11月至2014年2月出售的蘿卜種子提前抽薹開花，造成農(nóng)戶不同程度的損失。2015年1月22日，陸豐市人民檢察院做出陸檢公刑訴(2015)19號起訴書，以非法經(jīng)營罪對陳某提起公訴。2015年4月23日，陸豐市人民法院做出(2015)汕陸法刑初字第41號判決書，認(rèn)為陳某的經(jīng)營行為構(gòu)成非法經(jīng)營罪，判處有期徒刑三年，緩刑四年，并處罰金人民幣85萬元。2015年4月30日，被告人陳某不服一審判決，向汕尾市中級人民法院上訴。2015年7月20日，汕尾市中級人民法院做出(2015)汕尾中刑法二終字第13號刑事裁定書：撤銷陸豐市人民法院(2015)汕陸法刑初字第41號刑事判決，發(fā)回陸豐市人民法院重新審判。2016年1月8日，陸豐市人民法院做出(2015)汕陸法刑重字第14號重審判決書，判決陳某犯非法經(jīng)營罪，判處有期徒刑三年，并處罰金人民幣85萬元。陸豐市人民法院認(rèn)定陳某構(gòu)成非法經(jīng)營罪有如下三個主要依據(jù)：一是農(nóng)盛公司與世農(nóng)公司之間因簽訂了委托銷售書，二者屬于委托銷售關(guān)系，且二者的代銷關(guān)系違反了代銷有效區(qū)域的限制；二是農(nóng)盛公司未依照《廣東省農(nóng)作物種子條例》在縣級以上農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行備案；三是農(nóng)盛公司經(jīng)營的“CR世農(nóng)301”蘿卜種子未依照《廣東省農(nóng)作物種子條例》在縣級以上農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行審定、登記。[1]

綜觀該案進(jìn)程，法院在罪與非罪之間“舉棋不定”，最終做出了有罪判決。但是做出有罪判決的根據(jù)并不是十分充足，甚至存在明顯錯誤。這至少反映出本案中的司法人員對非法經(jīng)營罪的罪狀理解存在偏差，折射出司法實踐中司法人員對非法經(jīng)營罪的內(nèi)涵和外延存在曲解，從而導(dǎo)致其適用界限模糊化。為了堵截非法經(jīng)營罪異化，有必要明確其適用范圍。非法經(jīng)營罪范圍的界定需要從其罪狀出發(fā)解答如下幾個問題：第一個問題是非法經(jīng)營罪的法益是什么，其與行政許可是什么關(guān)系？第二個問題是“違反國家規(guī)定”的法律位階是什么？第三個問題是工商登記的性質(zhì)是否等同于特殊的行政許可？第四個問題是向主管部門備案的性質(zhì)是否等同于獲得行政許可？第五個問題是物之審定、登記與非物之行政許可之間區(qū)別是什么？本文試圖解答以上的問題，以期明確非法經(jīng)營罪在種子經(jīng)營中的適用范圍，進(jìn)而厘清非法經(jīng)營罪的法律界限。

二、種子經(jīng)營許可與非法經(jīng)營罪的聯(lián)系

(一)行政許可是構(gòu)成非法經(jīng)營罪的前提條件

非法經(jīng)營罪于1997年由投機(jī)倒把罪分化而來，《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)于2003年頒布，因此涉及對非法經(jīng)營罪中“未經(jīng)許可”內(nèi)涵的認(rèn)識。不言而喻，立法者于1997年創(chuàng)設(shè)非法經(jīng)營罪時一定參照了當(dāng)時有關(guān)行政許可狀況：政府通過行政審批形式對特殊行業(yè)的經(jīng)營活動進(jìn)行規(guī)制。行政審批畢竟不同于行政許可，其是特殊歷史時期內(nèi)的行政管理手段。由于嚴(yán)格意義上的《行政許可法》闕如，非法經(jīng)營罪與行政許可的關(guān)系并沒有厘清。因此，從嚴(yán)格意義上而言，此時非法經(jīng)營行為構(gòu)成非法經(jīng)營罪的前提條件只能是未獲得國家的審批或者指未經(jīng)法律授權(quán)，[2]并非是未獲得行政許可。

隨著依法治國的推進(jìn)，有限政府理念的提出，[3]《行政許可法》于2004年施行。此時，不得不思考行政許可與非法經(jīng)營罪之間的關(guān)系，是違反《行政許可法》規(guī)定的行政許可行為構(gòu)成非法經(jīng)營罪，還是違反2004年以前的行政審批行為構(gòu)成非法經(jīng)營罪。對二者的理解實質(zhì)上影響非法經(jīng)營罪的適用范圍。如果認(rèn)為非法經(jīng)營行為違反2004年以前行政審批制度構(gòu)成非法經(jīng)營罪，那么非法經(jīng)營罪的適用范圍明顯要大于非法經(jīng)營行為違反《行政許可法》規(guī)定的行政許可制度的范圍。這涉及刑法解釋立場及公民行為邊界確定原則的問題。從刑法解釋立場角度而言，有客觀主義解釋論和主觀主義解釋論的分野?？陀^主義解釋論認(rèn)為，刑法條文的解釋應(yīng)該立足該條文制定時的立場加以詮釋，而主觀主義解釋論則相反，認(rèn)為刑法條文的解釋要根據(jù)實際變化情況來理解刑法條文的含義。如果依據(jù)客觀主義解釋論，非法經(jīng)營罪中的“許可”僅能根據(jù)2004年以前有關(guān)行政許可立法進(jìn)行界定；依據(jù)主觀主義解釋論，“許可”則依據(jù)《行政許可法》界定。依據(jù)客觀主義解釋論，“許可”的范圍會擴(kuò)大，非法經(jīng)營罪的適用范圍也會擴(kuò)大，這無疑會限制公民行為范圍。從內(nèi)容而言，《行政許可法》正在縮小對公民行為的限制，這是符合行政許可立法精神及有限政府理念的。因此，應(yīng)該秉持一個基本原則——國家對于公民行為無規(guī)定即可為，非法經(jīng)營罪的適用范圍應(yīng)該縮小，罪狀“許可”應(yīng)該以《行政許可法》為界。這樣不僅能夠恰當(dāng)?shù)亟鉀Q《行政許可法》與非法經(jīng)營罪脫節(jié)的現(xiàn)象，亦能堵截非法經(jīng)營的異化，實現(xiàn)立法的初衷(1)非法經(jīng)營罪是由“口袋罪”之稱的投機(jī)倒把罪分解而來。分解投機(jī)倒把罪的目的就是縮小其適用范圍，堵截其異化。，促成客觀主義解釋與主觀主義解釋的協(xié)調(diào)。

(二)種子經(jīng)營實行特別的行政許可制度

種子是關(guān)乎民生和糧食安全的根本，必須從源頭確保種子的安全，為此我國種子買賣實行經(jīng)營許可制度。《中華人民共和國種子法》(以下簡稱《種子法》)規(guī)定，種子經(jīng)營者必須在取得的種子經(jīng)營許可證核準(zhǔn)的經(jīng)營范圍、有效區(qū)域、有效期限內(nèi)以法律允許的經(jīng)營方式經(jīng)銷種子，并且不得偽造、變造、買賣、租借種子經(jīng)營許可證，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

雖然我國種子經(jīng)營實施許可制度，但在許可制度方面有例外，以下四種行為不需要辦理種子經(jīng)營許可證。一是農(nóng)民個人可以不辦理種子經(jīng)營許可證在集貿(mào)市場上出售、交換自繁、自用的剩余常規(guī)種子；二是種子經(jīng)營者在種子經(jīng)營許可證規(guī)定的有效區(qū)域內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)可不再辦理種子經(jīng)營許可證而從事經(jīng)銷種子行為；三是專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子的經(jīng)營者可不辦理種子經(jīng)營許可證而經(jīng)銷不再分裝的包裝種子；四是受有種子經(jīng)營許可證的經(jīng)營者書面委托代銷其種子的經(jīng)營者可不辦理種子經(jīng)營許可證而經(jīng)銷種子。以上四種情況中第二種經(jīng)營行為在新《種子法》及新《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》出臺以前需要向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門和原發(fā)證機(jī)關(guān)備案，第三種經(jīng)營行為和第四種經(jīng)營行為須到工商行政管理機(jī)關(guān)登記注冊。

為了規(guī)范委托代銷，2016年1月起實施的新《種子法》建立了種子生產(chǎn)經(jīng)營備案制度。新《種子法》第38條及2016年8月起實施的新《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第20條規(guī)定，上述四種經(jīng)營種子行為不需要辦理種子經(jīng)營許可證，但是除農(nóng)民個人在集貿(mào)市場上出售、交換自繁、自用的剩余常規(guī)種子外，其他三種經(jīng)營種子行為應(yīng)向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門備案。至此，我國形成了強(qiáng)制許可內(nèi)包含例外許可、例外許可內(nèi)行政備案的具有特色的種子經(jīng)營主體監(jiān)管體系。

(三)非法經(jīng)營罪法益和種子經(jīng)營許可對象同質(zhì)

《行政許可法》第12條創(chuàng)設(shè)了兩大類行政許可，即市場準(zhǔn)入類行政許可與非市場準(zhǔn)入類行政許可。市場準(zhǔn)入類行政許可包括市場主體準(zhǔn)入許可和商品準(zhǔn)入許可，非市場準(zhǔn)入類許可包括職業(yè)資格認(rèn)證、行業(yè)技術(shù)規(guī)范認(rèn)證。具體而言，該條第1款和第2款是有關(guān)市場主體準(zhǔn)入許可的規(guī)定，第3款和第5款規(guī)定的是職業(yè)資格認(rèn)證、行業(yè)技術(shù)規(guī)范方面的行政許可，第4款規(guī)定的是商品資格準(zhǔn)入制度。對《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)條款進(jìn)行解釋，能夠較為準(zhǔn)確地理解某一罪名的法益?！缎谭ā返?25條包含四個條款，構(gòu)成非法經(jīng)營罪的經(jīng)營行為由明確的三項和一個兜底條款組成。前三項所規(guī)定的非法經(jīng)營行為(2)本文若無特別說明，所稱的“非法經(jīng)營”指狹義上的“非法經(jīng)營”，即非法經(jīng)銷種子行為構(gòu)成非法經(jīng)營罪中的“非法經(jīng)營”，而非廣義上的“違法經(jīng)營”。具有同質(zhì)性，所侵犯的法益應(yīng)該具有同一性，所以對此三項行為進(jìn)行分析可以得出非法經(jīng)營罪的客體應(yīng)該是市場主體準(zhǔn)入秩序。市場主體僅違反《行政許可法》第12條第1款和第2款時方可能構(gòu)成非法經(jīng)營罪。相反，經(jīng)銷未經(jīng)批準(zhǔn)的商品不構(gòu)成非法經(jīng)營罪，行為人不具備某種職業(yè)資格或者技術(shù)規(guī)范而從事某項行為根本就不是非法經(jīng)營行為。我國種子經(jīng)營許可制度創(chuàng)設(shè)的目的就是規(guī)范進(jìn)入種子經(jīng)營市場的主體，確保滿足一定條件的主體依據(jù)相關(guān)法律獲得行政許可而享有種子經(jīng)營權(quán)。換言之，種子經(jīng)營許可制度并不是要求經(jīng)營種子的主體必須獲得某種職業(yè)資格認(rèn)證，滿足某項行業(yè)技術(shù)規(guī)范要求，亦不是限制種子準(zhǔn)入，要求種子按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等事項而進(jìn)行審定以獲得行政許可。從此角度而言，種子經(jīng)營許可對象與非法經(jīng)營罪法益具有同質(zhì)性。

三、不構(gòu)成非法經(jīng)營種子的情形

(一)未違反行政許可不構(gòu)成非法經(jīng)營種子

筆者認(rèn)為，向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門備案的性質(zhì)不等同于獲得種子經(jīng)營許可。因為行政備案與行政許可判若云泥。首先，從性質(zhì)上而言，行政備案的性質(zhì)是行政相對人按照行政機(jī)關(guān)的要求，將與行政管理有關(guān)的材料報送至行政機(jī)關(guān)，以供行政機(jī)關(guān)歸檔、備查，其本質(zhì)更近似一種信息報告、錄入的程序性行為，備案與否并不影響行政相對人的權(quán)利義務(wù)；而行政許可是行政相對人按照法律和行政法規(guī)的要求，將申請自己獲得某項權(quán)利或資質(zhì)的材料送至行政機(jī)關(guān)，以便能夠獲得批準(zhǔn)從事某項事務(wù)的權(quán)利，是否許可直接影響行政相對人的權(quán)利義務(wù)，更能夠直接產(chǎn)生法律效果的實體性行為。其次，從功能角度而言，因行政備案并不產(chǎn)生法律效果，其目的僅是通過行政相對人報送相關(guān)材料對相關(guān)行為進(jìn)行事后審查、監(jiān)督或者為行政決策提供依據(jù)，為行政執(zhí)法提供資訊；行政許可直接產(chǎn)生法律效果，通過審查行政相對人的材料對相關(guān)行為進(jìn)行事前審查、監(jiān)督，并為行政決策和行政執(zhí)法提供依據(jù)。再次，隨著政府職能的轉(zhuǎn)型和私權(quán)利意識的確立，法治視野下行政備案因違反立法原理及精神已經(jīng)在立法上與行政許可相分離?！缎姓S可法》頒布后，在全國人大及其常委會頒布的法律中未有一部法律再設(shè)立行政許可式備案，部分省市也明確規(guī)定禁止以行政備案的形式變相地行行政許可和行政確認(rèn)之實。[4]可見，立法實質(zhì)上已經(jīng)在刻意區(qū)分行政備案與行政許可。無獨(dú)有偶，在種子許可經(jīng)營制度中，新《種子法》第38條及新《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第20條實際上也對行政備案與行政許可進(jìn)行了區(qū)分，如果將行政備案視為行政許可就與立法邏輯相悖。本案中的法院認(rèn)定陳某構(gòu)成非法經(jīng)營罪的根據(jù)之一是農(nóng)盛公司未依照《廣東省農(nóng)作物種子條例》在縣級以上農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行備案。因行政備案與行政許可的法律性質(zhì)不同，即使陳某未向農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)就經(jīng)營種子行為進(jìn)行備案，也不得認(rèn)定其行為構(gòu)成非法經(jīng)營罪。

(二)違反普通行政許可不構(gòu)成非法經(jīng)營種子

按照行政許可的功能、性質(zhì)和條件，可以將行政許可分為普通行政許可、特殊行政許可等類型。市場準(zhǔn)入體系以此劃分至少可以包括三個層次：第一個層次是一般市場準(zhǔn)入法律制度，即國家創(chuàng)設(shè)的每一個個體和組織進(jìn)入市場成為合法的市場經(jīng)營主體而設(shè)立的具有普遍效力的市場準(zhǔn)入制度，如工商登記制度(普通行政許可)；第二個層次是特殊市場準(zhǔn)入制度，即規(guī)定市場經(jīng)營主體進(jìn)入特殊市場從事經(jīng)營活動必需的條件和程序規(guī)則的制度；第三個層次是涉外市場準(zhǔn)入制度，即一國對外國資本進(jìn)入國內(nèi)市場，本國資本進(jìn)入國際市場而規(guī)定的各種條件和程序規(guī)則。[5]可見，從形式的層次角度而言，工商登記作為第一個基礎(chǔ)性的市場準(zhǔn)入，與作為第二個層次的特殊市場準(zhǔn)入制度不同，其僅是一種具有普遍適用性的商事登記。工商登記這種普遍性的商事登記的性質(zhì)是對個體和組織經(jīng)營活動自由的客觀確權(quán)，是將抽象的經(jīng)營自由權(quán)變?yōu)榫唧w的經(jīng)營權(quán)利，主要是依據(jù)民商法制度與商事登記法制度對民事主體權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)。在準(zhǔn)則主義條件下，工商登記機(jī)關(guān)對一般工商登記并無裁量權(quán)，登記更多的是登記機(jī)關(guān)在履行職責(zé)，只要申請的事項合符合法律規(guī)定就必須給予登記，[6]因此也不存在嚴(yán)格意義上的“準(zhǔn)入”制度。[7]但是，特殊市場準(zhǔn)入制度則不同，其是一定范圍內(nèi)的行政登記，是依據(jù)法律和行政法規(guī)對個體和組織經(jīng)營活動的批準(zhǔn)。在許可主義條件下，行政審核批準(zhǔn)機(jī)關(guān)具有裁量權(quán)，個人和組織不僅要滿足法律規(guī)定的條件，還得經(jīng)行政機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)以確定是否登記，這是一種嚴(yán)格意義上的“準(zhǔn)入”制度。再者，工商登記的目的是保護(hù)與商事主體身份相關(guān)的特殊權(quán)利，如商號和商標(biāo)等。但是特殊準(zhǔn)入制度的目的更多的是保障國家相關(guān)管理活動的順利進(jìn)行及公共秩序的良好運(yùn)行。所以，從制度性質(zhì)、目的及手段等方面而言，工商登記不等同于特殊市場準(zhǔn)入許可。

一般從事經(jīng)營行為的商事主體皆應(yīng)辦理工商登記，經(jīng)營種子也不例外。對此《種子法》規(guī)定，種子經(jīng)營者專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子和受具有種子經(jīng)營許可證的種子經(jīng)營者書面委托代銷種子須到工商行政管理機(jī)關(guān)申請辦理登記注冊。實踐中，部分工商行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行工商登記時要求辦理了種子經(jīng)營許可證后方能進(jìn)行工商登記。為了減輕行政相對人的負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范化，新《種子法》第31條規(guī)定，經(jīng)營主體只從事非主要農(nóng)作物種子、林木種子生產(chǎn)不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證。但是工商登記注冊與辦理種子經(jīng)營許可證的法律性質(zhì)不同。在經(jīng)營種子過程中，即使行為人沒有辦理工商登記，情節(jié)嚴(yán)重也并不必然構(gòu)成非法經(jīng)營罪。因此，在本案中，農(nóng)盛公司工商登記的經(jīng)營范圍為專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子，且其銷售的“CR世農(nóng)301”蘿卜種子確系不再分裝的包裝種子。根據(jù)農(nóng)農(nóng)發(fā)[2001]20號文件的規(guī)定，陳某辦理工商登記即可，可不辦理種子經(jīng)營許可證。陳某已辦理工商登記，那么就不能以未辦理工商登記為由認(rèn)定其行為構(gòu)成非法經(jīng)營罪。即使未辦理工商登記而經(jīng)銷種子，亦不能認(rèn)為構(gòu)成非法經(jīng)營罪。

(三)違反物之行政許可不構(gòu)成非法經(jīng)營種子

舊《種子法》第15條及第74條對主要農(nóng)作物登記的種類、方式進(jìn)行了規(guī)定，但是對非主要農(nóng)作物的登記問題未進(jìn)行明確規(guī)定，以致陷入農(nóng)作物市場混亂、執(zhí)法沒有依據(jù)的尷尬境地。[8]于是2015年11月頒布的新《種子法》第22條第1款及2017年5月1日起實施的《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》第3條規(guī)定，水稻、小麥、玉米、棉花、大豆五種主要農(nóng)作物以外的非主要農(nóng)作物在推廣前須登記。

這里涉及一個問題，即種子登記、審定的性質(zhì)。從行政許可角度而言，種子登記、審定的性質(zhì)應(yīng)該屬于《行政許可法》第12條第4款所涉的商品準(zhǔn)入制度，即對種子進(jìn)行登記和審定限制種子進(jìn)入市場，當(dāng)種子滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等事項后進(jìn)行審定以獲得行政許可而在市場上流通。換言之，種子的登記、審定制度主要解決種子“身份”和“好壞”等商品準(zhǔn)入問題。其功能就在于通過登記、審定規(guī)范種子進(jìn)入市場，確保通過審定和登記將出現(xiàn)不可克服的缺點及不滿足條件的種子及時清出市場，保障種子質(zhì)量，穩(wěn)步提高農(nóng)作物產(chǎn)量。[9]種子登記、審定制度并不是規(guī)制種子經(jīng)營主體進(jìn)入市場的制度，涉及的是商品準(zhǔn)入制度，而非經(jīng)營主體資格準(zhǔn)入，其不是非法經(jīng)營罪規(guī)制的范圍，即使種子經(jīng)營主體經(jīng)銷未登記、審定的種子，只要辦理了種子經(jīng)營許可證，其經(jīng)營行為就不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。所以，在本案中，陳某即使銷售了未經(jīng)登記和審定的種子，其行為并不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。因為種子登記解決的是種子身份問題，即“是不是”品種的問題，品種登記后相當(dāng)于獲得了“身份證”，或者說實行品種實名制，[10]是一種商品資格準(zhǔn)入，與非法經(jīng)營罪所針對的經(jīng)營主體資格準(zhǔn)入并不相同。

(四)違反地方性法規(guī)設(shè)定的行政許可不構(gòu)成非法經(jīng)營種子

依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，全國人大及其常委會、國務(wù)院、地方人大及其常委會和省級政府都有權(quán)設(shè)定行政許可。其中，對于《行政許可法》第12條的內(nèi)容，全國人大及其常委會可通過法律設(shè)置行政許可；法律尚未就《行政許可法》第12條設(shè)定行政許可的，可以由國務(wù)院通過行政法規(guī)設(shè)定行政許可；對于《行政許可法》第12條所列事項，法律、行政法規(guī)皆未設(shè)定行政許可的，可由地方人大及其常委會頒布地方性法規(guī)設(shè)定行政許可；《行政許可法》第12條所規(guī)定的事項尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。

《行政許可法》實際上已經(jīng)確定了行政許可的法律位階。從廣義上而言，創(chuàng)設(shè)行政許可的法律皆可稱為“國家規(guī)定”，但是這種“國家規(guī)定”內(nèi)部具有鮮明的等級性，依次從低到高呈現(xiàn)出上升的位階，反映了權(quán)力的等級及權(quán)利范圍的大小，二者之間的張力關(guān)系及權(quán)利越界行為所付出的代價亦不同。因此，有必要明確在不同越界行為譜系中“國家規(guī)定”的位階。筆者并不贊同“國家規(guī)定不是一個法律術(shù)語，亦不是政策性術(shù)語，其含義十分模糊，人們不能說清鄉(xiāng)政府或縣政府做出的決定是否屬于國家規(guī)定”[11]的說法。這種泛化“國家規(guī)定”的觀點值得商榷，特別是在刑事法領(lǐng)域，對刑罰進(jìn)行規(guī)定的“國家規(guī)定”必須具有最高位階。依據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不得對有關(guān)犯罪和刑罰、剝奪公民政治權(quán)利和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，以及司法制度進(jìn)行規(guī)定，這些只能由法律規(guī)定，在立法條件尚不成熟時可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。根據(jù)《刑法》第225條的規(guī)定，行為人犯非法經(jīng)營罪視情節(jié)輕重處以拘役至五年以上有期徒刑及違法所得一倍至五倍不等的罰金。非法經(jīng)營罪及其刑罰涉及人身自由的限制和財產(chǎn)的處罰，這就足以說明非法經(jīng)營罪中的“國家規(guī)定”只能是全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)，除此之外的國務(wù)院各部門、地方各級人大及其常委會、地方人民政府及其部門制定的法規(guī)皆不是“國家規(guī)定”，(3)最高人民法院也已下發(fā)通知明確規(guī)定違反地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的行為不屬于“違反國家規(guī)定”。參見最高人民法院《關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中“國家規(guī)定”的有關(guān)問題的通知》(法發(fā)〔2011〕155號)。地方性法規(guī)、地方性政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件都不能認(rèn)定為“國家規(guī)定”，也不得作為認(rèn)定行為是否構(gòu)成非法經(jīng)營罪的依據(jù)。所以經(jīng)營種子行為構(gòu)成非法經(jīng)營罪的前提必須是違反了全國人大及其常委會法律或國務(wù)院行政法規(guī)設(shè)定的種子經(jīng)營市場主體準(zhǔn)入類特殊行政許可制度。在本案中，法院裁判的重要依據(jù)是陳某未依據(jù)《廣東省農(nóng)作物種子條例》就經(jīng)營“CR世農(nóng)301”蘿卜種子向農(nóng)業(yè)主管部門登記；陳某違反《廣東省農(nóng)作物種子條例》的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)銷的“CR世農(nóng)301”蘿卜種子沒有經(jīng)過農(nóng)業(yè)主管部門審定。因經(jīng)營行為構(gòu)成非法經(jīng)營罪的前提必須是違反了全國人大及其常委會法律或國務(wù)院行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)的市場主體準(zhǔn)入類特殊行政許可制度，違反了地方性法規(guī)創(chuàng)設(shè)的行政許可制度并不構(gòu)成非法經(jīng)營罪，是故陳某的行為不能升格為犯罪。

四、構(gòu)成非法經(jīng)營種子的情形

(一)未取得種子經(jīng)營許可證經(jīng)銷種子構(gòu)成非法經(jīng)營種子

根據(jù)《種子法》的規(guī)定，經(jīng)營種子需要辦理種子經(jīng)營許可證。除上述四種情形外，如下幾種未取得種子經(jīng)營許可證經(jīng)營種子屬于非法經(jīng)營行為：一是未辦理種子經(jīng)營許可證或申請未獲批。市場主體在此種情形下未獲得經(jīng)營種子的權(quán)利，未經(jīng)授權(quán)不得經(jīng)營種子。二是偽造種子經(jīng)營許可證。未取得種子經(jīng)營許可證的主體偽造種子經(jīng)營許可證經(jīng)銷種子則為自始至終未獲得經(jīng)營許可證。三是變造種子經(jīng)營許可證。經(jīng)營主體已經(jīng)獲得了種子經(jīng)營許可證，但是通過技術(shù)手段篡改許可證內(nèi)容，如延長經(jīng)營許可證有效期限以獲得額外的經(jīng)營許可期限，這種行為本質(zhì)上屬于未取得經(jīng)營許可。四是通過買賣、租借等手段獲取經(jīng)營許可證等同于未獲得經(jīng)營許可證。

(二)超過種子經(jīng)營許可證許可范圍經(jīng)銷種子構(gòu)成非法經(jīng)營種子

未獲得種子經(jīng)營許可證經(jīng)銷種子構(gòu)成非法經(jīng)營種子是毋庸置疑的，但是獲得種子經(jīng)營許可證亦有可能非法經(jīng)營種子。這種情況不是直接違反了種子經(jīng)營主體準(zhǔn)入制度，而是因為即使獲得種子經(jīng)營許可證，但是未按照經(jīng)營許可證的規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營活動亦侵犯了市場主體準(zhǔn)入制度，等同于“合格”的市場主體突破界限進(jìn)入未獲準(zhǔn)領(lǐng)域而演變?yōu)榉欠ń?jīng)營。獲得種子經(jīng)營許可證的主體在以下情形同樣可能構(gòu)成非法經(jīng)營種子,情節(jié)嚴(yán)重的構(gòu)成非法經(jīng)營罪。第一種情形，超過種子經(jīng)營許可證許可的范圍。種子經(jīng)營許可證一般都規(guī)定了主體可經(jīng)營的種子品種、類型等情況，如果獲得種子經(jīng)營許可證的主體經(jīng)銷經(jīng)營許可證授權(quán)范圍外的種子則屬于非法經(jīng)營種子，因為這種行為本質(zhì)是越過許可邊界侵入到其他需要行政許可的經(jīng)營范圍內(nèi)。第二種情形，不依照種子經(jīng)營許可證準(zhǔn)許的經(jīng)營方式經(jīng)銷種子。種子經(jīng)營許可證一般會明確規(guī)定以一定的方式，如零售或批發(fā)經(jīng)營種子，倘若不依照規(guī)定的方式從事經(jīng)營活動則構(gòu)成非法經(jīng)營種子。如獲準(zhǔn)零售種子卻批發(fā)種子，這種行為實際上超過了經(jīng)營許可范圍，由“零售”許可踏入了“批發(fā)”許可，侵犯了批發(fā)市場主體準(zhǔn)入秩序。第三種情形，超過種子經(jīng)營許可證有效期限。種子經(jīng)營許可證有一定的時效，獲得種子經(jīng)營許可證的主體僅能在有效期限內(nèi)經(jīng)銷種子，否則屬于非法經(jīng)營種子。原因在于相對人僅在一定期限內(nèi)獲準(zhǔn)進(jìn)入市場，超過許可期限后依然進(jìn)入特定市場的行為屬于非法侵入特定市場，破壞了市場主體準(zhǔn)入秩序。第四種情形，超過種子經(jīng)營許可有效區(qū)域。種子經(jīng)營許可證規(guī)定經(jīng)營主體僅能在一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)營種子，倘若超過規(guī)定的區(qū)域就等同未獲得準(zhǔn)許而進(jìn)入需要獲準(zhǔn)進(jìn)入的市場區(qū)域，這種行為侵犯了特定市場主體準(zhǔn)入秩序。

(三)買賣種子經(jīng)營許可證構(gòu)成非法經(jīng)營種子

根據(jù)《刑法》第225條第2款的規(guī)定，通過購買的手段取得種子經(jīng)營許可證的行為可構(gòu)成非法經(jīng)營罪。但是買賣種子經(jīng)營許可證的行為本身是否構(gòu)成非法經(jīng)營罪有待明確。從廣義上而言，買賣種子經(jīng)營許可證的行為具有違法性，但是從行政許可角度而言，并不能得出買賣種子經(jīng)營許可證的行為就構(gòu)成非法經(jīng)營罪。因為立法從未創(chuàng)設(shè)允許經(jīng)營這類證件或者批準(zhǔn)文件的制度，在此情況下如果將買賣種子經(jīng)營許可證的行為規(guī)定為非法經(jīng)營罪的罪狀——“非法經(jīng)營”，有違公民行為法不禁止即可為的原則。但是從買賣種子經(jīng)營許可證實際危害后果而言，其與未取得種子經(jīng)營許可證主體經(jīng)營種子行為具有同質(zhì)性，皆損害了市場主體特殊準(zhǔn)入制度，只不過是方式存在差異而已。買賣種子經(jīng)營許可證的行為是將種子經(jīng)營許可證賣給不具有種子經(jīng)營資格的主體，以供其從事種子經(jīng)營活動，本質(zhì)上侵犯了種子市場主體特殊準(zhǔn)入制度。因為未取得種子經(jīng)營許可證的主體經(jīng)銷種子行為直接侵害了種子市場主體特殊準(zhǔn)入制度，從此角度而言，買賣種子經(jīng)營許可證的行為同樣屬性非法經(jīng)營行為，情節(jié)嚴(yán)重的構(gòu)成非法經(jīng)營罪。

五、結(jié)語：本案的結(jié)論與延伸

綜上所述，農(nóng)民出售自有種子，獲得種子經(jīng)營許可證的分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營種子，專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子，獲得種子經(jīng)營許可證以書面委托代銷種子，皆不需要辦理種子經(jīng)營許可證。分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營種子，專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子和獲得種子經(jīng)營許可證以書面委托代銷其種子，都須向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門備案；專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子，以及獲得種子經(jīng)營許可證以書面委托代銷其種子進(jìn)行工商登記不屬于取得特殊行政許可行為，不進(jìn)行備案或工商登記并不違反市場主體特殊準(zhǔn)入制度，此種情形下的非法經(jīng)營行為并不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。

推論演之，行為人僅在違反全國人大及其常委會法律或國務(wù)院行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)市場主體準(zhǔn)入類行政許可制度——未獲得種子經(jīng)營許可證，或超過經(jīng)營許可證許可范圍，或買賣種子經(jīng)營許可證從事經(jīng)營的行為嚴(yán)重擾亂市場主體準(zhǔn)入秩序，且情節(jié)嚴(yán)重(4)“情節(jié)嚴(yán)重”作為定罪情節(jié)，是非法經(jīng)營罪的構(gòu)成要件，因此其認(rèn)定可以將與非法經(jīng)營行為相關(guān)的非法經(jīng)營數(shù)額、違法所得額、非法經(jīng)營物品數(shù)量、非法經(jīng)營造成的損失額作為參考標(biāo)準(zhǔn)，但是不能唯數(shù)額論，更不能以人身危險性要素、主觀要素，以及惡劣社會影響為依據(jù)。除此之外，還要結(jié)合商品是否流入市場、市場主體準(zhǔn)入秩序失序的規(guī)模、被害人受到侵害的程度、行為方式等因素認(rèn)定情節(jié)是否嚴(yán)重。時構(gòu)成非法經(jīng)營罪[12]。因此，在本案中，陳某的行為不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。首先，陳某已辦理工商登記專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子，且其銷售的“CR世農(nóng)301”蘿卜種子確系不再分裝的包裝種子，不能以未辦理工商登記為由認(rèn)定其構(gòu)成非法經(jīng)營罪，即使未辦理工商登記而經(jīng)銷種子，其經(jīng)銷行為亦不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。其次，陳某未向農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)就經(jīng)營種子行為進(jìn)行備案也不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。行政備案與行政許可的法律性質(zhì)不同，即使陳某未向農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)就經(jīng)營種子行為進(jìn)行備案亦不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。再次，銷售未經(jīng)登記、審定種子的行為并非非法經(jīng)營罪調(diào)控的范圍，即使陳某經(jīng)營的種子未經(jīng)過農(nóng)業(yè)主管部門的審定和登記也不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。最后，違反了地方性法規(guī)設(shè)定的行政許可制度不構(gòu)成非法經(jīng)營罪。所以陳某違反地方性法規(guī)的行為不能以犯罪論處。

《刑法》通過分化投機(jī)倒把罪創(chuàng)設(shè)非法經(jīng)營罪的目的就是加強(qiáng)對市場的管理，這種理念和思路并未抹掉典型的通過行政手段治理市場的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。[13]隨著改革開放的推進(jìn)和深化，計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，就應(yīng)該充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，減少行政手段對市場的過度干預(yù)。但是非法經(jīng)營罪適用范圍的擴(kuò)張卻與這種趨勢相違背，非法經(jīng)營罪與市場經(jīng)濟(jì)自由配置之間的矛盾加劇，其已經(jīng)侵入了市場經(jīng)濟(jì)可以自由配置的領(lǐng)域，本質(zhì)上加劇了公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突。陸豐市“世農(nóng)CR301”蘿卜種子案發(fā)后政府第一時間介入其中，甚至案件的各個階段皆有政府的身影。在社會反響大的案件中，政府一定要有清楚的定位，不可盲目介入，以免損害相對人的權(quán)利，造成公權(quán)力的濫用和權(quán)威的減損。同時，公權(quán)力要克服慣性，介入的時機(jī)及范圍要把握準(zhǔn)，不得片面考慮多數(shù)人利益而越俎代庖。在近年影響較大的種子糾紛案件中，政府為民“伸腰”的案例屢見不鮮，自海南“西瓜”事件起“后繼者”紛至沓來，“世農(nóng)CR301”蘿卜開花案更是達(dá)到另一個高潮。根據(jù)《種子法》的規(guī)定，陳某及其公司具有經(jīng)營不再分裝種子的主體資質(zhì)，如果其銷售的種子質(zhì)量不合格則按照銷售假劣種子的有關(guān)規(guī)定處理；如果種子質(zhì)量沒有問題，購買者種植過程中出現(xiàn)減產(chǎn)、絕收等問題，理應(yīng)追根溯源以明確責(zé)任，屬于種植技術(shù)指導(dǎo)或者種子適應(yīng)性等原因，適用民事法律進(jìn)行賠償或者補(bǔ)償，經(jīng)營者沒有過錯則不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。“CR世農(nóng)301”蘿卜種子開花案應(yīng)該在民事范疇解決農(nóng)民損失問題，不應(yīng)犯罪化處理，應(yīng)堅守刑法的謙抑性原則——僅在窮盡所有刑罰替代方法的情況下，刑罰才有用武之地。[14]因此，有必要秉持“放管服”的理念，厘清政府與市場的關(guān)系，明確公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，轉(zhuǎn)變行政角色定位，恪守司法中立與謙抑，合理界定非法經(jīng)營罪的適用范圍。在依法行政、有限政府的大背景下，[15]非法經(jīng)營罪的適用一定要以違反全國人大及其常委會法律或國務(wù)院行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)市場主體準(zhǔn)入的特殊行政許可制度為前提，同時一定要注意市場主體準(zhǔn)入類特殊行政許可與工商登記、行政備案、商品準(zhǔn)入類行政許可的法律性質(zhì)不同，在市場主體行為未違反有關(guān)市場主體準(zhǔn)入類的特殊行政許可制度時不宜適用非法經(jīng)營罪。