數(shù)據(jù)本地化立法的興起與反思

田 旭

(華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院，上海 200063)

一、問題的提出

互聯(lián)網(wǎng)自興起之初就被認(rèn)為是全球性和自發(fā)性的，自由被認(rèn)為是互聯(lián)網(wǎng)的核心精神。早在20世紀(jì)90年代，互聯(lián)網(wǎng)的先驅(qū)就曾經(jīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)世界的獨(dú)立性發(fā)聲，要求將互聯(lián)網(wǎng)世界獨(dú)立于現(xiàn)實(shí)世界，而不受政府組織的干預(yù)。[1]然而，隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的演進(jìn)，大公司取代個(gè)人成為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的主角，影響著民眾生活的各個(gè)層面，這種技術(shù)烏托邦主義由此與現(xiàn)實(shí)拉開距離。主權(quán)者作為社會(huì)秩序的維護(hù)者將法律的觸角伸向了嶄新的網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域，數(shù)據(jù)本地化立法與實(shí)施正是主權(quán)者針對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行管轄的體現(xiàn)。另一方面，主權(quán)者關(guān)于這一問題的立法動(dòng)因、傾向的權(quán)利客體以及限制的程度存在差異，這些差異將為數(shù)據(jù)跨境流通帶來障礙，為跨國企業(yè)的數(shù)據(jù)合規(guī)增加成本，甚至構(gòu)成所謂“本地化貿(mào)易壁壘(localization barriers to trade, LBTs)”[2]11。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)報(bào)告所列數(shù)據(jù)，采取強(qiáng)制性數(shù)據(jù)本地化政策對(duì)企業(yè)計(jì)算成本相比于走出國境增加30%～60%。[3]反觀我國，立法中對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)所基于的權(quán)利基礎(chǔ)和屬性缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，甚至在學(xué)術(shù)層面也陷入混亂不堪的概念泥潭之中，至今我國法學(xué)界對(duì)數(shù)據(jù)所承載的權(quán)利稱謂尚不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)隱私權(quán)、個(gè)人信息權(quán)或數(shù)據(jù)資料權(quán)、個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)各色稱謂不一而足。有學(xué)者坦言這些分歧大多基于學(xué)者們對(duì)我國當(dāng)下個(gè)人信息權(quán)利的認(rèn)識(shí)與其所參照的國外立法和理論的差別。[4]在這種情形下，制定數(shù)據(jù)本地化法律將因立法目的不明確導(dǎo)致法律內(nèi)部沖突的情形。因此梳理和探究數(shù)據(jù)保護(hù)所針對(duì)的核心法益，是規(guī)范數(shù)據(jù)本地化問題的首要準(zhǔn)備。有學(xué)者總結(jié)，國家安全、本國市場保護(hù)、隱私權(quán)保護(hù)、防范監(jiān)管，是各國主權(quán)者們紛紛在網(wǎng)絡(luò)空間以國境筑起墻圍，將數(shù)據(jù)作為國家的私產(chǎn)封鎖在本地的服務(wù)器之中的主要原因。[5]然而事實(shí)真是如此嗎？

二、數(shù)據(jù)本地化立法邏輯差異的要因

筆者認(rèn)為，數(shù)據(jù)本地化是指所有為限制數(shù)據(jù)出境之目的，對(duì)數(shù)據(jù)出境的條件、標(biāo)準(zhǔn)以及方式予以規(guī)范的做法。主權(quán)者對(duì)“數(shù)據(jù)權(quán)”的差異理解是造成數(shù)據(jù)本地化立法邏輯差異的要因。主權(quán)者通過制定數(shù)據(jù)本地化法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行限制的行為本質(zhì)屬于國家行使自上而下的公權(quán)，然而這種限制的原因卻絕非純粹基于公益，而是錯(cuò)綜復(fù)雜的。事實(shí)上，幾乎所有關(guān)于數(shù)據(jù)本地化的立法都不會(huì)放過個(gè)人隱私保護(hù)這個(gè)完美理由，然而隱私保護(hù)則更偏向私益的保護(hù)?！吨腥A人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》(以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》)第1條之立法目的表明，立法者意識(shí)到數(shù)據(jù)保護(hù)存在公權(quán)與私權(quán)交織，但是該法尚未將數(shù)據(jù)信息所包含的公權(quán)與私權(quán)加以區(qū)分，導(dǎo)致《網(wǎng)絡(luò)安全法》針對(duì)不同權(quán)利屬性的數(shù)據(jù)，采用一致的立法路徑，從而造成私法利益被公法干預(yù)。相比之下，參見國外針對(duì)數(shù)據(jù)本地化的立法，無不基于統(tǒng)一的保護(hù)基礎(chǔ)進(jìn)行管理權(quán)的創(chuàng)設(shè)，因而無須面對(duì)保護(hù)基礎(chǔ)缺失的尷尬局面。

三、對(duì)數(shù)據(jù)本地化含義的考察

自計(jì)算機(jī)技術(shù)普及以來，特別是在移動(dòng)互聯(lián)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)蓬勃發(fā)展的今天，“數(shù)據(jù)”一詞已經(jīng)隨處可見。然而，在理解一項(xiàng)法律概念時(shí)，語詞的含義常常決定于對(duì)其特定語境和說話背景的理解。[6]對(duì)數(shù)據(jù)一詞的理解尤為重要，它是理解整個(gè)數(shù)據(jù)本地化立法的關(guān)鍵問題。

(一)“數(shù)據(jù)”的一般文義

“數(shù)據(jù)”是一個(gè)事實(shí)概念而非法律概念，它來源于拉丁語(datum)，英國牛津詞典對(duì)此有兩重解釋：一指經(jīng)過試驗(yàn)、統(tǒng)計(jì)而收集的事實(shí)或信息，主要以數(shù)值的形式所體現(xiàn)，其主要用途是用以說理、分析、立論或者計(jì)算；二是指由計(jì)算機(jī)存儲(chǔ)的信息。美國韋氏詞典中的解釋更加現(xiàn)代化，它將“以數(shù)字形式存儲(chǔ)和加工的信息”稱為數(shù)據(jù)，它的特點(diǎn)在于可以以數(shù)字形式被存儲(chǔ)和流通。從上述解釋可以看出，數(shù)據(jù)和信息的概念非常近似，但如果強(qiáng)行區(qū)分，可將數(shù)據(jù)比喻為一塊“生肉”，信息則是經(jīng)過加工的“熟肉”。肉由生到熟的過程需要屠夫、零售商和廚師等中介的介入，數(shù)據(jù)也是一樣，將其轉(zhuǎn)變?yōu)榈靡允褂玫男畔⒊藬?shù)據(jù)主體產(chǎn)生數(shù)據(jù)之外，仍然需要經(jīng)過數(shù)據(jù)收集者、經(jīng)營者、處理者的收集并加工，才能制成富有意義的信息。而在法律中，數(shù)據(jù)和信息的概念也常被交叉解釋，可以說數(shù)據(jù)和信息概念區(qū)分意義較小，個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)實(shí)際上就是個(gè)人數(shù)字化信息的保護(hù)，是個(gè)人信息保護(hù)的子集。在我國早期立法中，也曾多次提及數(shù)據(jù)，與詞典中的多重解釋一樣，數(shù)據(jù)在不同語境下也存在不同的文義。(1)例如1984年1月1日生效的《中華人民共和國統(tǒng)計(jì)法》第5條規(guī)定：“國家有計(jì)劃地加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)計(jì)算和數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)的現(xiàn)代化建設(shè)?！贝颂幊霈F(xiàn)的“數(shù)據(jù)”仍然是指用以證明、計(jì)算或者說理的數(shù)據(jù)，而非本文所特指的數(shù)據(jù)。而1998年《國務(wù)院辦公廳秘書局關(guān)于向〈國務(wù)院公報(bào)〉提供選刊文件和做好訂閱工作的通知》中所稱的“電子數(shù)據(jù)”與本文所要討論的數(shù)據(jù)意思較為接近。在我國早期立法中對(duì)于數(shù)據(jù)的定義是采用字典以及科學(xué)教科書中的普遍定義，其對(duì)數(shù)據(jù)一詞的使用往往伴隨著試驗(yàn)、科研或者統(tǒng)計(jì)等行為，它多指用于計(jì)算、論證、統(tǒng)計(jì)以及其他實(shí)證分析所利用的數(shù)據(jù)，常常表現(xiàn)為數(shù)值。數(shù)據(jù)的一般文義是一個(gè)中心的事實(shí)概念，不具有任何價(jià)值導(dǎo)向，而數(shù)據(jù)本地化中的數(shù)據(jù)概念是基于一般文義，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值延生。依照延生的路徑不同，產(chǎn)生公法數(shù)據(jù)、私法數(shù)據(jù)以及公法與私法相互交織的數(shù)據(jù)類型。這些不同類型的數(shù)據(jù)不僅對(duì)應(yīng)不同的規(guī)范邏輯，并且也決定國家對(duì)數(shù)據(jù)的管轄權(quán)基礎(chǔ)。

(二)《網(wǎng)絡(luò)安全法》語境下的“數(shù)據(jù)本地化”

《網(wǎng)絡(luò)安全法》的首條宗旨就是保護(hù)國家安全和網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)，它構(gòu)成了《網(wǎng)絡(luò)安全法》所需要代表的首要價(jià)值。這種表達(dá)也體現(xiàn)出《網(wǎng)絡(luò)安全法》中對(duì)數(shù)據(jù)本地化立法的基點(diǎn)是出于對(duì)數(shù)據(jù)安全和國家主權(quán)的保護(hù)，這是純粹的公法語境。《網(wǎng)絡(luò)安全法》進(jìn)一步言明，這種公法性的價(jià)值包含國家經(jīng)濟(jì)利益、政治制度、反恐主義以及國計(jì)民生等全方位的國家利益(2)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第12條和第31條。，體現(xiàn)出數(shù)據(jù)應(yīng)用已經(jīng)滲透到國家治理的各個(gè)層面。根據(jù)德國法學(xué)家考夫曼關(guān)于公法權(quán)力的定義，公法權(quán)是國家對(duì)個(gè)人的權(quán)力(如課稅權(quán))或個(gè)人對(duì)國家的權(quán)力。[7]而數(shù)據(jù)本地化就是政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)所有者存儲(chǔ)在關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施上的重要數(shù)據(jù)限制出境的權(quán)力，也是一種公法權(quán)力。從這個(gè)角度看，數(shù)據(jù)本地化限制似乎完全是一個(gè)公法行為。我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》將數(shù)據(jù)本地化限制規(guī)定在第四章“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行安全”項(xiàng)下。其中，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施(critical information infrastructure，簡稱CII)指那些關(guān)乎“國家安全、國計(jì)民生、公共利益的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”。由于這類基礎(chǔ)設(shè)施的破壞會(huì)對(duì)公益造成巨大損害，因此應(yīng)較一般設(shè)施采取更高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，對(duì)于CII的物理設(shè)施進(jìn)行公法保護(hù)存在法理基礎(chǔ)。首先，CII屬于一般基礎(chǔ)設(shè)施的子概念，它是為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是社會(huì)賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件，對(duì)其安全進(jìn)行保護(hù)體現(xiàn)出很強(qiáng)的公益性；其次，CII一定是設(shè)置于境內(nèi)的計(jì)算機(jī)或者計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，是物的概念，正如國家之于領(lǐng)土的管轄權(quán)也是來源于物法。然而值得玩味的是，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條關(guān)于數(shù)據(jù)本地化是如是規(guī)定的，它針對(duì)的對(duì)象是存儲(chǔ)于CII中的重要數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)是無形的，那么對(duì)于有形的設(shè)施的保護(hù)是否能夠當(dāng)然地?cái)U(kuò)大解釋到該設(shè)施內(nèi)部存儲(chǔ)的信息內(nèi)容呢？并且這些信息內(nèi)容還包括代表私人利益的個(gè)人數(shù)據(jù)。

針對(duì)CII的保護(hù)措施，有必要列舉國外立法加以比較。新加坡在2018年8月31日生效的《網(wǎng)絡(luò)安全法》第三部分對(duì)CII的保護(hù)進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，主要包括：(1)CII的識(shí)別(第7～10條)；(2)CII所有者從業(yè)守則和業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)(第11條)；(3)專員對(duì)CII所有者業(yè)績和行為的監(jiān)督和管理(第12～15條)；(4)網(wǎng)絡(luò)安全演習(xí)(第16條)；(5)責(zé)任處理和救濟(jì)(第17～18條)(3)CYBERSECURITY ACT 2018 (No. 9 of 2018).。而對(duì)于存儲(chǔ)于CII中的數(shù)據(jù)，新加坡法律只字未提?？梢钥闯?，相比于我國較為剛性的立法模式，新加坡模式具有彈性，且對(duì)作為私主體的CII所有者提供了救濟(jì)機(jī)制，這一點(diǎn)與我國形成較為鮮明的對(duì)比。

歐盟負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)安全的主要職能部門是歐盟網(wǎng)絡(luò)與信息安全局(European Union Agency for Network and Information Security, ENISA)。2016年7月6日，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)頒布2016/1148號(hào)指令，以保護(hù)歐盟的網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)。這個(gè)指令提出了數(shù)字服務(wù)提供者的概念，相當(dāng)于我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》中的網(wǎng)絡(luò)所有者概念。該指令“鑒于條款”第75條提出確保數(shù)字服務(wù)提供者營業(yè)自由，并且沒有提及對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制措施。此外，該指令多處明確提出，凡是針對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)處理的，均應(yīng)當(dāng)遵守95指令中的相關(guān)要求。(4)See Directive (EU) 2016/1148 of the European Parliament and of the Council of 6 July 2016 concerning measures for a high common level of security of network and information systems across the Union, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2016/1148/oj，2019(3).這部指令反映出歐盟對(duì)于CII的保護(hù)著重于官方保護(hù)機(jī)構(gòu)與數(shù)字服務(wù)提供者之間的合作以及一些必要的國際合作，并未采取直接限制數(shù)據(jù)出境的方式。此外，歐盟認(rèn)識(shí)到，在絕大多數(shù)情形之下，數(shù)據(jù)安全與否并不取決于其所存儲(chǔ)的物理位置，而是決定于信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施以及加密程序使用強(qiáng)度。(5)See Commission Staff Working Document on the free flow of data and emerging issues of the European data economy: Accompanying the document Communication Building a European data economy, {COM (2017) 9 final}, Brussels, 10.1.2017, SWD (2017) 2 final: 7.

美國對(duì)于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)歷史則更為久遠(yuǎn)，可以說美國是世界上最早針對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行保護(hù)的國家，但是不同于立法模式，美國采用政策予以保護(hù)。1998年美國時(shí)任總統(tǒng)克林頓簽署了PDD-63號(hào)總統(tǒng)令，建立了“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施(critical infrastructure protection)”保護(hù)計(jì)劃，而針對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)也涵蓋其中。2014年2月12日，美國國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究所(NIST)發(fā)布網(wǎng)絡(luò)安全框架1.0版本，進(jìn)一步深化對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的保護(hù)。這份框架性文件對(duì)于數(shù)據(jù)的保護(hù)重點(diǎn)在于對(duì)數(shù)據(jù)訪問的把控，而未提及對(duì)跨境傳輸上的限制。[8]

經(jīng)過簡單比較不難發(fā)現(xiàn)，在公法語境下的數(shù)據(jù)保護(hù)，國外通行做法似乎都不將數(shù)據(jù)本地化政策納入網(wǎng)絡(luò)安全范圍之中。這或許是由于國外政府傾向于認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)安全的重點(diǎn)在于對(duì)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施訪問限制，而不是輸出限制。另外，《網(wǎng)絡(luò)安全法》應(yīng)對(duì)的是突發(fā)性的網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)泄露事件，而針對(duì)CII中存儲(chǔ)的任何重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息采取限制性措施，想必會(huì)很大程度上擴(kuò)大被限制信息的范圍。

(三)私權(quán)保護(hù)語境下的“數(shù)據(jù)本地化”

目前，對(duì)數(shù)據(jù)出境進(jìn)行數(shù)據(jù)本地化限制的國家和地區(qū)大體上包括歐盟、俄羅斯、中國、文萊、印尼、尼日利亞、越南、白俄羅斯、印度、韓國、馬來西亞、阿根廷、巴西、哥倫比亞、秘魯、土耳其、委內(nèi)瑞拉等。筆者在參考上述各國關(guān)于數(shù)據(jù)本地化條文時(shí)發(fā)現(xiàn)，除中國外，上述所有國家對(duì)數(shù)據(jù)本地化立法中的數(shù)據(jù)均特指個(gè)人數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)本地化的主流又可以視為個(gè)人數(shù)據(jù)的本地化。對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)目前存在個(gè)人信息權(quán)保護(hù)和隱私權(quán)這兩種模式。我國學(xué)者主流觀點(diǎn)認(rèn)為個(gè)人信息權(quán)源于人格權(quán)。[9]有學(xué)者歸納全球已經(jīng)有120個(gè)國家制定歐盟式的個(gè)人信息保護(hù)法專項(xiàng)法律，并且認(rèn)為這種模式超越了私法和公法的二元對(duì)立。[10]雖然張新寶對(duì)個(gè)人信息保護(hù)法作為一個(gè)兼有公法性和私法性的綜合立法的未來憧憬萬分，[10]但是國外學(xué)界也不乏對(duì)歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)法中的公私混合的擔(dān)憂和懷疑，認(rèn)為或許采用公法和私法分立的方式更行得通。[11]另一方面，基于隱私保護(hù)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)模式是美國法的一大特征。雖然《歐盟人權(quán)公約》和《歐盟基本權(quán)利憲章》中均提及了隱私權(quán)的概念(6)《歐盟人權(quán)公約》第8條和《歐盟基本權(quán)利憲章》第7條。，但是在針對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行保護(hù)過程中，主要依照的是人權(quán)憲章關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的條款進(jìn)行保護(hù)?！皞€(gè)人數(shù)據(jù)獲取保護(hù)的權(quán)利(right to the protection of personal data)”在歐盟屬于一項(xiàng)基礎(chǔ)性權(quán)利(fundamental rights)(7)《歐盟基本權(quán)利憲章》第8條，《歐盟通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》“鑒于條款(Whereas)”第1條。，而歐盟政府作為人民的保護(hù)人有義務(wù)強(qiáng)化基礎(chǔ)性權(quán)利的保護(hù)(8)《歐盟基本權(quán)利憲章》前言第3段。。政府是個(gè)人信息的保護(hù)人，其可以通過立法促進(jìn)個(gè)人信息的保障。

對(duì)比歐盟，美國則將個(gè)人隱私權(quán)視為個(gè)人自由。依照美國法傳統(tǒng)，對(duì)于自由范疇的權(quán)利政府采取被動(dòng)保護(hù)的方針，即法無禁止即自由理念。美國是最主張數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的國家，而對(duì)于數(shù)據(jù)本地化采反對(duì)態(tài)度。實(shí)際上，除了少數(shù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)活躍的州制定了專門的數(shù)據(jù)保護(hù)法律(9)例如加州，于2018年10月出臺(tái)了《加州消費(fèi)者隱私法案》，該法案將于2020年正式實(shí)施。，大部分州缺乏個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的法律框架(10)O’CONNOR N. Reforming the US approach to data protection and privacy. Council on Foreign Relations, 2018: 30.。美國對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的另一個(gè)特點(diǎn)在于，美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(Federal Trade Commission, FTC)作為執(zhí)法部門發(fā)揮了極大的作用。FTC一則不斷制定和修改關(guān)于隱私政策監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，使這些標(biāo)準(zhǔn)越來越趨近于法律規(guī)范；二則其被賦予監(jiān)管企業(yè)不公平和欺詐的貿(mào)易行為的職權(quán)，在企業(yè)違反隱私承諾時(shí)可以采取包括處罰、代為訴訟等手段，予以保障個(gè)人隱私。這種保護(hù)實(shí)際上是全方位且強(qiáng)有力的，有學(xué)者認(rèn)為這種保護(hù)甚至形成一套完善的普通法體系[12]。美國隱私權(quán)理論主要包含五種學(xué)說：(1)不受打擾的權(quán)利(the right to be let alone)；(2)有限接近自我說(the limited-access to the self)；(3)私密說；(4)資訊控制說；(5)私密關(guān)系說。[13-14]有學(xué)者將個(gè)人信息權(quán)與隱私權(quán)做出區(qū)分，并且認(rèn)為私密性是隱私權(quán)不同于個(gè)人信息權(quán)的首要原因。[15]這種提法基于隱私權(quán)秘密說，其狹隘地理解了隱私概念，從空間角度認(rèn)為隱私實(shí)際上被鎖定在一個(gè)固定的空間[16]，超過這個(gè)空間隱私權(quán)就是不存在且不受保護(hù)的。遠(yuǎn)在羅馬法時(shí)代，純粹的公共空間和私人空間是存在的，然而在信息爆炸的當(dāng)下，私人空間與公共空間的界限日漸模糊，秘密性要求已經(jīng)逐步被拋棄。比如某人發(fā)布于微信朋友圈的照片屬于私密信息，他只向朋友圈中的好友公開，未列于朋友圈中的他人無權(quán)且事實(shí)上無法獲取這條信息(11)《微信隱私保護(hù)指引》第1.3條，2018年12月21日發(fā)布并生效，參見文獻(xiàn)[17]。，那么這條信息恐怕就難以被認(rèn)定具有私密性了。必須強(qiáng)調(diào)，無論是歐盟模式還是美國模式，對(duì)于數(shù)據(jù)本地化中數(shù)據(jù)權(quán)利的認(rèn)識(shí)都是一種私權(quán)，只是應(yīng)對(duì)私權(quán)保護(hù)底層邏輯上的差異造成對(duì)數(shù)據(jù)本地化立法態(tài)度上的差異。

(四)“數(shù)據(jù)本地化”公法與私法交叉

一方面，如果完全基于公法原因?qū)?shù)據(jù)進(jìn)行本地化限制，那么無法解釋為何代表私人權(quán)利的個(gè)人數(shù)據(jù)應(yīng)該受到限制這一事實(shí)；另一方面，如果數(shù)據(jù)本地化僅僅是出于保護(hù)私人權(quán)利的目的而做出，則無法厘清為何要采用公權(quán)介入的方式，而非通過合同或者侵權(quán)這種傳統(tǒng)的私權(quán)保護(hù)模式。兩方面的原因指向了問題的起點(diǎn)，就是當(dāng)人們談?wù)摂?shù)據(jù)本地化時(shí)究竟是站在何種語境之下？此時(shí)不妨仔細(xì)探討數(shù)據(jù)本地化的執(zhí)行過程。數(shù)據(jù)本地化過程中涉及三方主體：實(shí)施本地化措施的政府、受到限制的企業(yè)以及作為數(shù)據(jù)主體的個(gè)人。當(dāng)然，作為數(shù)據(jù)主體的個(gè)人不是特指某一個(gè)人，而是所被禁止或限制出境數(shù)據(jù)主體的集合，往往包含成千上萬的數(shù)據(jù)主體。此時(shí)不禁反思，數(shù)據(jù)為什么可以被限制？首先，可以清晰地看出，受到直接限制的一方系數(shù)據(jù)的控制人或持有人，按照《網(wǎng)絡(luò)安全法》中所稱的術(shù)語就是“網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者”?，F(xiàn)實(shí)中的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者往往是有能力掌握和控制大量數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，是高科技企業(yè)，擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力，而數(shù)據(jù)主體常常就是這些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的用戶。此時(shí)需要思考一下數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)平臺(tái)之間的具體關(guān)系。數(shù)據(jù)主體作為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的用戶是數(shù)據(jù)平臺(tái)的消費(fèi)者，雖然互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)常常是免費(fèi)的，但是這不妨礙互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)通過不斷吸引客戶以增加其收益的事實(shí)。這些收益可能是基于網(wǎng)絡(luò)流量的使用費(fèi)、廣告收入等。然而，近年來，網(wǎng)絡(luò)資源使用費(fèi)和廣告收入都成為細(xì)枝末節(jié)，而數(shù)據(jù)的收集成為廣大互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)所倚仗的主要生產(chǎn)資料，數(shù)據(jù)被稱為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的血液、貿(mào)易的血液、商業(yè)的血液甚至是資本主義的血液。有學(xué)者就曾指出，數(shù)據(jù)作為新經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)資料的價(jià)值應(yīng)當(dāng)為法律所承認(rèn)。[18]在這一維度上，用戶作為數(shù)據(jù)的提供者也就是造血機(jī)，與平臺(tái)之間就不再是消費(fèi)者和服務(wù)提供者的單純關(guān)系，而成為雇主和雇員的關(guān)系。無論是消費(fèi)者與服務(wù)提供者抑或是雇主和雇員關(guān)系，都反映了數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)控制者關(guān)系的極大不平衡。這種不平衡直接造成數(shù)據(jù)主體通過單方努力尋求保護(hù)自身的隱私顯得非常不現(xiàn)實(shí)。此時(shí)政府對(duì)數(shù)據(jù)主體進(jìn)行的保護(hù)就存在一定的合法性和合理性。

實(shí)際上，我國不無學(xué)者發(fā)現(xiàn)，美國在針對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)時(shí)與消費(fèi)者保護(hù)法聯(lián)系密切，具有明顯的公法特征。美國的個(gè)人信息保護(hù)措施和相關(guān)立法帶有明顯的消費(fèi)者法保護(hù)或公法規(guī)制的特征。由于并未賦予個(gè)人以針對(duì)不特定第三人的權(quán)利，對(duì)于普通民事主體收集與處理個(gè)人信息的行為，這些立法并不適用。[19]

綜上，筆者認(rèn)為數(shù)據(jù)本地化立法從法律性質(zhì)上講屬于行政性法律，而通過觀察世界主流立法，其保護(hù)的權(quán)利是一種民事權(quán)利，簡單地講，它是通過公權(quán)力加強(qiáng)私權(quán)利保護(hù)的法律。筆者認(rèn)為這種公權(quán)干預(yù)私權(quán)保護(hù)的緣由在于平衡大企業(yè)和私人在數(shù)據(jù)收集、處理、應(yīng)用、傳輸?shù)刃袨橹械膶?shí)力不均衡，具有很強(qiáng)的社會(huì)性。反觀我國，數(shù)據(jù)本地化的權(quán)利客體不僅限于私權(quán)，或者說其保護(hù)的主要是國家和公共利益，這不符合數(shù)據(jù)本地化的一般立法，容易引發(fā)我國數(shù)據(jù)本地化立法規(guī)范范圍過大的問題。

四、數(shù)據(jù)本地化規(guī)則興起的深層原因

從數(shù)據(jù)本地化立法的形式上看，這種立法方式比較類似一種防御性的立法。一方面立法者將外國數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)關(guān)默認(rèn)為是無能的或者不作為的，另一方面出于對(duì)本國數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)性的保護(hù)?，F(xiàn)代國際法體系產(chǎn)生于美國前總統(tǒng)威爾遜的國際協(xié)調(diào)主義，而數(shù)據(jù)流動(dòng)保護(hù)所展現(xiàn)的圖景則存在一些前現(xiàn)代的意味，它更具自發(fā)秩序的特征，回歸了國際法源于習(xí)慣這一本源。由于國家應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)問題都處于非常原始的階段，因此捍衛(wèi)眼前利益成為國家處理數(shù)據(jù)問題的首要傾向。筆者認(rèn)為，國家主體采取本地化主義的原因有以下幾個(gè)方面。

(一)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值推動(dòng)

中國共產(chǎn)黨第十九屆代表大會(huì)報(bào)告中指出：“加快建設(shè)制造強(qiáng)國、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國，就要推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)與工業(yè)、制造業(yè)深度融合?！卑⒗锇桶投戮种飨R云在其著作《未來已來》一書中提及，現(xiàn)在已經(jīng)從IT(信息技術(shù))時(shí)代向DT(數(shù)據(jù)技術(shù))時(shí)代轉(zhuǎn)移，并宣稱阿里巴巴就是一家數(shù)據(jù)企業(yè)。聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展組織《2017全球投資報(bào)告：投資和數(shù)字經(jīng)濟(jì)》指出:“絕大多數(shù)國家都在積極地推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樗鼈兌家庾R(shí)到它所帶來的潛在利好?！?12)United Nations Conference on Trade and Development. World Investment Report 2017: Investment and the Digital Economy. UN, 2017:14.中國信通院和大數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理實(shí)踐白皮書3.0版》中，直接稱“數(shù)據(jù)作為越來越重要的生產(chǎn)要素,將成為比土地、石油、煤礦等更為核心的生產(chǎn)資源”[20]。我國某些地方政府在出臺(tái)政策時(shí)，堂而皇之地將數(shù)據(jù)本地化明碼標(biāo)價(jià)，展示出其捍衛(wèi)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的決心。(13)2015年9月威海市政府發(fā)布的《威海市人民政府印發(fā)關(guān)于當(dāng)前促投資穩(wěn)增長若干政策措施的通知(威政發(fā)〔2015〕18號(hào))》第13條摘錄：“推動(dòng)口岸數(shù)據(jù)本地化，2015年實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)本地化10億美元?！?015年5月19日，國務(wù)院正式頒發(fā)《中國制造2025》，提出推進(jìn)信息化與工業(yè)化深度融合，鼓勵(lì)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)在企業(yè)生產(chǎn)全流程中應(yīng)用。筆者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用構(gòu)成一種顛覆性創(chuàng)新(disruptive innovation)，它為社會(huì)釋放巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。顛覆性創(chuàng)新概念最早是由哈佛大學(xué)Clayton Christensen在其名著《創(chuàng)新者的解決方案》一書中首先提出，它是指通過向全新市場投放創(chuàng)新產(chǎn)品而逐步取代原來建立市場的一種創(chuàng)新。[21]顛覆性創(chuàng)新的顛覆性不止于擾亂原來的市場，它繼而將給社會(huì)的其他層面諸如政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及文化帶來影響，最終引發(fā)法律的變革。此外，大數(shù)據(jù)具有數(shù)量龐大、時(shí)效性強(qiáng)以及價(jià)值密度低的特點(diǎn)，而單個(gè)數(shù)據(jù)不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)應(yīng)用，因此數(shù)據(jù)的價(jià)值必須通過流通、數(shù)據(jù)共享的方式形成數(shù)據(jù)鏈條，再通過科技加工才能最大限度地發(fā)揮價(jià)值。[22]獲取本地?cái)?shù)據(jù)以加強(qiáng)本國大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的競爭力可能是諸多國家對(duì)于數(shù)據(jù)本地化有著明確或隱晦的限制措施(14)USITC, Digital Trade in the US and Global Economics, Part 1, Chapter 5, p5-2.的原因之一。

(二)逆全球化的時(shí)代背景

如果將數(shù)據(jù)資產(chǎn)視為一種生產(chǎn)資源，那么對(duì)數(shù)據(jù)的保護(hù)實(shí)際上是對(duì)本國優(yōu)勢資源的保護(hù)。這么看來，數(shù)據(jù)本地主義的思想背景實(shí)際上是傳統(tǒng)的貿(mào)易保護(hù)主義，即通過加高本國壁壘，以擴(kuò)大本國數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。前面已經(jīng)論證，數(shù)據(jù)在當(dāng)今時(shí)代已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的生產(chǎn)資料，數(shù)據(jù)的流出實(shí)際上代表著生產(chǎn)資料的流出。然而，數(shù)據(jù)價(jià)值往往是通過傳輸實(shí)現(xiàn)的，跨境傳輸數(shù)據(jù)已成為數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心需求，那么過度嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化措施是否符合互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的需求就值得商榷了。

(三)立法者對(duì)于新事物本能的懷疑

立法者屬于社會(huì)中最保守的群體，這來自于法學(xué)家群體天生的保守性格。他們習(xí)慣于捍衛(wèi)現(xiàn)有的秩序和價(jià)值，對(duì)于社會(huì)的全新發(fā)展傾向于被動(dòng)地變革，而對(duì)新鮮事物表現(xiàn)出審慎的懷疑態(tài)度。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用屬于顛覆性創(chuàng)新，它擾亂傳統(tǒng)的市場秩序、刻板的產(chǎn)業(yè)模式，甚至是普通人群的生活方式。相較于經(jīng)濟(jì)增長等宏觀概念，立法者關(guān)注更多的是突破性的規(guī)定對(duì)法域產(chǎn)生的消極影響，而相比于數(shù)據(jù)跨境的自由開放，數(shù)據(jù)出境限制顯得更加謹(jǐn)慎。筆者認(rèn)為，在此階段采用數(shù)據(jù)本地主義的立法模式符合大部分立法者的思維傾向。

(四)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的“理性”回歸

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)剛剛興起的20世紀(jì)90年代初，無論從數(shù)量還是速度方面看，當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)傳輸與流通與今天不能在一個(gè)數(shù)量級(jí)上進(jìn)行比較。當(dāng)時(shí)的世界主流聲音認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)是自由的不設(shè)限制的，甚至互聯(lián)網(wǎng)被無政府主義者認(rèn)為是打破政府行政壟斷的有力工具。但不可否認(rèn)，正因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)對(duì)人們的生活產(chǎn)生了巨大的便利，所以尊重互聯(lián)網(wǎng)自由似乎成為普遍的聲音。然而，任何事情都有利有弊，隨著人類對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴逐步加深，人們也在無所顧忌地利用網(wǎng)絡(luò)這一載體傳播信息，交流思想，分享隱私。而保護(hù)公民的隱私權(quán)和個(gè)人信息權(quán)被很多政府視為政府的重要職責(zé)，將公民隱私數(shù)據(jù)進(jìn)行本地化限制被認(rèn)為是保護(hù)公民隱私的一種手段。其次，政府也逐漸認(rèn)識(shí)到，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)技術(shù)處于優(yōu)勢地位的國家可以通過網(wǎng)絡(luò)的鏈接對(duì)另一國的政府官員進(jìn)行監(jiān)控，典型如2013年的斯諾登案。出于反監(jiān)控的目的要求數(shù)據(jù)本地化也是采納數(shù)據(jù)本地化的原因之一。

五、數(shù)據(jù)本地化措施的效果與影響

(一)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)宣言

國內(nèi)有學(xué)者稱，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行管理是一國行使其數(shù)據(jù)主權(quán)的重要體現(xiàn)。[23]這一邏輯似乎成立，國家對(duì)于數(shù)據(jù)出入境的管控體現(xiàn)出國家主權(quán)，而這一主權(quán)概念又被稱為數(shù)據(jù)主權(quán)。但是稍做分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這是主權(quán)概念被濫用的體現(xiàn)。國家主權(quán)原則是國際法的基本原則，然而這一主權(quán)原則實(shí)際上是指領(lǐng)土主權(quán)(territorial sovereignty)。領(lǐng)土主權(quán)原則的形成經(jīng)歷了漫長的發(fā)展過程，而對(duì)國家主權(quán)是否延生至網(wǎng)絡(luò)空間，并且這種延生是無限的還是有限的，沒有形成任何習(xí)慣法或條約，這一問題可以說是國際法領(lǐng)域亟待開墾的處女地。我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》實(shí)際上是國家對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間存在主權(quán)的一種單方面宣言，這種宣言本身更多地表現(xiàn)為國內(nèi)法意義?，F(xiàn)代國際法理論一般認(rèn)為，國家主權(quán)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和民事領(lǐng)域是可以通過條約的方式進(jìn)行部分讓與的，而在公法領(lǐng)域，國家享有絕對(duì)的主權(quán)。由此筆者認(rèn)為，國家主權(quán)的行使對(duì)內(nèi)體現(xiàn)為一種管轄，包括立法、行政和司法三重管轄，而對(duì)外則表現(xiàn)為一種消極對(duì)抗的權(quán)利。我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條一經(jīng)推出，毋寧于網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)又一次宣言，(15)《國家安全法》第二次草案審議稿中，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)概念被正式寫入法律。它表明中國對(duì)于數(shù)據(jù)控制采用的是傳統(tǒng)屬地主義立場，即通過本地化手段加強(qiáng)本國數(shù)據(jù)的監(jiān)管和保護(hù)。

(二)管轄權(quán)之搶奪

針對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)引發(fā)的管轄權(quán)之爭或許是數(shù)據(jù)本地化的重要原因之一。由于國際法還未能針對(duì)虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展出國家管轄權(quán)之習(xí)慣法，屬地主義成為國家對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行管轄的可靠依據(jù)。雖然網(wǎng)絡(luò)空間是虛擬的，但是數(shù)據(jù)所存儲(chǔ)的服務(wù)器仍然是實(shí)在的物。自達(dá)讓特萊提出“混合法”應(yīng)當(dāng)被視為“物法”理論后，屬地原則就被上升到一個(gè)基本原則的高度，[24]成為管轄權(quán)理論的基本原則。此外，數(shù)據(jù)本身具有物權(quán)和人身權(quán)的雙重屬性，大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)的集合，也就是物的集合。因此，對(duì)于數(shù)據(jù)跨境的限制仍然是基于傳統(tǒng)的物法，即以屬地管轄權(quán)為依據(jù)。

然而，2018年3月美國出臺(tái)的《澄清境外數(shù)據(jù)合法使用法案》(以下簡稱《云法案》)對(duì)這一原則發(fā)起了沖擊?！对品ò浮氛J(rèn)為無論數(shù)據(jù)存儲(chǔ)于何地，只要設(shè)立于美國的企業(yè)對(duì)該數(shù)據(jù)具有控制權(quán)，美國法院簽發(fā)的令狀即有權(quán)對(duì)其進(jìn)行搜查。這一理論采用了“數(shù)據(jù)控制者標(biāo)準(zhǔn)”[25]?！对品ò浮纺Ｊ綄?shù)據(jù)管轄疆域等同于一國企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)的控制程度，取決于其數(shù)據(jù)控制者占全球市場份額的多寡。美國網(wǎng)絡(luò)技術(shù)全球首屈一指，《云法案》的基本做法與其技術(shù)實(shí)力相呼應(yīng)。因此數(shù)據(jù)本地化的普遍化理論實(shí)際上是技術(shù)處于相對(duì)弱勢的一方對(duì)本國在網(wǎng)絡(luò)空間管轄權(quán)的一種保護(hù)性手段。一般認(rèn)為，一國不能在沒有獲得其他國家同意下在后者領(lǐng)土上通過采取措施執(zhí)行國內(nèi)法，這是國際法占主導(dǎo)地位的一項(xiàng)原則。[26]但是美國所采的“數(shù)據(jù)控制者”標(biāo)準(zhǔn)能否被解釋為域外執(zhí)法是不確定的。第一，根據(jù)《云法案》，雖然調(diào)取證據(jù)的指令是由美國政府發(fā)出的，但是實(shí)施這一調(diào)取行為的主體是企業(yè)而非政府，由于侵犯國家主權(quán)的主體也是國家，因此企業(yè)的行為僅僅能引發(fā)另一國國內(nèi)法中的責(zé)任，而不可能引發(fā)國家責(zé)任；第二，《云法案》為外國政府調(diào)取美國數(shù)據(jù)也設(shè)置了路徑，從這一角度來看，《云法案》是基于國家對(duì)等原則所做出的；最后，美國《云法案》中的調(diào)取行為完全在網(wǎng)絡(luò)空間展開，不會(huì)對(duì)另一國領(lǐng)土造成任何損害，侵害的結(jié)果難以認(rèn)定。

需要指出，如果僅出于獲得針對(duì)數(shù)據(jù)的管轄權(quán)之目的，而這種管轄也并非排他性的，那么絕對(duì)的本地化是不必要的。俄羅斯聯(lián)邦97-FZ法案的目的就是針對(duì)在俄羅斯缺乏管轄權(quán)案件的調(diào)查而制定的，它并不要求數(shù)據(jù)僅存儲(chǔ)在俄羅斯境內(nèi)。而我國的立法模式是針對(duì)存儲(chǔ)于CII中的重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息原則上限制出境，如必須出境則需要進(jìn)行評(píng)估。從管轄權(quán)爭奪角度來看，我國立法希望在數(shù)據(jù)領(lǐng)域獲得一種相對(duì)排他的管轄權(quán)。

(三)潛在的負(fù)面作用

本地化措施在國際貿(mào)易中被視為一種消極的貿(mào)易保護(hù)手段，常常被稱為本地化貿(mào)易壁壘，而成為貿(mào)易法律發(fā)展過程中亟須解決的新鮮問題。其中數(shù)據(jù)本地化被歸入為國家對(duì)信息和通信技術(shù)(ICT)采用的本地化舉措。這種措施受到了國際貿(mào)易法學(xué)者的普遍詬病，被稱為數(shù)據(jù)重商主義(Data Mercantilism)。它被認(rèn)為阻礙了數(shù)據(jù)利用的最佳方式，并在其生產(chǎn)、存儲(chǔ)、處理過程中帶來了地理位置的限制。[27]18

正如前文所述，數(shù)據(jù)被視為國際經(jīng)濟(jì)甚至是現(xiàn)代資本主義的血液和命脈，血液的生命在于流動(dòng)，而數(shù)據(jù)本地化措施違背了數(shù)據(jù)需要流動(dòng)的天性，這或許會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。2014年歐洲國際政治和經(jīng)濟(jì)中心(ECIPE)基于GTAP8均衡模型分析了數(shù)據(jù)本地化政策對(duì)各國國內(nèi)生產(chǎn)總值、外商投資造成的負(fù)面影響，其中對(duì)中國經(jīng)濟(jì)影響的研究結(jié)果分別是GDP為-1.1%和外商投資為-1.8%。[28]另一方面，數(shù)據(jù)本地化可能造成跨境服務(wù)質(zhì)量下降，甚至引發(fā)糾紛，而這些糾紛的直接受害人可能是境內(nèi)的消費(fèi)者。(16)參見《佳電(上海)管理有限公司與亞士創(chuàng)能科技(上海)股份有限公司買賣合同糾紛一審民事判決書》，上海市長寧區(qū)人民法院，(2018)滬0105民初9351號(hào)。最后，過于模糊的數(shù)據(jù)本地化范圍將會(huì)引發(fā)國際社會(huì)的不滿情緒，從而削弱我國立法的可接受度。我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條在送審稿階段，46個(gè)外國商業(yè)組織聯(lián)名向國務(wù)院抗議該草案，他們認(rèn)為受限制傳輸?shù)臄?shù)據(jù)范圍過于全面且模糊(comprehensive but ambiguous)，并且他們認(rèn)為這項(xiàng)立法將會(huì)傷害到中國與他們之間的貿(mào)易。[29]美國一向主張堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)的自由流動(dòng)和反對(duì)數(shù)據(jù)本地化。2018年，美國貿(mào)易代表委員會(huì)在其撰寫的貿(mào)易狀況的評(píng)估報(bào)告中針對(duì)多國數(shù)據(jù)本地化政策表達(dá)不滿，并且對(duì)我國出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》《國家安全法》以及《反對(duì)恐怖組織法》中涉及的數(shù)據(jù)本地化措施所采用的措辭最為強(qiáng)烈。其批評(píng)主要集中在中國的法律未能將安全性事項(xiàng)和一般性商業(yè)事項(xiàng)做出區(qū)分。[2]104-106另一方面，該報(bào)告也針對(duì)歐盟的數(shù)據(jù)本地化做法表明了自己的態(tài)度，但使用的詞語就中性許多，它對(duì)歐盟主導(dǎo)的數(shù)據(jù)本地化做法用了“不幸(unfortunately)”這個(gè)詞語，體現(xiàn)出美國對(duì)歐盟立法的一種無奈之感，這也反映出歐盟的數(shù)據(jù)本地化途徑更具接受度。

六、關(guān)于中國現(xiàn)有數(shù)據(jù)本地化立法的建議

(一)明確數(shù)據(jù)本地化的立法目的和保護(hù)客體

如前文所述，除我國以外，數(shù)據(jù)本地化立法均以個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利為保護(hù)的客體，而我國對(duì)數(shù)據(jù)本地化的規(guī)制則以網(wǎng)絡(luò)安全為首要宗旨。國家安全固然是實(shí)施網(wǎng)絡(luò)保護(hù)措施的合理理由，然而是否一定需要通過本地化手段進(jìn)行規(guī)制仍然值得商榷。對(duì)于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的國家針對(duì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)施保護(hù)的對(duì)象，保護(hù)方式包括技術(shù)方式和法律方式。技術(shù)方面強(qiáng)調(diào)對(duì)本地CII進(jìn)行加密保護(hù)，法律方式側(cè)重于對(duì)CII的營運(yùn)者及其營運(yùn)行為進(jìn)行監(jiān)管，而不直接指向CII中所包含的數(shù)據(jù)信息。而我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》觸及CII中所存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)本身，這一規(guī)定實(shí)際上削弱了營運(yùn)者的數(shù)據(jù)控制權(quán)，從而增加其數(shù)據(jù)跨境應(yīng)用的成本和跨境競爭的實(shí)力，對(duì)我國企業(yè)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)有所損害。筆者認(rèn)為，《網(wǎng)絡(luò)安全法》中所規(guī)定的重要數(shù)據(jù)和個(gè)人信息所指向的保護(hù)客體對(duì)應(yīng)公共利益和私人利益，其保護(hù)的方式可以加以區(qū)分。比如涉及核設(shè)施、化學(xué)生物、國防軍工、人口健康等領(lǐng)域數(shù)據(jù)，大型工程活動(dòng)、海洋環(huán)境以及敏感地理信息數(shù)據(jù)(17)參見《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法(征求意見稿)》第9條。，筆者認(rèn)為此類數(shù)據(jù)屬于與國家安全高度相關(guān)的數(shù)據(jù)，針對(duì)其保護(hù)在提高技術(shù)加密程度的同時(shí)，可在運(yùn)營者的準(zhǔn)入階段進(jìn)行規(guī)制。另一方面，根據(jù)世界主要國家互聯(lián)網(wǎng)指數(shù)發(fā)展排名，我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展指數(shù)位列全球第二位，[30]僅次于美國，因此我國在立法中應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)擴(kuò)大營運(yùn)者的控制權(quán)，過度本地化將與這一趨勢相違背。

(二)加快個(gè)人數(shù)據(jù)民事權(quán)利的賦權(quán)

筆者認(rèn)為，數(shù)據(jù)本地化的目的主要在于對(duì)本國數(shù)據(jù)主體信息權(quán)保護(hù)，它需要一套較為完善的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法律體系相佐。我國民法學(xué)界也有很多學(xué)者呼吁針對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)制定相關(guān)的專項(xiàng)法律。2017年3月全國人大代表、全國人大常委、財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈，全國人大代表、中國人民銀行營業(yè)管理部主任周學(xué)東以及45位全國人大代表向兩會(huì)提交《關(guān)于制定〈中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法〉的議案》，建議盡快制定《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》，但該部法律仍未落地，這也可能是立法者率先借用公法對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)制的主要原因。

(三)兼顧國家主權(quán)與國際融合

國際法不同于國內(nèi)法最大的特征是缺乏至高無上的權(quán)威。國際社會(huì)是多中心的，國家和國家之間的立法實(shí)踐相互獨(dú)立卻又相互影響，好的實(shí)踐不斷被后來者模仿使用，從而形成了習(xí)慣。至今，習(xí)慣法仍然是國際法最主要的淵源。世間本無國際法，引用主體多了，就形成了國際法，從這個(gè)意義上講，國際法產(chǎn)生的過程也就是規(guī)則競爭和篩選習(xí)慣的過程。任何空白領(lǐng)域都是富有習(xí)慣產(chǎn)生的肥沃土壤的，網(wǎng)絡(luò)空間中的秩序真空由于迫切的矛盾和沖突，勢必會(huì)引發(fā)一系列的法律實(shí)踐競爭。數(shù)據(jù)本地化正在向習(xí)慣的方向演進(jìn)，然而過程中的諸多細(xì)節(jié)是我們需要發(fā)現(xiàn)和把控的。筆者認(rèn)為，在應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)本地化這一問題時(shí)，我國應(yīng)當(dāng)注重本國利益與國際潮流的融合，將個(gè)人信息作為數(shù)據(jù)本地化所規(guī)制的主要對(duì)象。這一方面可以促進(jìn)我國本國個(gè)人信息權(quán)法律體系的建立；另一方面也可以樹立大國形象，加強(qiáng)我國立法在國際習(xí)慣法形成過程中的話語權(quán)。