PPP模式在市政建設(shè)中的應(yīng)用研究

魏 巍

泉州臺(tái)商投資區(qū)城市建設(shè)發(fā)展有限公司，福建 泉州 362000

1 PPP 模式概述

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展已進(jìn)入“新常態(tài)”，人們對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域的需求同政府有效的供給能力之間的矛盾缺口日益擴(kuò)大。PPP 模式是一種創(chuàng)新的融資模式，它鼓勵(lì)吸引社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)領(lǐng)域的投資建設(shè)，同時(shí)也讓社會(huì)資本享受合理的回報(bào)。既有效減輕政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，也可以盤活存量的社會(huì)資本，為完善社會(huì)公共服務(wù)和促進(jìn)社會(huì)快速發(fā)展具有主要意義。

2 PPP 模式的優(yōu)點(diǎn)

2015 年國務(wù)院頒布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)和特許經(jīng)營管理辦法》以來，我國PPP 模式如雨后春筍發(fā)展迅速，2017 年下半年開始出臺(tái)一系列規(guī)范政策，PPP 開始真正走上正軌。2019年，高質(zhì)量規(guī)范發(fā)展成為PPP 市場的主旋律，PPP 項(xiàng)目入庫投資額與落地率持續(xù)增長。PPP 模式存在的主要原因是它可以緩解政府方在工程建設(shè)的財(cái)政壓力，并在一定程度上減輕政府部門的工作負(fù)擔(dān)。通過PPP 模式，企業(yè)可以保證自身獲得利益，而政府也可以通過更好的社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。

2.1 減輕政府資金壓力，提高項(xiàng)目時(shí)間效率

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各級(jí)人民政府在公共項(xiàng)目建設(shè)這一方面的資金支出越來越重，只單單地依靠各級(jí)人民政府給予的財(cái)政撥付資金很難滿足建設(shè)公共項(xiàng)目的需求.而PPP 模式能夠極大地吸引社會(huì)資本，減輕政府的壓力，使其投資的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目獲得更好的發(fā)展。以我區(qū)某項(xiàng)目為例（見表1）：

表1 項(xiàng)目概況表

本項(xiàng)目采用建設(shè)-運(yùn)營維護(hù)-移交模式實(shí)施，由社會(huì)資本獨(dú)資成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目進(jìn)行投融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)及移交工作，以此提供公共產(chǎn)品及配套公共服務(wù)。通過竣工驗(yàn)收后進(jìn)入運(yùn)營期，自項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期的13 年間，每12個(gè)月支付一次可用性服務(wù)費(fèi)（第一期支付時(shí)點(diǎn)為運(yùn)營期后的第12 個(gè)月）。項(xiàng)目公司在支付時(shí)點(diǎn)前2 個(gè)月向政府實(shí)施機(jī)構(gòu)申請(qǐng)支付政府付費(fèi)，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)維考核結(jié)果審核確認(rèn)后在支付時(shí)點(diǎn)前1 個(gè)月向區(qū)財(cái)政部門提出支付申請(qǐng)，區(qū)財(cái)政部門按照相應(yīng)程序確認(rèn)后撥付款項(xiàng)給政府實(shí)施機(jī)構(gòu)，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在支付時(shí)點(diǎn)前支付給項(xiàng)目公司。由此可見，PPP 模式很大程度上緩解了政府資金的壓力，并推進(jìn)了公共項(xiàng)目的發(fā)展，以達(dá)到新區(qū)快速發(fā)展的目的。

PPP 模式是投入使用后政府進(jìn)行考核后付費(fèi)，企業(yè)為了更早的回收資金，必然會(huì)加快項(xiàng)目建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，PPP 項(xiàng)目的完工進(jìn)度平均比計(jì)劃提前3.4%，而傳統(tǒng)模式項(xiàng)目的完工進(jìn)度平均比計(jì)劃推遲23.5%。PPP 模式項(xiàng)目大小對(duì)工程進(jìn)度沒有顯著影響，而在傳統(tǒng)模式下，項(xiàng)目完工進(jìn)度受項(xiàng)目大小影響較為嚴(yán)重，項(xiàng)目越大，工程進(jìn)度延期的可能性越大。

2.2 減輕政府工作負(fù)擔(dān)，更好控制工程質(zhì)量

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)就在于人力，物力和財(cái)力的耗費(fèi)巨大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的飛速發(fā)展，政府現(xiàn)有的管理人員和監(jiān)督人員無法滿足建設(shè)的需要，PPP 模式在很大程度上緩解了政府的人員壓力。以我區(qū)某項(xiàng)目為例：該項(xiàng)目由社會(huì)資本方成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司設(shè)立項(xiàng)目資金專戶并按相關(guān)工程合同的約定向相關(guān)單位支付工程進(jìn)度款，政府不需對(duì)工程數(shù)量進(jìn)行確認(rèn)并支付工程款，很大程度上節(jié)約了政府的人力投入。

PPP 模式是由項(xiàng)目公司建設(shè)完成后進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)，項(xiàng)目公司在建設(shè)時(shí)必然會(huì)考慮后期的維護(hù)費(fèi)用，積極主動(dòng)的控制工程質(zhì)量。

3 PPP 項(xiàng)目的缺點(diǎn)

3.1 政企不分，管理困難

PPP 全國各地管理模式不一樣，相關(guān)法律體系未建立，以我區(qū)某項(xiàng)目為例：

該項(xiàng)目由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開招標(biāo)并與中標(biāo)資本方簽訂PPP 合同，但由于法律法規(guī)不完善，政府方擔(dān)憂工程質(zhì)量安全和投資得不到有效保障，該實(shí)施機(jī)構(gòu)又授權(quán)國有企業(yè)參與其在PPP 項(xiàng)目全生命周期實(shí)施過程中的管理，包括但不限于：項(xiàng)目辦理前期各項(xiàng)工作、預(yù)結(jié)算報(bào)審、組織招標(biāo)勘察、設(shè)計(jì)和監(jiān)理單位；承擔(dān)監(jiān)督施工質(zhì)量、參與工程竣工驗(yàn)收、審核和報(bào)批政府付費(fèi)金額；進(jìn)行績效考核、辦理項(xiàng)目移交等項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、移交過程中的監(jiān)督和審核的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)等。勘察設(shè)計(jì)及監(jiān)理是由企業(yè)進(jìn)行公開招標(biāo)，PPP 合同的招標(biāo)人為政府實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目公司為該項(xiàng)目的建設(shè)單位，導(dǎo)致施工許可證辦理的時(shí)候如法確認(rèn)業(yè)主究竟是誰。同時(shí)項(xiàng)目公司作為建設(shè)單位，與設(shè)計(jì)、監(jiān)理等參建方?jīng)]有合同關(guān)系，不能對(duì)設(shè)計(jì)、監(jiān)理等參建方進(jìn)行管理，出現(xiàn)問題需要政府方協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)、監(jiān)理等參建方，管理線路太長亦不利于項(xiàng)目管理。因此，企業(yè)參與管理造成不僅操作麻煩，也造成了很難確認(rèn)究竟誰才是業(yè)主。

3.2 公開招標(biāo)競爭性小

PPP 項(xiàng)目不同于傳統(tǒng)的承攬或買賣合同，屬于投資行為，涉及的投資金額普遍較大，項(xiàng)目的成功與否直接影響社會(huì)資本的戰(zhàn)略布局、財(cái)務(wù)狀況和業(yè)務(wù)發(fā)展，理性的社會(huì)資本前期必然要履行充分的盡調(diào)和投資決策程序才會(huì)參與PPP 項(xiàng)目的投標(biāo)，因此，PPP 項(xiàng)目正式采購前有意向的社會(huì)資本會(huì)提前接觸政府，這本無可厚非，但慢慢的接觸就可能變成了提前鎖定，合作的商務(wù)條件不是通過招投標(biāo)競爭出來的，而是通過招標(biāo)前談出來的。

競爭作為PPP 的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這點(diǎn)是普遍的共識(shí)，倘若作為競爭手段的招標(biāo)變成了走程序的形式，最后的結(jié)果可能就是PPP 的成本高于傳統(tǒng)政府投資模式。政府也在尋求解決方案，例如通過競爭性磋商采購社會(huì)資本，還可以通過前期市場測試進(jìn)行招商。

4 關(guān)于PPP 模式的幾點(diǎn)思考

（1）要使工程項(xiàng)目中PPP 模式得到全面發(fā)展，首要前提是完善PPP 項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，否則亂象會(huì)越來越多。畢竟PPP 模式是建立在合作關(guān)系上，同時(shí)又涉及到雙方的利益分配問題，健全相關(guān)的法律法規(guī)是為了解決之前存在的問題，同時(shí)政府針對(duì)PPP 模式應(yīng)建立專門的監(jiān)管部門，明確各方責(zé)任。

（2）應(yīng)建立項(xiàng)目實(shí)施后評(píng)價(jià)體系，現(xiàn)行工程項(xiàng)目PPP 模式評(píng)價(jià)體系還不完善，項(xiàng)目的評(píng)價(jià)工作可以改變社會(huì)資本重合同獲取、輕合同履行的投機(jī)行為，也可以改變社會(huì)資本重建設(shè)輕運(yùn)營的心態(tài)，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)和矯正項(xiàng)目運(yùn)營中出現(xiàn)的問題。評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)與市場掛鉤，有利于引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)資本重合同、守信用。

（3）PPP 項(xiàng)目單體體量不宜過大，以便可以更有效吸引各層次的社會(huì)資本參與投資，更充分全面地盤活存量社會(huì)資本。

（4）地方政府要嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，保障社會(huì)資本的投資可以得到預(yù)期的資金回籠和投資回報(bào)。

5 結(jié)束語

綜上所述，隨著時(shí)代的發(fā)展，PPP 模式被應(yīng)用到公共項(xiàng)目建設(shè)中已成必然，同時(shí)也正是因?yàn)樗谋厝?，我們?cè)趹?yīng)用中必須要小心、仔細(xì)、謹(jǐn)慎。PPP 模式雖有缺點(diǎn)但優(yōu)點(diǎn)更為明顯，建議在實(shí)施過程中，政府要進(jìn)一步簡政放權(quán)，通過采購管理，選擇優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本；通過對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、安全、投資等過程的監(jiān)管，及建立健全相關(guān)的法律法規(guī)來管理和約束社會(huì)資本方按法律法規(guī)、合同約定提供優(yōu)質(zhì)的工程產(chǎn)品；從而減輕各級(jí)政府財(cái)政壓力，并為社會(huì)資本提供更多的投資渠道，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)資本的社會(huì)效益，促進(jìn)社會(huì)更好發(fā)展，提高人民的幸福感。