對(duì)一起經(jīng)復(fù)議撤銷的網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全行政處罰案件的分析

□ 戴若平 青島市市北區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局

1 案情簡(jiǎn)介

2018年10月，某區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局依據(jù)本區(qū)檢察院《檢察建議書(shū)》對(duì)轄區(qū)內(nèi)的餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者在網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)的違法經(jīng)營(yíng)行為開(kāi)展執(zhí)法檢查。10月23日，在對(duì)個(gè)體工商戶徐某開(kāi)辦的餐飲店進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，其持有的《食品經(jīng)營(yíng)許可證》核準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目為“熱食類食品制售”，但店內(nèi)吧臺(tái)處墻面上張貼的菜單顯示該店制售15種冷食類食品—菜單上標(biāo)有具體菜品名稱和價(jià)格，且經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所擺放有飲料等預(yù)包裝食品。執(zhí)法人員提取了10月22日經(jīng)某網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)制售冷食類食品、銷售預(yù)包裝食品的消費(fèi)清單2張和實(shí)體店消費(fèi)清單1張，初步認(rèn)定徐某存在經(jīng)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)超出許可范圍從事冷食類食品制售和預(yù)包裝食品銷售的行為，遂予以立案調(diào)查，并制作了《現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄》《責(zé)令改正通知書(shū)》《限期提供證據(jù)通知書(shū)》等文書(shū)。11月5日，執(zhí)法人員對(duì)徐某進(jìn)行詢問(wèn)調(diào)查時(shí)，徐某聲稱檢查當(dāng)日已經(jīng)停止冷食類食品制售，且變更了《食品經(jīng)營(yíng)許可證》，增加了預(yù)包裝食品（含冷藏冷凍食品）銷售的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，并已主動(dòng)與消費(fèi)者聯(lián)系退還冷食類食品菜金并向執(zhí)法人員提供了書(shū)面說(shuō)明。上述情形符合《山東省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第九條第（一）項(xiàng)、第十一條第（五）項(xiàng)之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)減輕處罰。區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局于11月19日向徐某下達(dá)了行政處罰決定：依據(jù)《食品安全法》第一百二十二條第一款、《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第三十八條，認(rèn)定徐某存在未取得食品經(jīng)營(yíng)許可（冷食類制售、預(yù)包裝食品銷售）從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違法事實(shí)，依照《山東省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第十三條第一款規(guī)定，予以減輕處罰，按照最低處罰額度的40%給予徐某罰款貳萬(wàn)元整的行政處罰。

徐某對(duì)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局作出的行政處罰決定不服，故于12月20日向區(qū)政府申請(qǐng)行政復(fù)議，要求予以撤銷。徐某認(rèn)為自己在檢查當(dāng)天變更了《食品經(jīng)營(yíng)許可證》，增加了預(yù)包裝食品（含冷藏冷凍食品）銷售的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，且已經(jīng)向消費(fèi)者說(shuō)明情況并予以退費(fèi)，屬于對(duì)違法行為的及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果，符合《山東省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第八條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)不予行政處罰。

2 案例分析

2.1 行政處罰決定存在欠缺

山東省食品藥品監(jiān)督管理局《關(guān)于餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者從事食品銷售許可管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（魯食藥監(jiān)食三[2017]145號(hào)）規(guī)定，“在餐飲服務(wù)場(chǎng)所（含設(shè)立專區(qū)食品銷售場(chǎng)所）內(nèi)從事食品銷售的，食品經(jīng)營(yíng)許可主體業(yè)態(tài)不變，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在選擇食品制售類項(xiàng)目的同時(shí)增加相應(yīng)的食品銷售項(xiàng)目”。但是，11月9日《市場(chǎng)監(jiān)督管理總局關(guān)于加快推進(jìn)食品經(jīng)營(yíng)許可改革工作的通知》（國(guó)市監(jiān)食經(jīng)[2018]213號(hào)）規(guī)定，“對(duì)餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)?jiān)诰筒蛨?chǎng)所銷售飲料等預(yù)包裝食品的，不需要在《食品經(jīng)營(yíng)許可證》上標(biāo)注銷售此類經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”。因此，區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局在11月19日下達(dá)行政處罰決定時(shí)，應(yīng)依據(jù)市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的規(guī)定，對(duì)徐某超許可范圍從事預(yù)包裝食品銷售的行為不予認(rèn)定。

2.2 調(diào)查取證過(guò)程存在不足

依照《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第三十八條，違反本辦法第十六條規(guī)定，即入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的，或入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超出許可類別范圍銷售食品、入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者超出許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)依照《食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定進(jìn)行處罰。因此，徐某經(jīng)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)超出許可范圍從事冷食類食品制售和預(yù)包裝食品銷售的違法行為應(yīng)認(rèn)定為未取得食品經(jīng)營(yíng)許可從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局在調(diào)查取證過(guò)程中存在不妥之處。

首先，在取證過(guò)程中未對(duì)徐某違法行為的持續(xù)時(shí)間和貨值金額進(jìn)行取證，僅僅提取了10月22日的2張網(wǎng)上消費(fèi)清單和1張實(shí)體店消費(fèi)清單。雖然現(xiàn)場(chǎng)未發(fā)現(xiàn)其他時(shí)間的消費(fèi)清單，申請(qǐng)人也沒(méi)有按照《限期提供證據(jù)通知書(shū)》進(jìn)一步提供消費(fèi)清單，但是執(zhí)法人員應(yīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者調(diào)取證據(jù)，進(jìn)一步對(duì)徐某違法經(jīng)營(yíng)持續(xù)時(shí)間和貨值金額予以認(rèn)定。

其次，違法所得認(rèn)定有誤。因無(wú)法具體統(tǒng)計(jì)每一種冷食類食品配料的使用數(shù)量，區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局遂按照《山東省食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)執(zhí)法辦案指導(dǎo)意見(jiàn)（一）》（2017年9月15日）“關(guān)于違法所得計(jì)算問(wèn)題：為保障當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益和確保行政處罰行為的有效性，食品藥品監(jiān)管部門(mén)對(duì)食品類執(zhí)法案件違法所得的認(rèn)定，原則上應(yīng)當(dāng)以行為人違法生產(chǎn)、銷售商品或提供服務(wù)所獲得的全部收入，扣除其所銷售食品或原料購(gòu)進(jìn)價(jià)款后剩余的數(shù)額進(jìn)行計(jì)算”規(guī)定，并未計(jì)算違法所得，導(dǎo)致下達(dá)行政處罰決定時(shí)不能對(duì)徐某的違法所得予以沒(méi)收。

第三，在10月23日對(duì)徐某開(kāi)辦的餐飲店進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員未對(duì)徐某未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)的預(yù)包裝食品和冷食類食品制售使用的原料、食品相關(guān)產(chǎn)品采取扣押的行政強(qiáng)制措施。

2.3 處罰合理性存在爭(zhēng)議

行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定撤銷了被申請(qǐng)人作出的行政處罰決定，原因是其法律依據(jù)不夠充分。雖然，區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局作出行政處罰決定時(shí)遵循了過(guò)罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合等基本原則—按照最低處罰額度的40%給予徐某減輕行政處罰。但是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在《行政復(fù)議決定書(shū)》中引用的法律依據(jù)為原則性條款，并未明確指出“行政處罰明顯不當(dāng)”的具體事實(shí)和理由。被處罰人徐某采取的改正措施是依法應(yīng)當(dāng)改正的內(nèi)容，并且新申領(lǐng)的《食品經(jīng)營(yíng)許可證》雖增加了預(yù)包裝食品銷售的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，卻因現(xiàn)場(chǎng)條件不符合要求未能增加冷食類食品制售經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，因此其冷食類食品制售經(jīng)營(yíng)活動(dòng)存在較高的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。案發(fā)前，區(qū)檢察院向區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)送了12份《檢察建議書(shū)》，針對(duì)餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者在網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)超出許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事冷食類食品制售的違法行為向區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局明確提出了依法履職的建議。區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局對(duì)轄區(qū)內(nèi)涉案餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者依法予以立案查處，均作出了罰沒(méi)款不低于2萬(wàn)元的行政處罰決定。具體到該案的行政復(fù)議決定，一方面，其與檢察院提出的嚴(yán)厲打擊網(wǎng)上餐飲服務(wù)違法行為的檢察建議不一致；另一方面，該案行政復(fù)議決定所依據(jù)的法律條款會(huì)造成與區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局已辦結(jié)的類似案件和今后查辦類似案件之間存在執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，進(jìn)而產(chǎn)生諸多關(guān)于執(zhí)法合理性的爭(zhēng)議。

3 建議

行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)時(shí)必須規(guī)范操作，并遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。調(diào)查取證過(guò)程中要注意收集與案件有關(guān)的證據(jù)，形成完整的證據(jù)鏈。對(duì)于與貨值金額有關(guān)的證據(jù)，還要注重現(xiàn)場(chǎng)收集，同時(shí)在執(zhí)法文書(shū)上予以記錄。此外，在現(xiàn)場(chǎng)收集確有困難的情況下，不僅可以通過(guò)限期提供進(jìn)貨憑證并在詢問(wèn)調(diào)查時(shí)予以確認(rèn)，還可以通過(guò)協(xié)查的途徑向供貨者或網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者的監(jiān)管部門(mén)調(diào)取信息。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法防止并糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)依法保障和監(jiān)督被申請(qǐng)人可以依法行使職權(quán)。在行政復(fù)議環(huán)節(jié)中，既要堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益，也要遵循合法、公正的原則，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施。