討論如何在國土空間規(guī)劃下系統(tǒng)整合土地利用及城市用地分類

薛國卿 海口市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

1 前言

在國土空間規(guī)劃工作開展之前，需要對(duì)土地進(jìn)行分類，這也是為國土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化創(chuàng)造良好條件的必要前提。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步不斷加快的今天，人們生活水平不斷提升，不管是從發(fā)展路徑還是從發(fā)展思路的角度來看，都需要顧全大局，仔細(xì)考慮，以土地資源利用率的提升來強(qiáng)化土地利用價(jià)值。

2 國土空間規(guī)劃土地分類概述

土地分類就是要充分考慮到土地自身的特點(diǎn)、性質(zhì)以及差異性，將土地劃分成為不同的類別，歸納某一區(qū)域中屬性相似的土地，讓其功能性得到充分發(fā)揮。就目前對(duì)我國土地分類的實(shí)際情況來看，主要可以分為土地自然分類、土地利用分類、土地評(píng)價(jià)分類等。（1）土地自然分類：以土地的自然屬性為主要依據(jù)，以氣候、土地所處的自然環(huán)境、水文環(huán)境、地貌等為標(biāo)志，在自然規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行劃分。（2）土地利用分類：以土地的利用現(xiàn)狀為劃分依據(jù)，以土地用途、利用方式作為劃分標(biāo)志，根據(jù)有關(guān)要求，可以分為一級(jí)類土地和二級(jí)類土地，耕地、民用住宅用地都是一級(jí)類地，就目前我國《城市用地分類》中的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來看，土地規(guī)劃的土地分類為33個(gè)三級(jí)類，10個(gè)二級(jí)類和3個(gè)一級(jí)類；城市規(guī)劃中土地分類為73個(gè)小類，46個(gè)中類，10 個(gè)大類。（3）土地評(píng)價(jià)分類：在分類之前設(shè)置一定指標(biāo)，以指標(biāo)的差異性或相同之處進(jìn)行分類，例如生產(chǎn)潛力、適宜性等。（4）土地功能分類：按照土地所能夠提供的服務(wù)或是產(chǎn)品進(jìn)行分類，從本質(zhì)上來看，就是要對(duì)土地資源屬性進(jìn)行區(qū)分，例如生產(chǎn)用地、生活用地、生態(tài)用地等。

3 土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的關(guān)系

3.1 基本內(nèi)容

土地分類是土地規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，從宏觀層面上來看，土地分類就是合理利用土地資源，利用合理的技術(shù)對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)利用，最終實(shí)現(xiàn)土地資源保護(hù)，通常都是由當(dāng)?shù)卣疄橐龑?dǎo)進(jìn)行組織編制，開展專項(xiàng)規(guī)劃，在不破壞原有土地生態(tài)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，合理進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)，實(shí)現(xiàn)資源高效利用。從本質(zhì)上來看，城市用地分類是城市規(guī)劃的環(huán)節(jié)之一，需要確定城市土地的用途、規(guī)劃方向和性質(zhì)，促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，為人們創(chuàng)造更好的生活環(huán)境。土地利用和城市用地分類有相似之處，兩者相輔相成。

3.2 矛盾分析

3.2.1 規(guī)劃思路不同

土地規(guī)劃就是根據(jù)上級(jí)人民政府下達(dá)的硬性指標(biāo)，用來滿足引導(dǎo)需求，實(shí)現(xiàn)剛性控制；而城市規(guī)劃并沒有這種自上下達(dá)的控制指標(biāo)，更注重社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人們生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、資源利用等方面，這也符合城市發(fā)展規(guī)律。從性質(zhì)上來看，土地利用屬于有控制、有計(jì)劃的規(guī)劃；而地方政府在土地規(guī)劃過程中，更注重城市規(guī)模的擴(kuò)張，工作重心在城市規(guī)劃，希望能夠做大做強(qiáng)，規(guī)劃部門會(huì)在政府的影響下更注重城市規(guī)劃工作，導(dǎo)致和土地規(guī)劃的銜接方面出現(xiàn)問題。

3.2.2 參數(shù)統(tǒng)計(jì)口徑不同

從用地指標(biāo)上來看，土地利用主要分為農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民用地指標(biāo)兩個(gè)方面，為了實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，往往需要保持均量和總量符合標(biāo)準(zhǔn)。而在城市用地分類過程中，并不考慮這一點(diǎn)。從人口上來看，在土地利用過程中，城鎮(zhèn)人口包括常住非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)戶人口、集體戶人口等，包含的范圍十分廣泛，且流動(dòng)性強(qiáng)。而在城市規(guī)劃中，城市人口指常住人口，包括城市戶籍人口，暫住人口（半年以上）。

3.2.3 法律地位不同

在城市規(guī)劃的過程中，主要參考的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在該條例中，對(duì)城市規(guī)劃的各方面都進(jìn)行了明確規(guī)定，例如城市規(guī)劃制定、實(shí)施和各單位主體的責(zé)任；但是從法律的角度來看，并未對(duì)土地規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確劃分，《土地管理法》中也只是簡(jiǎn)單規(guī)定了各級(jí)政府的土地規(guī)劃類型，但沒有明確提出使用哪種方式對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃和控制，導(dǎo)致各項(xiàng)工作沒有法律依據(jù)，實(shí)施起來較為困難。不僅如此，在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的背景下，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃由不同的行政主管部門管理，兩者之間獨(dú)立性較強(qiáng)，缺乏必要的溝通和聯(lián)系，協(xié)調(diào)性不足，兩者在規(guī)劃方面互相脫離。

4 國土空間規(guī)劃下土地利用的思路

4.1 發(fā)揮國土空間規(guī)劃的支持和保障功能

要以提升土地資源利用率、提升人們生活水平為主要目的，合理開展國土空間規(guī)劃工作，要對(duì)城鄉(xiāng)格局進(jìn)行不斷優(yōu)化，為人們創(chuàng)造良好的生產(chǎn)、生活以及生態(tài)環(huán)境空間。不僅如此，在規(guī)劃過程中還需要檢查生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展觀的原則，注意做好永久基本農(nóng)田保護(hù)、控制城鄉(xiāng)開發(fā)邊界的工作，貫徹落實(shí)各項(xiàng)工作，對(duì)建筑用地重量和城市開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行合理管控，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，要確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)格落實(shí)到位，切實(shí)為提升人民群眾生活水平而開展。不僅如此，在整合土地利用的過程中，要做好國土整治，當(dāng)?shù)卣蛧矣嘘P(guān)部門要出臺(tái)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)政策，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，保障國土空間規(guī)劃措施有效落實(shí)。

4.2 學(xué)習(xí)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)

目前我國國土空間規(guī)劃工作正處于快速發(fā)展中，在實(shí)踐過程中積累了一定工作經(jīng)驗(yàn)，也取得了不錯(cuò)成效，功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃都取得了一定成效，不管是對(duì)生態(tài)保護(hù)還是可持續(xù)發(fā)展而言，都有重要促進(jìn)作用。從這個(gè)角度來看，在對(duì)土地利用時(shí)可以學(xué)習(xí)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，沿用以往的工作模式，與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變思想，從方法、技術(shù)模式上不斷優(yōu)化，通過強(qiáng)化空間治理能力，來完善國土空間規(guī)劃體系。

4.3 建立管理機(jī)制

要不斷完善現(xiàn)有資源和環(huán)境承載能力，為土地規(guī)劃工作的順利開展創(chuàng)造良好條件，不僅如此，還需要以土地利用、提升土地利用率為重點(diǎn)工作內(nèi)容，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，對(duì)土地利用進(jìn)行約束管理。還需要做好環(huán)境、資源保護(hù)工作，充分發(fā)揮土地資源的價(jià)值和作用。

5 國土空間規(guī)劃下城市用地分類體系構(gòu)建

根據(jù)國家出臺(tái)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可以將城市用地分為工業(yè)用地、居民居住用地、交通用地等不同類別，其中一級(jí)分類共有8個(gè)，還有35 個(gè)二級(jí)分類以及43 個(gè)三級(jí)分類，在構(gòu)建分類體系的過程中需要遵循以下原則：

（1）相容性原則：在對(duì)土地空間進(jìn)行利用時(shí)，會(huì)不可避免的對(duì)外界環(huán)境產(chǎn)生影響，在開發(fā)過程中，要注意整合相容性的因素，避免出現(xiàn)矛盾，例如工業(yè)和居住用地就無法兼容，因此要?jiǎng)澐殖蔀閮蓚€(gè)不同類別。（2）公益性原則：不管是土地利用還是城市用地分類，其本質(zhì)在于提升群眾生活水平，具有強(qiáng)烈的公益性，要對(duì)非盈利土地的用途轉(zhuǎn)變進(jìn)行嚴(yán)格限制，對(duì)和民生息息相關(guān)的醫(yī)療、教育、綠化用地進(jìn)行單獨(dú)分類。（3）國情性原則：我國人口數(shù)量眾多，東西部發(fā)展不均衡，在城市用地分類中要注意這一點(diǎn)，本著節(jié)約城市空間的原則，提升利用價(jià)值。（4）發(fā)展性原則：在可持續(xù)發(fā)展理念的號(hào)召下，要注重土地利用的空間性，在對(duì)不同土地類型進(jìn)行管理時(shí)，要采用不同的方法。（5）可行性原則：對(duì)城市用地進(jìn)行分類的主要目的在于為國土空間規(guī)劃而服務(wù)，在構(gòu)建分類體系的過程中，要盡可能提升土地分類的可行性，要充分了解現(xiàn)有情況，明確劃分土地空間類型，考慮到實(shí)踐的可操作性。

6 統(tǒng)籌措施

（1）統(tǒng)籌整體思路，做好協(xié)調(diào)規(guī)劃工作，要以整體性的眼光看待土地利用和城市土地分類工作，整體局部?jī)墒肿?，在開發(fā)過程中，注意實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的平衡，讓土地規(guī)劃為城市規(guī)劃而服務(wù)，顧全大局；其次，還需要做好整體規(guī)劃工作，在編制過程中，要?jiǎng)討B(tài)的看待問題，同時(shí)也不能忽視局部的發(fā)展；再次，要實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展，不能只將發(fā)展中心放在經(jīng)濟(jì)效益方面，還需要結(jié)合社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境效益等，促進(jìn)多種效益共同發(fā)展；最后，要實(shí)現(xiàn)彈性規(guī)劃。要加強(qiáng)土地規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的聯(lián)系，兩者并不是獨(dú)立的，而是統(tǒng)籌發(fā)展的，在發(fā)展過程中為了減少來自各方面因素的影響，需要保留足夠的空間以適應(yīng)變動(dòng)，能夠根據(jù)時(shí)間、環(huán)境、空間等因素進(jìn)行合理調(diào)整。（2）完善規(guī)劃體系，優(yōu)化人員配置，安排好城鎮(zhèn)規(guī)模與布局。（3）統(tǒng)一參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，做好土地分類和城市用地規(guī)劃的銜接工作，統(tǒng)一兩者的標(biāo)準(zhǔn)。（4）優(yōu)化發(fā)展生態(tài)建設(shè)：良好的生態(tài)環(huán)境是城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，在規(guī)劃過程中，要本著為城市居民創(chuàng)造更好生活環(huán)境的原則，評(píng)價(jià)城市是否宜居的標(biāo)準(zhǔn)并不是城市規(guī)模大小，而是生態(tài)環(huán)境的健康程度。目前在我國城市規(guī)劃過程中，不僅要注重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，更需要合理利用自然資源、土地資源，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用，要建立建設(shè)地區(qū)和保護(hù)地區(qū)的土地要素合理流動(dòng)機(jī)制，控制環(huán)境容量小的城市；不僅如此，要將土地利用規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)的土地分為城市發(fā)展促進(jìn)地區(qū)、控制地區(qū)、非城市化發(fā)展地區(qū)三種，確定不同地區(qū)的土地規(guī)劃范圍；在編制過程中，還需要充分考慮到土地結(jié)構(gòu)對(duì)自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境帶來的負(fù)面影響，盡可能將對(duì)環(huán)境的破壞降到最低。（5）加強(qiáng)監(jiān)管，提升規(guī)劃的嚴(yán)肅性，建立健全的編制、審批、公示制度，確保各項(xiàng)工作都能夠按照規(guī)章制度嚴(yán)格落實(shí)到位，有關(guān)單位要全面提升工作人員的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，意識(shí)到本職工作的重要性，對(duì)每個(gè)工作環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督和管理，提升土地規(guī)劃工作綜合收益。

7 結(jié)束語

總而言之，從本質(zhì)上來看雖然城市規(guī)劃和土地規(guī)劃屬于兩個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，但對(duì)這兩個(gè)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌后，能夠讓兩者相互促進(jìn)，互相協(xié)調(diào)，取長補(bǔ)短，能夠?yàn)槌鞘械默F(xiàn)代化發(fā)展起到重要促進(jìn)作用，也為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要保障。但在發(fā)展過程中，會(huì)受到來自各方面因素的影響，例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家政策等，阻礙了城市發(fā)展，要立足于實(shí)際，在實(shí)踐過程中逐步探索，為城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)創(chuàng)造良好環(huán)境。