公路建設中集約節(jié)約利用土地問題研究
——以陜西省為例

楊易

（陜西省土地工程建設集團有限責任公司，陜西 西安710075）

0 引言

土地作為不可再生資源，當前，耕地紅線矛盾日漸突出，政府對土地資源的保護力度也不斷加大，這就使基礎建設尤其是公路建設過程中需要協(xié)調(diào)處理好公路建設與耕地保護之間的關系。

1 概述

陜西省位于我國中西部地區(qū)，屬于典型的內(nèi)陸省份，從北至南，地形地貌以黃土高原、關中平原及秦嶺山地依次排列。其中關中平原地勢平坦，因此也成為全省城鎮(zhèn)化建設最為集中的區(qū)域。關中平原面積占全省1/5，但承載了全省3/5的人口，因此公路建設較陜南陜北較為發(fā)達，其中二級以上公路通車里程占到全省的3/4。陜西省屬于典型的“人口分布不均、基礎建設集中”的省份，這種特征也使得陜西省在公路建設與土地資源保護方面矛盾更為突出。

2 陜西省公路建設占地特性

公路建設用地是指道路紅線范圍內(nèi)占用的一切土地，包括山地、灘涂、林地、耕地以及宅基地等等。通常情況下，公路建設占地的程度是與公路等級成正相關的，高速公里、一級公路、二級公路以及三級公路用地紅線寬度分別約為60m、30～40m以及20～30m。公路建設占地不僅包含公路所占土地，還包括養(yǎng)護用地、沿線得輔助設施占地等等，這些都屬于公路建設的占地范疇。

通過對該省各類公路建設對土地的占用情況的了解和分析，發(fā)現(xiàn)陜西省在公路等交通基礎設施建設過程中對土地的利用具有如下特點。

2.1 占地總量大、增長速度快

2019年，陜西省公路通車總里程18萬公里，其中高速公路通車里程突破5600km。根據(jù)公路建設用地占地平均指標，陜西公路建設用地占地面積約為51萬公頃，而陜西省國土面積僅為20.6萬平方公里，耕地面積面積也僅為30847萬畝，公路建設用地占全省總面積的2.55%，占耕地面積的12.8%。由此可見，全省公路建設過程中占用的土地比例是很高的，占用的土地面積大。同時隨著公路建設的快速發(fā)展，土地占用速度也在不斷加快。

2.2 土地利用率不足

根據(jù)研究顯示，高速公路的交通運轉(zhuǎn)效率與一般公路相比是更高的，其集約效益也是更強的，即高速公路的土地利用率相對更高。但2019年陜西省高速公路占全省公路通車總里程不足3.1%，從這個占比可以看出陜西省公路建設過程中對土地的利用率還存在一定的不足，仍然處于低水平階段，由此可見陜西省路網(wǎng)結(jié)構仍然急待優(yōu)化，需要持續(xù)提高公路建設過程中的土地利用效率。

表1 全國主要省份公路建設占地產(chǎn)出比（數(shù)據(jù)年份：2016）

2.3 占地產(chǎn)出比較低

陜西省公路建設占地產(chǎn)出比僅為11.3億元/100公里，遠遠低于全國的平均水平為15.8億元/100公里，急待進一步提高。對于建設用地的產(chǎn)出效率高低的判斷標準是占地項目對地方經(jīng)濟的影響水平，據(jù)統(tǒng)計，陜西省公路建設對經(jīng)濟的影響水平相比廣東、山東等省份相比仍有較大差距。

3 陜西省公路建設占地存在的問題

截止2017年末，陜西省耕地面積為399.7萬公頃，人均僅為1.59畝，人均耕地比較低，在公路建設過程中為了減少對土地資源的浪費，陜西省國土監(jiān)管部門重點盯辦，交通建設主管部門積極落實，積極推動公路建設的土地合法合理使用，經(jīng)過整改成效顯著。但是，省內(nèi)個別地區(qū)，由于部分單位思想認識不足、監(jiān)管不足，也有部分受利益驅(qū)使，使得在公路建設過程中仍然存在一定的土地資源了浪費的情況，降低了土地使用效率。

就目前省內(nèi)公路建設用地存在問題的分析，可以從兩個方面探究當前主要存在的問題：①技術層面的問題，受到經(jīng)濟和技術水平的限制，一些公路在建設過程中采用的設計理念還比較陳舊，施工方案也不夠合理，與當前公路建設所倡導的集約化、可持續(xù)化理念不相匹配，背離了集約化施工的理念，導致土地浪費情況突出，一些地區(qū)還出現(xiàn)土地污染的情況，只顧開山辟路，卻無視土地保護；②社會層面的問題，過度征地、違法占地的情況當前在公路建設過程中還仍然存在，耕地占補平衡政策當前還得不到嚴格的落實，損害了人民群眾的合法利益，同時還導致了耕地資源的大量浪費。

4 實現(xiàn)公路建設土地利用集約化的舉措

4.1 正確把握公路建設與土地保護的關系

公路建設與土地保護要始終堅持對土地資源進行集約利用，認識到土地資源的寶貴性和不可再生性，要樹立起公路建設和保護的思想，二者做到兼顧，并以該理念指導公路建設的全過程，從前期的決策到實施的全過程都要做到有效地兼顧。公路建設作為國民經(jīng)濟發(fā)展和建設的重要動力引擎，我們需要合理規(guī)劃積極開展公路的建設工作，落實各項公路建設基礎設施工程，在合理用地、依法用地的同時，加快建設的進度，更好地服務經(jīng)濟社會的發(fā)展，服務人民群眾的日常生活，滿足人民的出行需求。此外，公路建設相關單位要深刻認識到耕地保護的重要性，了解公路建設對于土地保護的重要影響，要在公路建設過程中建立起健康的發(fā)展模式，做到少占耕地、降低能耗、提高效率。通過積極利用各項技術措施對建設規(guī)模進行合理的控制，建立起合理的施工方案，在發(fā)揮公路建設對經(jīng)濟發(fā)展的重要推動作用的同時也要盡可能減少對土地資源的占用和浪費，提高公路建設的效益。

4.2 提高公路建設土地利用效益的技術性措施

4.2.1 項目前期階段

對公路線路的設計和選擇，需要前期進行充足的調(diào)研，①要滿足城市交通規(guī)劃；②要避開經(jīng)濟作物、高產(chǎn)田，選擇既能占地最少，又能對環(huán)境影響最小的方案。設計工作中還需要做好坡度和路基高度的合理控制，以減少占地面積，盡量減少高填方路堤，以實現(xiàn)對土地資源的節(jié)約和利用。此外，“以橋代路、以隧代塹”是當前廣泛應用的節(jié)約耕地的一種修建方法，既能不影響原有耕地的使用，還能有效地減少土地的占用，但需要關注工程造價，并結(jié)合地形、地貌以及交通環(huán)境等進行合理考量。

4.2.2 工程施工階段

公路的施工對于土地資源的占用也是重要一部分，在道路修建過程中，路堤施工中往往需要填筑土方，路塹開挖還會產(chǎn)生多余的土方，不論是借方還是棄方，都會對土地資源產(chǎn)生大量的占用，有時候不合理的開挖還很可能導致原有土地質(zhì)量受到影響，產(chǎn)生土壤污染等問題。在施工中需要合理安排工程，對借方和棄方進行合理的安排，降低差量，盡量保持二者的平衡。在路基填筑過程中，可以采用建筑垃圾、礦渣以及工業(yè)廢渣等，減少對土地資源的浪費，對于棄土也要對選址進行合理安排，最好能夠選取溝壕、深坑等地，以方便后期造地。同時，還要做好土地的保護，避免污染，施工完成后要對臨時施工用地進行拆除，恢復原貌。

4.3 提高公路建設土地利用效益的社會性舉措

4.3.1 加強公路建設用地審批和批后監(jiān)管

對公路建設用地，需要根據(jù)相關法律法規(guī)政策做好審批工作，對建設規(guī)模、用地性質(zhì)進行嚴格把控，杜絕過度用地的情況，審批工作要將結(jié)果進行公開公示。對審批工作要嚴格落實監(jiān)管，對于審批土地的使用、征地的補償以及拆遷安置要進行嚴格的監(jiān)管。

4.3.2 健全征地補償體系，保障群眾合法權益

要從國家層面構建完善的征地補償體系，對人民群眾的合法權益進行保護，結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展的整體情況對征地補償標準進行制度，對占用農(nóng)田的情況，要切實按照相關法規(guī)政策要求給予補償。

4.3.3 落實占補平衡，切實保護耕地

公路建設相關單位要切實落實國家對耕地的占補平衡制度，對耕地占用補償要做好監(jiān)督檢查，落實占補平衡政策，對補充的耕地數(shù)量和耕地質(zhì)量都要做到嚴格監(jiān)控、驗收，避免占多補少情況的發(fā)生。

5 結(jié)語

近年來經(jīng)濟社會的快速發(fā)展離不開公路建設的支持，我國作為基建強國，各級公路快速修建，為人民群眾生產(chǎn)生活的開展提供了巨大的便利。城市化進程的快速發(fā)展帶動了我國路網(wǎng)建設不斷織密。我們需要做好公路建設中的土地集約利用，推動公路交通建設的綠色可持續(xù)發(fā)展。