國土空間規(guī)劃中的城市保護(hù)策略研究

劉芳明

（梅州市城市規(guī)劃設(shè)計院有限公司，廣東梅州514021）

0 前言

城市保護(hù)與城市發(fā)展的長效性和持續(xù)性密切相關(guān)，在其保護(hù)內(nèi)容中，不僅應(yīng)重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，還應(yīng)將歷史文化視為城市的重要資源，進(jìn)行全面保護(hù)。城市保護(hù)的最終目的是強化城市發(fā)展?jié)摿Γ瑥娀鞘刑厣?，促進(jìn)城市多樣化，完善城市空間和國土空間的整體布局，促進(jìn)綜合規(guī)劃，實現(xiàn)綜合治理。城市保護(hù)是對多樣化資源的保護(hù)，也是為城市遠(yuǎn)期規(guī)劃負(fù)責(zé)，為增強保護(hù)成效，應(yīng)明確其保護(hù)實踐中的缺陷，開展策略性保護(hù)。

1 概念分析

1.1 國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃為基于戰(zhàn)略發(fā)展要求，由國家實施，或由地區(qū)政府實施的資源統(tǒng)籌行為，包括對空間資源的遠(yuǎn)期規(guī)劃和整體性布局。進(jìn)行國土空間規(guī)劃，其直接目的在于優(yōu)化國土空間管理，通過科學(xué)手段解決空間資源問題，最終目的是協(xié)調(diào)資源保護(hù)和國家發(fā)展的關(guān)系，維持二者平衡[1]。

1.2 城市保護(hù)

城市保護(hù)通常包括環(huán)境、生態(tài)、景觀、特色和歷史保護(hù)。在城市保護(hù)中，不僅需要對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行資源利用和規(guī)劃，完善城市建筑整體布局，而且需要保護(hù)承載著城市歷史的建筑符號或民俗特色等。

2 基于國土空間規(guī)劃探討城市保護(hù)策略的必要性

在國家空間發(fā)展中，以空間規(guī)劃為指導(dǎo)和空間藍(lán)圖，促進(jìn)其長效發(fā)展（見圖1）。在進(jìn)行建設(shè)開發(fā)活動或者資源保護(hù)活動時，必須以國土空間規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行。實施國土空間規(guī)劃，是為對既往的發(fā)展行為做出科學(xué)評價，促進(jìn)當(dāng)代發(fā)展提速增效，并且作為未來發(fā)展的指引，完善國家建設(shè)。通過此規(guī)劃，可避免因規(guī)劃類型復(fù)雜、審批戰(zhàn)線長、內(nèi)容沖突以及地方規(guī)劃策略不穩(wěn)定實施的問題，對生態(tài)文明建設(shè)有指導(dǎo)意義，還可完善國家治理體系。以國土空間規(guī)劃為指導(dǎo)和要求，開展城市保護(hù)工作，可使城市保護(hù)與國家宏觀發(fā)展布局保持一致，促進(jìn)城市長效發(fā)展。通過科學(xué)規(guī)劃，可促進(jìn)城市保護(hù)，使城市資源得到完善管理，節(jié)約資源，促進(jìn)環(huán)境資產(chǎn)的長效發(fā)展[2]。

圖1 國土空間規(guī)劃

3 常見誤區(qū)

城市保護(hù)并非新課題，但在實踐中仍存在缺陷，易陷入保護(hù)誤區(qū)。結(jié)合既往城市保護(hù)經(jīng)驗，分析常見誤區(qū)，可促進(jìn)后續(xù)城市保護(hù)策略優(yōu)化。在保護(hù)認(rèn)知方面，城市空間規(guī)劃通常以空間布局為著力點，規(guī)劃具有單一性，保護(hù)意識薄弱。在資源認(rèn)知方面，部分實踐工作中以生態(tài)污染治理為著眼點，而忽視了對文化資源、歷史資源的關(guān)注，資源理解具有局限性。在保護(hù)策略方面，缺少全局觀念，立足一城一地，前瞻意識不足，未體現(xiàn)城市保護(hù)的長效性。保護(hù)實踐方面，規(guī)劃策略整齊劃一，缺少針對性，經(jīng)?！澳ⅰ背鞘刑厣?，多城市使用同一綠化方案、街道千篇一律，“批量化生產(chǎn)”，對城市歷史缺少深刻認(rèn)知與尊重，對城市特色的強調(diào)和凸顯不足。生態(tài)文明方面，城市保護(hù)多強調(diào)資源保護(hù)，明確經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)具有相關(guān)性，但實際舉措不全面，保護(hù)策略對經(jīng)濟發(fā)展過度傾斜。城市空間規(guī)劃維度單一，污染治理力度雖令人欣慰，但就前期生態(tài)保護(hù)和生態(tài)資源的長久發(fā)展規(guī)劃仍稍顯欠缺。保護(hù)機制方面，雖多方助力，但因系統(tǒng)化不足，總體成效較弱，保護(hù)效果不佳，缺少與時俱進(jìn)的體系式規(guī)劃，對城市的認(rèn)知滯后，定義不符合時代實情，缺少突破精神。

4 優(yōu)化實施建議

4.1 尊重城市歷史

歷史文化是城市的重要資源，城市保護(hù)應(yīng)將其作為重要考慮維度，空間規(guī)劃時，強調(diào)城市的歷史文明屬性，通過實效性舉措體現(xiàn)對城市歷史的重視。羅馬建成并非一日之功，一座城市的建立與發(fā)展需要時間和智慧的積淀，城市的歷史文明即在其過程中凝聚形成。城市的歷史文化是城市的文化標(biāo)簽，也是城市得以長效發(fā)展的文化資源。國土空間規(guī)劃的編制和實施過程中，應(yīng)加強對城市歷史文化的保護(hù)，保護(hù)歷史建筑，傳承特色風(fēng)俗。具有歷史積淀的城市見證了文明的更迭與發(fā)展，承載著無數(shù)人民的集體記憶，尊重城市歷史，在城市保護(hù)中加強歷史保護(hù)，是對城市歷史的尊重，更是對城市起源的尊重。“未來基于過去”，珍惜城市資源中的歷史財富，是城市保護(hù)的第一步。

4.2 凸顯城市特色

高質(zhì)量的城市建設(shè)應(yīng)兼具現(xiàn)代化和特色化，城市保護(hù)中，應(yīng)立足城市歷史，結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀，展望長期發(fā)展預(yù)期，強調(diào)城市特色。城市特色受歷史積淀影響，氣候環(huán)境也是其構(gòu)建因素，經(jīng)過現(xiàn)代人文規(guī)劃，進(jìn)而形成區(qū)別于其他城市的城市特征。城市保護(hù)應(yīng)對城市特色加以凸顯，針對城市要素進(jìn)行個性化規(guī)劃，而應(yīng)避免統(tǒng)一規(guī)劃模式，對城市多樣化造成消極影響。分析城市特色，應(yīng)從自然、人工和歷史三個維度進(jìn)行分析，基于三種特色優(yōu)勢，促進(jìn)城市保護(hù)。城市承載著重要的歷史文明，是對社會經(jīng)濟發(fā)展脈絡(luò)的側(cè)面體現(xiàn)，在特色保護(hù)中，應(yīng)促進(jìn)城市景觀連貫，重視地方特色，重視鄉(xiāng)土建筑的保護(hù)，將歷史街巷、特色文化要素加以科學(xué)保存，留存歷史記憶，展現(xiàn)獨有個性，激發(fā)城市居民和城市建設(shè)者的自豪感，促進(jìn)其自覺投身于城市保護(hù)。應(yīng)重視城市的文化風(fēng)貌，保持文化結(jié)構(gòu)的完整性，更優(yōu)質(zhì)地體現(xiàn)城市功能，保護(hù)和增強城市的文化價值。

4.3 重視生態(tài)文明

生態(tài)文明保護(hù)是時代對城市的客觀要求，生態(tài)是城市、國家乃至社會發(fā)展的根基。在城市保護(hù)中，應(yīng)強力建設(shè)生態(tài)文明。生態(tài)文明建設(shè)要求城市進(jìn)行空間管理時，堅持綠色發(fā)展原則，在合理利用環(huán)境資源的同時，顧全發(fā)展全局，明確生態(tài)環(huán)境與社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展的必然聯(lián)系，謹(jǐn)慎對待環(huán)境，打造宜居城市。資源具有有限性，開發(fā)規(guī)劃應(yīng)提升科學(xué)性。面對環(huán)境，應(yīng)謹(jǐn)慎規(guī)劃，強調(diào)可持續(xù)性。在城市規(guī)劃中將環(huán)保作為核心，促進(jìn)生態(tài)文明，使環(huán)境與發(fā)展維持平衡狀態(tài)，協(xié)調(diào)二者關(guān)系。當(dāng)長期利益與短期利益發(fā)生沖突時，應(yīng)果斷舍后者而取前者，長效發(fā)展有限，避免“殺雞取卵”式的發(fā)展模式。歷史經(jīng)驗證明，建設(shè)生態(tài)文明，應(yīng)先行保護(hù)，后行開發(fā)，并在開發(fā)中使保護(hù)并行。“先污染后治理”的城市發(fā)展模式已然不適應(yīng)于時代，在新時期，我國已具備一定經(jīng)濟基礎(chǔ)，無須以環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟，故而更應(yīng)強調(diào)生態(tài)文明，將生態(tài)保護(hù)與發(fā)展作為城市保護(hù)的關(guān)鍵舉措。

4.4 強調(diào)全局觀念

城市保護(hù)應(yīng)保持全局意識，宏觀上看，城市保護(hù)應(yīng)遵循國土空間規(guī)劃的原則和規(guī)定，符合國家利益。就城市本身而言，實施保護(hù)策略時應(yīng)進(jìn)行城市全局規(guī)劃，避免“分化治理”。城市構(gòu)成要素具有有機性，城市保護(hù)應(yīng)立足宏觀，優(yōu)化發(fā)展布局，分析環(huán)節(jié)間的影響，進(jìn)行整體布局。在空間規(guī)劃時，應(yīng)重視生態(tài)整體性，明確城市生態(tài)、社會等環(huán)境的系統(tǒng)性，針對其復(fù)雜性，在保護(hù)時，強調(diào)整體性，對環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)化修復(fù)，對環(huán)境問題進(jìn)行綜合性治理，促進(jìn)良性循環(huán)，從細(xì)節(jié)起步，優(yōu)化全局保護(hù)。

4.5 完善保護(hù)機制

“非典”和“新冠”對城市提出了考驗，在兩場疫情中，城市的優(yōu)勢和弊端進(jìn)一步顯露。城市面對危機時，有更迅速的反應(yīng)機制，但因其在運轉(zhuǎn)方面的高速性，疫情也更易傳播蔓延。兩場疫情應(yīng)對成效是對城市運轉(zhuǎn)能力的側(cè)面反映，也對城市保護(hù)的全局概念提出了質(zhì)疑。城市保護(hù)不應(yīng)局限于地標(biāo)式建筑保護(hù)或環(huán)境治理，而是應(yīng)增強城市應(yīng)急能力，促進(jìn)保護(hù)機制發(fā)展完善。在進(jìn)行國土空間規(guī)劃制定未來戰(zhàn)略時，應(yīng)為城市保護(hù)提供更科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略，完善整體機制，制定實效性措施。在空間規(guī)劃時，應(yīng)基于時代視野，打破傳統(tǒng)認(rèn)知，重新審視城市問題，給予城市具有時代色彩的新定義，體現(xiàn)規(guī)劃實踐的最根本價值。在城市保護(hù)時，應(yīng)避免經(jīng)濟利益主導(dǎo)，明確主旨。城市具有可塑性，此為其優(yōu)勢，但亦是其缺陷，可塑性強意味著有更廣闊的規(guī)劃空間和發(fā)展前景，但同時因城市具有有機性，局部措施可致全局變化，進(jìn)行國土空間規(guī)劃時，應(yīng)考慮城市的全維度，不僅重視經(jīng)濟發(fā)展，推動社會發(fā)展，加強生態(tài)保護(hù)，還應(yīng)強調(diào)文化保護(hù)[3]。

5 結(jié)論

綜上所述，在基于國土空間規(guī)劃進(jìn)行城市規(guī)劃布局時，應(yīng)以城市保護(hù)為核心工作，堅持規(guī)劃初心，明確規(guī)劃目的，不僅應(yīng)保護(hù)城市的自然生態(tài)，保護(hù)其社會經(jīng)濟，而且應(yīng)將歷史文化和城市特色作為關(guān)鍵資源，進(jìn)行科學(xué)保護(hù)，優(yōu)化規(guī)劃策略，促進(jìn)城市保護(hù)，加強生態(tài)文明與城市建設(shè)的前瞻性發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境公平，保證空間正義，增強經(jīng)濟活力，使城市更具韌性和發(fā)展?jié)摿Α?/p>