建筑棄料全過程監(jiān)管體系研究*

張守城，應(yīng)東白，劉璐，王巧稚

（1. 武漢市政工程設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，湖北 武漢 430023；2. 武漢市城市管理執(zhí)法督察總隊(duì)，湖北 武漢 430010；3. 武漢科技大學(xué)，湖北 武漢 430081）

1 背景

黨的十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置，推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用。建筑垃圾作為城市垃圾的重要組成部分，體量約占總量 40%，其資源化利用和安全處置對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展具有重要意義。我國(guó)大部分城市將建筑廢棄物作為垃圾而不是資源進(jìn)行處置，一般由城市環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)，好處是流程清晰、責(zé)任明晰，但處置方式較為粗放，以填埋為主。如果將建筑廢棄物作為一種資源進(jìn)行利用從建筑拆除、運(yùn)輸、資源化項(xiàng)目立項(xiàng)、再生產(chǎn)品應(yīng)用，需要城管、交管、發(fā)改委、財(cái)稅、建設(shè)行政主管部門等多部門協(xié)調(diào)配合。多頭管理、工作協(xié)調(diào)推進(jìn)難是大家普遍反映的問題，需要追根溯源，構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)高效的全過程監(jiān)管體系。

2 建筑廢棄物監(jiān)管分類

對(duì)建筑廢棄物普遍認(rèn)可的定義來自于《建筑垃圾管理規(guī)定》[1]，是指建設(shè)單位、施工單位新建、改建、擴(kuò)建和拆除各類建筑物、構(gòu)筑物、管網(wǎng)等以及居民裝飾裝修房屋過程中所產(chǎn)生的棄土、棄料及其它廢棄物?！督ㄖ幚砑夹g(shù)規(guī)范》[2]在建筑廢棄物的定義中剔除了危險(xiǎn)廢物的建筑垃圾。可以看出，建筑垃圾總體上包括建筑棄土、建筑棄料和其他廢棄物。棄土和棄料怎么區(qū)分，沒有標(biāo)準(zhǔn)給出明確的定義。筆者理解以天然形成的土的顆粒物為主要成分的稱為棄土，以人工合成的物質(zhì)為主要成分的稱為棄料，建筑棄料接近于國(guó)外 C&D Waste（施工和拆除廢棄物）。

建筑廢棄物的成分比較復(fù)雜，如果從資源化利用效率來看，當(dāng)然分類越細(xì)越好，但如果從建筑垃圾資源化監(jiān)管角度來看，監(jiān)管對(duì)象簡(jiǎn)單清晰更為有利。建筑棄土的成分取決于土壤性質(zhì)和地質(zhì)情況，各個(gè)地方棄土有較大的差別，而建筑棄料的組成成分主要與建筑結(jié)構(gòu)相關(guān)，其性質(zhì)和資源化利用途徑在全國(guó)范圍內(nèi)都比較接近，因而從監(jiān)管角度將建筑垃圾分為棄土和棄料兩類是比較合適的。

3 建筑棄料處置路徑

建筑棄料按照產(chǎn)生的來源分為拆除工程、施工工程、裝修工程，拆除工程是建筑棄料的主要來源，約占70%。從建筑棄料的組成成分來看，廢磚和廢混凝土等無機(jī)材料一般占比 60% 以上。建筑棄料經(jīng)過粗加工即可生成骨料，用于路堤填筑、制磚，品質(zhì)好的骨料可用于生產(chǎn)低強(qiáng)度等級(jí)混凝土，有一定市場(chǎng)需求，一部分建筑棄料會(huì)流入建筑棄料資源化企業(yè)，這是市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的效果。建筑棄料從產(chǎn)生到處置消納大致經(jīng)過圖 1所示的幾個(gè)階段。

圖1 建筑棄料處置路徑圖

現(xiàn)狀是建筑棄料在大部分城市作為渣土對(duì)待，一般只對(duì)運(yùn)輸過程進(jìn)行監(jiān)管，借助特許經(jīng)營(yíng)和北斗定位系統(tǒng)兩項(xiàng)措施，可有效減少運(yùn)輸過程拋、灑、漏現(xiàn)象，但對(duì)建筑棄料資源化利用沒有積極的影響，甚至帶來負(fù)面影響，一些資源化利用企業(yè)經(jīng)常因?yàn)樵线M(jìn)不來長(zhǎng)期“吃不飽”。建筑棄料資源化利用投入大、利潤(rùn)低，但對(duì)生態(tài)環(huán)境有利，具有公共屬性，不能單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府監(jiān)管體系必須配套，且應(yīng)包含建筑棄料全過程，監(jiān)管對(duì)象總體框架見圖 2。

圖2 建筑棄料全過程監(jiān)管對(duì)象框架

圖3 建筑棄料全過程監(jiān)管共性問題

4 全過程監(jiān)管體系的構(gòu)建

體系即系統(tǒng)，要構(gòu)建一套分工合理、銜接有序的監(jiān)管體系，需要從系統(tǒng)理論的方法入手。系統(tǒng)理論認(rèn)為，各要素有機(jī)結(jié)合成一個(gè)整體，從而實(shí)現(xiàn)一定的功能和目標(biāo)，系統(tǒng)的目標(biāo)和整體性是緊密聯(lián)系在一起的，沒有共同的目標(biāo)也就沒有要素的集合。政府作為建筑棄料監(jiān)管的主體，應(yīng)制訂合理、明確的建筑棄料處置目標(biāo)，例如建筑棄料減量化、資源化利用率、安全處置率等。

每個(gè)城市建筑棄料的監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)以現(xiàn)狀調(diào)研為基礎(chǔ)，且能夠根據(jù)執(zhí)行情況予以動(dòng)態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)新的環(huán)境變化，不應(yīng)盲目的拔高要求。筆者梳理了大部分城市建筑棄料資源化利用過程中面臨的共性問題，大致這么幾個(gè)方面：一是政府一般指定了建筑棄料的專門管理機(jī)構(gòu)，但缺少專項(xiàng)規(guī)劃，目標(biāo)無法分解落實(shí)；二是建筑棄料產(chǎn)生源頭缺少有效監(jiān)管，大多數(shù)城市不能提供準(zhǔn)確建筑棄料產(chǎn)量、分類、分布數(shù)據(jù)；三是運(yùn)輸都納入監(jiān)管體系，但并沒有嚴(yán)格區(qū)分棄土、棄料；四是資源化利用企業(yè)良莠不齊，高水平企業(yè)較少，產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊；五是消納混合填埋，甚至填湖造地，浪費(fèi)資源破壞環(huán)境。具體見圖 3。

要想實(shí)現(xiàn)建筑棄料監(jiān)管體系目標(biāo)，各要素需分解目標(biāo)，源頭要實(shí)現(xiàn)棄料減量化和可溯源，運(yùn)輸過程要實(shí)現(xiàn)流向可控、資源化利用要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置資源、消納要實(shí)現(xiàn)分類安全處置。針對(duì)各要素目標(biāo)采取措施，形成建筑棄料全過程監(jiān)管關(guān)鍵要素圖（如圖 4）。各個(gè)城市可根據(jù)政府部門職責(zé)分工實(shí)際情況，以監(jiān)管關(guān)鍵要素圖為基礎(chǔ)構(gòu)建全過程監(jiān)管架構(gòu)。

5 建議

建筑棄料全過程監(jiān)管涉及政府主管部門較多，只有形成監(jiān)管合力才能推動(dòng)建筑棄料資源化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，國(guó)內(nèi)外對(duì)于建筑棄料的監(jiān)管積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，比較共性的措施包括：

圖4 建筑棄料全過程監(jiān)管關(guān)鍵要素圖

（1）市政府高位推動(dòng)建筑棄料資源化利用工作，建立跨部門協(xié)作機(jī)制。

（2）建立“拆用一體化”機(jī)制，落實(shí)產(chǎn)生、利用主體責(zé)任，避免多頭管理。

（3）實(shí)施建筑棄料資源化企業(yè)備案或許可制度，對(duì)于資源化企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)公益事業(yè)部分給予政策扶持和財(cái)政支持。

（4）制訂再生建材的監(jiān)管體系和政府優(yōu)先采購政策。

（5）打造基于聯(lián)單管理的跨部門建筑棄料監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)建筑棄料全流程信息化監(jiān)管。