深度貧困縣脫貧對策研究

蔣國偉 蘇武崢 丁建國

摘? ? 要：扶貧的關(guān)鍵是明確致貧原因，根據(jù)不同的致貧因素，提出相應(yīng)的解決措施，達到精準(zhǔn)脫貧。本文通過對X縣貧困人口現(xiàn)狀的梳理和分析，發(fā)現(xiàn)X縣脫貧攻堅效果顯著但是質(zhì)量不高，脫貧人口還存在返貧風(fēng)險，脫貧戶自我持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定脫貧還需加強;同時，根據(jù)導(dǎo)致貧困發(fā)生的原因，開展貧困制約因素的分析;最后，結(jié)合脫貧攻堅中存在的問題，提出X縣做好下一步脫貧攻堅工作的措施建議，為新疆南疆地區(qū)貧困縣脫貧提供參考，助力脫貧攻堅。

關(guān)鍵詞：新疆南疆;脫貧;致貧因素;對策研究

中圖分類號：F323.8? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ?DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2020.08.007

Abstract： The key of poverty alleviation is to clarify the causes of poverty， and according to different causes of poverty， put forward corresponding solutions to achieve accurate poverty alleviation. Through combing and analyzing the current situation of the poor population in County X， this article found that County X had a significant achievement on poverty alleviation but the quality was not high. The poverty-relief population still had the risk of returning to poverty. Self-sustainable development of poverty-stricken households and stable poverty eradication need to be strengthened. At the same time， based on the causes of poverty， analysis of poverty constraints were carried out; Finally， combined with the problems existing in poverty alleviation， the countermeasures and suggestions for County X to do the next step in poverty alleviation work were put forward to provide reference for poverty alleviation in poverty-stricken counties in the southern Xinjiang region， and help poverty alleviation.

Key words： South Xinjiang; poverty-alleviation; poverty factors; countermeasure research

近年來，我國脫貧攻堅事業(yè)取得了顯著的成績，經(jīng)過不懈努力，農(nóng)村貧困面貌發(fā)生了很大變化，農(nóng)村貧困人口“兩不愁三保障”基本得到解決，貧困人口收入大幅增加，住房安全保障不斷加強，綜合社會保障水平穩(wěn)步提升，生產(chǎn)生活條件明顯改善。但剩余貧困人口都是一些特殊困難群體，受教育程度低，無職業(yè)技能，觀念落后，大都從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增收渠道狹窄，部分貧困群眾沒有勞動能力，還有部分貧困群眾長期養(yǎng)成的“等、靠、要”思想，給脫貧攻堅帶來巨大挑戰(zhàn)。國內(nèi)眾多專家學(xué)者，立足我國實際，積極分析貧困成因，探尋脫貧之路，提出對策建議。程厚思等[1]認(rèn)為，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的落后，主要由于地域的封閉性而導(dǎo)致經(jīng)濟、技術(shù)及文化價值觀念的封閉性，從而使其跌入了一個社會經(jīng)濟封閉發(fā)展的“孤島”陷阱。黃頌文[2]認(rèn)為，西部民族地區(qū)貧困的客觀條件是地域環(huán)境條件， 主要原因是人口素質(zhì)低， 扶貧政策的內(nèi)在缺陷， 貧困地區(qū)優(yōu)惠政策被弱化， 扶貧資金使用效益差。劉海軍[3]認(rèn)為，是不合理的制度設(shè)計導(dǎo)致了農(nóng)村貧困。梁漢媚和方創(chuàng)琳[4]認(rèn)為，脫貧要城鄉(xiāng)結(jié)合，統(tǒng)籌考慮。柯元和楊和明[5]提出，脫貧工作要公平與效率有機結(jié)合，最終達到完善統(tǒng)一，才能保證扶貧效果的持續(xù)性。黃承偉和向家宇[6]提出，科學(xué)發(fā)展可持續(xù)是脫貧工作的理論支撐。本文在專家學(xué)者大量研究的基礎(chǔ)上，以和田地區(qū)X縣脫貧攻堅工作的實際情況為依據(jù)，運用文獻、資料分析、實地調(diào)研等方法，結(jié)合脫貧攻堅中的突出問題，提出措施建議。

1 X縣貧困狀況

X縣位于塔里木盆地南緣，昆侖山北麓，縣域面積14 287 hm2，其中：山地10.2%，平原綠洲占5.8%，沙漠占84%。全縣耕地面積2.824萬hm2。截止2017年底，全縣總?cè)丝诩s29.4萬，其中城鎮(zhèn)人口3.5萬，農(nóng)村人口25.9萬，有維吾爾族、漢族、回族、滿族、哈薩克族、蒙古族等12個民族，其中維吾爾族占98%，漢族占1.9%，其他少數(shù)民族占0.1%。X縣自然生態(tài)環(huán)境十分惡劣，經(jīng)濟社會發(fā)展嚴(yán)重滯后，是典型集中連片的少數(shù)民族聚居區(qū)、國家級重點貧困縣和深度貧困縣之一。

2017年底X縣建檔立卡貧困戶共31 581戶、127 876人，其中：未脫貧15 617戶，占建檔立卡貧困戶49.5%，未脫貧62 271人，占建檔立卡貧困人口48.7%;已脫貧15 964戶，占建檔立卡貧困戶50.5%，已脫貧65 605人，占建檔立卡貧困人口51.3%。

1.1 未脫貧貧困人口分布狀況

從表1可以看出，X縣未脫貧人口重點分布在布鄉(xiāng)、恰鄉(xiāng)、山鎮(zhèn)和多鄉(xiāng)，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人口占全縣總量的83%。其中：恰鄉(xiāng)是全縣貧困村、貧困戶和貧困人口最多的鄉(xiāng)，分別占全縣總量的38.27%，33.35%和32.86%;山鎮(zhèn)是貧困發(fā)生率最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，高于全縣平均18.9個百分點。布鄉(xiāng)、恰鄉(xiāng)和山鎮(zhèn)是X縣脫貧攻堅的重中之重。

1.2 未脫貧貧困人口收入狀況

X縣未脫貧人口人均純收入較低，2017年底62 271名貧困人口人均純收入僅為2 591元，較2017年3 130元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)低539元，較全縣農(nóng)民人均純收入低5 254元。其中：杭鎮(zhèn)貧困人口人均純收入最低，僅為2 459元;拜鄉(xiāng)貧困人口人均純收入最高，為2 889元，比標(biāo)準(zhǔn)低近250元，但比全鄉(xiāng)農(nóng)民人均純收入低7 195元，是全縣貧困人口收入和平均收入差距最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。詳見表3。

1.3 已脫貧人口分布及收入狀況

截至到2017年底，X縣已脫貧人口15 964戶65 605人，分別占貧困人口總戶數(shù)和總?cè)丝诘?0.55%和51.29%。已脫貧人口人均純收入4 288元，比2017年貧困標(biāo)準(zhǔn)線高1 158元。

從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，杭鎮(zhèn)脫貧力度最大，已脫貧分別占該鎮(zhèn)建檔立卡貧困人口總戶數(shù)和總?cè)丝诘?9%、80%。阿鄉(xiāng)相對進展較慢，已脫貧分別占該鄉(xiāng)貧困人口總戶數(shù)和總?cè)丝诘?6.51%和18.38%。但阿鄉(xiāng)已脫貧人口人均收入最高，達到5 507元，有利于脫貧成果的鞏固。

2 致貧因素分析

2.1 致貧原因

全縣未脫貧貧困人口62 271人，按致貧原因來看（表4）：（1）有勞動能力但缺生產(chǎn)資料貧困人口25 276人，占貧困人口總數(shù)的40.6%;（2）缺發(fā)展資金、缺技能的貧困人口12 909人，占貧困人口總數(shù)的20.83%;（3）貧困家庭中高中以上學(xué)生1 650人，占貧困人口總數(shù)的2.65%;（4）貧困家庭中喪失勞動能力或無勞動能力的貧困人口9 584人，占貧困人口總數(shù)的15.39%; （5）有勞動能力，且有一定勞動技能但產(chǎn)業(yè)收入低的貧困人口3 637人，占貧困人口總數(shù)的5.84%;（6）因病致貧人口4 608人，占貧困人口總數(shù)的7.4%;（7）處于生態(tài)保護區(qū)邊緣，發(fā)展受限致貧人口1 308人，占貧困人口總數(shù)的2.1%;（8）環(huán)境惡劣，“一方水土養(yǎng)不了一方人”的貧困人口3 300人，占貧困人口總數(shù)的5.3%;（9）農(nóng)村普通群眾幾乎全民信教，受教育年限不高，辨別是非能力較弱，現(xiàn)代科學(xué)意識淡漠，宗教氛圍深厚，宗教極端思想滲透蔓延已經(jīng)成為影響群眾正常社會生活的毒瘤，導(dǎo)致一些貧困群眾安于現(xiàn)狀，缺乏脫貧的主動性和積極性。

從致貧原因來看，有勞動能力但缺生產(chǎn)資料和缺發(fā)展資金、缺技能的貧困人口占比最大，占貧困人口61.43%，這部分群體脫貧潛力大;貧困家庭中喪失勞動能力或無勞動能力和因病致貧的占貧困人口22.79%，這部分群體脫貧壓力最大，需要政策性兜底。

2.2 制約因素分析

2.2.1 社會穩(wěn)定工作復(fù)雜，脫貧攻堅任務(wù)重[9] X縣處在民族聚居區(qū)，社會穩(wěn)定工作任務(wù)較重。貧困人口基數(shù)大，扶貧攻堅任務(wù)非常艱巨。

2.2.2 經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱 X縣是一個少數(shù)民族高度聚居的國家級扶貧開發(fā)重點縣，財政自給率嚴(yán)重不足;經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度低，自我發(fā)展能力弱;現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和外向型經(jīng)濟發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)就業(yè)壓力大;基本公共服務(wù)保障能力不足。

2.2.3 生態(tài)環(huán)境脆弱，人多地少，人均資源占有量低 X縣生態(tài)環(huán)境惡劣，環(huán)境承載能力低、自我修復(fù)能力差，水、土地、能源、礦產(chǎn)等資源不足的矛盾較為突出。土地資源匱乏，人均耕地資源僅為0.08 hm2左右，土地開發(fā)空間有限。水資源緊缺，可利用水量只有2 200萬m3;水資源綜合利用率低，農(nóng)業(yè)灌溉用水占總用水量的99.8%，水資源是制約脫貧攻堅的“瓶頸”因素。

2.2.4 縣域經(jīng)濟拉動力弱，制約短板問題突出 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后?？刂菩运こ探ㄔO(shè)和農(nóng)田灌溉網(wǎng)建設(shè)不足，農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)推廣率低，鄉(xiāng)村水、電、路、通訊等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不均衡問題突出。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)發(fā)展滯后，基本公共服務(wù)供給能力嚴(yán)重不足。

2.2.5 人力資源少，自我發(fā)展能力不足 受文化層次、技能水平、語言、傳統(tǒng)習(xí)慣、就業(yè)觀念、社會心理、宗教意識等因素影響，大量的農(nóng)村富余勞動力與現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營管理要求不相適應(yīng)，農(nóng)村經(jīng)濟人和致富帶頭人匱乏。

2.2.6 主觀脫貧意識淡薄，內(nèi)生發(fā)展動力不足 貧困群眾思想觀念和能力素質(zhì)與市場經(jīng)濟不適應(yīng)，主觀脫貧意識淡薄，對國家“輸血”式扶貧舉措的過度依賴，導(dǎo)致了其內(nèi)生發(fā)展動力的嚴(yán)重不足和生產(chǎn)生活習(xí)慣的明顯固化，貧困群體安于當(dāng)下的生活狀態(tài)，總體上仍在延續(xù)傳統(tǒng)落后農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)生動力嚴(yán)重不足，給脫貧攻堅工作帶來了較大障礙。

3 脫貧攻堅存在的突出問題

3.1 政府投入多，企業(yè)帶動少

從產(chǎn)業(yè)扶貧來看，一是企業(yè)對衛(wèi)星工廠及扶貧車間投入不足。雖然財政對相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備給予了資金支持，但企業(yè)投入不足，無法形成長期穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)扶貧帶動效應(yīng)。二是對企業(yè)的政策扶持力度不夠，難以發(fā)揮企業(yè)主動參與脫貧攻堅的積極性和主動性。三是技術(shù)服務(wù)保障和勞務(wù)報酬等關(guān)鍵環(huán)節(jié)尚未落到實處，加之貧困群眾從農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)別的思想認(rèn)識不足，阻礙了產(chǎn)業(yè)化脫貧步伐。

3.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，增收渠道亟待拓寬

南疆的第一產(chǎn)業(yè)所占比重過高，第二產(chǎn)業(yè)對GDP 貢獻過低，南疆工業(yè)化和現(xiàn)代化水平較低，經(jīng)濟體量太小，第三產(chǎn)業(yè)占比也過低，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急需改善[10]。當(dāng)前整體農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式都較滯后，仍以銷售農(nóng)產(chǎn)品原料為主，缺乏龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織等市場經(jīng)營主體帶動，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)效益低。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村扶貧車間、衛(wèi)星工廠正處于起步階段，需繼續(xù)加大技能培訓(xùn)、市場開拓等工作，助貧脫困。

3.3 主觀脫貧意識淡薄，缺乏內(nèi)生發(fā)展動力

貧困人口思想觀念和能力素質(zhì)與市場經(jīng)濟不適應(yīng)，主觀脫貧意識淡薄，安于當(dāng)下的生活狀態(tài)，對國家“輸血”式扶貧舉措的過度依賴，導(dǎo)致了其內(nèi)生發(fā)展動力的嚴(yán)重不足和生產(chǎn)生活習(xí)慣的明顯固化[7-8]。

3.4 脫貧質(zhì)量不高，返貧風(fēng)險大

從脫貧質(zhì)量來看。目前X縣脫貧攻堅取得顯著成效，但從總體上看脫貧質(zhì)量不高，還存在一些隱患。一是脫貧戶人均收入較低。全縣脫貧戶人均可支配收入4 288元，其中在3 130～3 300元之間的有10 005人，占全縣脫貧人口的15%;在3 300～3 600元之間的有18 494人，占全縣脫貧人口的28.19%;在3 600～4 100元之間的有14 525人，占全縣脫貧人口的22.14%。脫貧人口人均可支配收入在4 100元以下占到總脫貧人口的65.34%，整體收入水平較低，容易返貧。二是幫扶措施可持續(xù)性差。目前，X縣對脫貧戶實施資助類重點項目31個，發(fā)展產(chǎn)業(yè)類項目只有10個，僅為資助類項目的32.3%，不利于脫貧戶自我持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定脫貧。

4 下一步做好脫貧攻堅的措施建議

4.1 做好企業(yè)引進，加強項目管理，發(fā)揮資金最大效益

發(fā)揮縣域經(jīng)濟優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、地域優(yōu)勢，引進一批適合縣市未來發(fā)展的扶貧龍頭企業(yè)，盤活各類資源，推動產(chǎn)業(yè)集中聚集、集約發(fā)展，逐步提升產(chǎn)業(yè)層次，增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力。做好項目研究、設(shè)計、論證、儲備和實施、驗收等工作。進一步健全保障機構(gòu)，搭建項目資金專班，規(guī)范項目程序及資金使用，防范資金風(fēng)險。加快資金撥付進度，強化資金監(jiān)管力度，開展全覆蓋審計監(jiān)督，確保資金發(fā)揮最大效益。

4.2 充分發(fā)揮市場在產(chǎn)業(yè)脫貧中的重要作用

發(fā)展多樣化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵勞動密集型等相關(guān)產(chǎn)業(yè)向貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困人口傾斜，提升貧困個體的市場參與機會和拓寬貧困個體的市場參與空間，提高經(jīng)濟增長的益貧效應(yīng);持續(xù)深入實施貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)提升工程，因地制宜加快發(fā)展對貧困戶增收帶動作用明顯的種植養(yǎng)殖業(yè)、林草業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、特色手工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，積極培育和推廣有市場、有品牌、有效益的特色產(chǎn)品。

4.3 利用當(dāng)?shù)靥厣Y源稟賦形成新的增長點

充分利用縣域內(nèi)貧困鄉(xiāng)村生態(tài)資源豐富的特點，在完善當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)建設(shè)的基礎(chǔ)上發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游。充分發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、林業(yè)等資源要素與旅游的疊加效應(yīng)，大力開發(fā)城郊休閑度假、生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光、民俗風(fēng)情體驗等不同類型的旅游產(chǎn)品，著力打造風(fēng)格各異的鄉(xiāng)村旅游精品。積極開發(fā)旅游服務(wù)、餐飲、賓館、旅游民宿、農(nóng)家樂、旅游接待點等崗位，引導(dǎo)貧困戶勞動力向旅游行業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)。依托旅游手工藝品，旅游產(chǎn)業(yè)、鼓勵開辦家庭做坊、擺攤設(shè)點、電商服務(wù)點、農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)一條街等實現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

4.4 培育提升貧困戶內(nèi)生脫貧能力

一是改進幫扶方式方法。更多采用生產(chǎn)獎補、勞務(wù)補助、以工代賑等機制，推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。二是極推行發(fā)展性社會救助，以工代賑、公益性崗位等形式，將消極救助轉(zhuǎn)變?yōu)橛袟l件轉(zhuǎn)移支付，或以家庭衛(wèi)生改善、社區(qū)公共服務(wù)參與等適當(dāng)?shù)膭趧有袨?，引?dǎo)貧困對象作出積極的行為改變，避免出現(xiàn)“一兜了之”，導(dǎo)致救助依賴和貧困戶間的惡性攀比。三是把扶貧同扶志扶智結(jié)合，把救急紓困和內(nèi)生脫貧結(jié)合起來，提升貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本技能，實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)固脫貧。要積極引導(dǎo)貧困群眾克服等靠要思想，逐步消除精神貧困。要把握拿捏好扶貧的力度、強度和范圍，防止出現(xiàn)貧困戶長期過度依賴外部扶持，造成貧困群體脫貧動力惰性化、弱化、退化和惡化現(xiàn)象[11-12]。

4.5 加快建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制

健全完善防止返貧監(jiān)測預(yù)警和動態(tài)幫扶機制，按照“兩不愁三保障”指標(biāo)進行預(yù)警。特別是對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶加強監(jiān)測，提前采取針對性幫扶措施，防止返貧和新的致貧。

4.6 深化大扶貧格局

統(tǒng)籌推進專項扶貧、行業(yè)扶貧、援疆扶貧、社會扶貧互為補充的“四位一體”大扶貧模式，動員各方面的力量、匯聚各方面的資源，集中力量攻堅。推進專項扶貧，重點發(fā)展一批特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，帶動貧困人口穩(wěn)定就業(yè)增收。推進行業(yè)扶貧，重點完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，強化脫貧攻堅保障能力。

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