基于環(huán)境正義的黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)環(huán)境補償探析

曹衛(wèi)國

摘 要：黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)的環(huán)境污染問題表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)污染依然較重、資源型城市環(huán)境污染嚴重、農(nóng)林礦區(qū)的環(huán)保資金和要素不足等。從環(huán)境正義角度考察黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)環(huán)境問題產(chǎn)生的原因，則是環(huán)境資源分配和義務承擔不公和環(huán)保資金和要素分配不公。要解決這一環(huán)境正義問題，首先應該完善國家層面對黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)進行生態(tài)補償。

關(guān)鍵詞：黑龍江農(nóng)林礦區(qū);環(huán)境正義;環(huán)境補償

中圖分類號：F327? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）29-0019-02

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。要不斷促進社會公平正義，努力實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展[1]。中國特色社會主義進入新時代，我國的生態(tài)環(huán)境有了明顯改善，黑龍江省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體處于良好狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)格局總體穩(wěn)定，整體化生態(tài)優(yōu)勢得到顯現(xiàn)，呈現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢。同全國一樣，黑龍江省生態(tài)文明建設處于關(guān)鍵期、攻堅期和窗口期，生態(tài)文明建設的成效并不穩(wěn)固，尤其是作為經(jīng)濟發(fā)展和財政收入相對較弱的農(nóng)村、林區(qū)以及礦產(chǎn)資源型城市的環(huán)境問題依然不容樂觀。

一、黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)環(huán)境問題的主要表現(xiàn)

1.農(nóng)業(yè)污染依然較重。黑龍江省耕地較多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中化肥和農(nóng)藥的過量使用，殘留物滲入到水體和土壤中，造成水體和土壤污染。農(nóng)村或者農(nóng)場在生活過程中產(chǎn)生的污染物也對水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品造成污染。此外，一些城市的污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，導致農(nóng)村農(nóng)民的生存環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境嚴重惡化。

2.資源型城市環(huán)境問題突出。黑龍江省資源礦產(chǎn)型城市較多，如雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河、大慶、伊春等市。尤其是四大煤城已進入衰退期，煤炭資源枯竭，生態(tài)環(huán)境問題較大。由于煤炭大規(guī)模開采造成地下水位下降、地裂地沉、地表植被破壞、水土污染，而污染防治設施不完善，導致洗煤廢水排放河流、粉煤灰污染空氣等環(huán)境問題。與煤礦資源型城市相比，黑龍江省國有林區(qū)生態(tài)環(huán)境總體較好，但是也存在著局部水土流失、營林保護基金不足等問題。

3.農(nóng)林礦區(qū)的環(huán)保資金和要素不足。近20年來，黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展相對遲緩，財政自給能力不足，有限的環(huán)保資金和環(huán)保資源要素主要集中于省內(nèi)中心城市，農(nóng)林礦區(qū)的環(huán)保資金、環(huán)保設施、環(huán)保隊伍嚴重不足。

二、從環(huán)境正義角度考察黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)環(huán)境問題產(chǎn)生的原因

黑龍江省環(huán)境問題產(chǎn)生的原因可以從多角度研究，本文試圖更多地從環(huán)境正義角度做初步探討。環(huán)境正義問題研究是探討因環(huán)境保護和開發(fā)利用過程中權(quán)利分配和義務承擔的不對等而引發(fā)的公正問題。我國環(huán)境正義問題主要包括城鄉(xiāng)間環(huán)境正義問題、東中西部環(huán)境正義問題、群體之間的環(huán)境正義問題。從環(huán)境正義角度來分析，黑龍江農(nóng)林礦區(qū)環(huán)境問題的原因不僅是過度開發(fā)、環(huán)保投資不足，環(huán)境保護意識不足等原因外，更是環(huán)境正義問題，是環(huán)境資源分配和環(huán)境義務承擔不公和環(huán)保資金和要素分配不公。黑龍江農(nóng)林礦區(qū)環(huán)境正義問題產(chǎn)生的主要原因是黑龍江農(nóng)林礦區(qū)相當長時期內(nèi)承擔巨大環(huán)境義務、生態(tài)成本，而獲得環(huán)境權(quán)利、生態(tài)補償不足。

黑龍江省在解放后開發(fā)力度和強度很大，為國家提供了大量的糧食、木材、石油、煤炭等原字號產(chǎn)品，在計劃經(jīng)濟時期，這些產(chǎn)品以極低價格輸送到其他地區(qū)。在改革開放初期的一段時期內(nèi)，黑龍江省大量資源原材料初級產(chǎn)品仍然以較低價格支援各地。在相當長時期內(nèi)，為保障國家糧食安全，黑土地長期超負荷墾植，出現(xiàn)退化情況;為保障國家的能源和原材料安全，黑龍江省資源型城市和礦區(qū)提供大量石油、煤炭、木材。黑龍江省為國家發(fā)展戰(zhàn)略，顧全大局，承擔生態(tài)成本、自然資源成本，付出巨大的投入成本和機會成本，與此同時，自身環(huán)境也受到損害。而一段時期內(nèi)缺少生態(tài)補償?shù)闹贫缺Ｕ希ê邶埥≡趦?nèi)的資源大省未得到應有的補償。以林區(qū)為例，森林工業(yè)在20世紀50年代承擔著為國家提供利潤和原始積累的重要職能，是當時的利潤上繳行業(yè)大戶[2]。其中作為全國最大的森工國有林區(qū)的黑龍江省森林工業(yè)貢獻巨大。與此同時，過度采伐造成森林資源危機，生態(tài)環(huán)境受損。20世紀90年代后期開始，針對天然林資源過度采伐而引起的環(huán)境惡化情況，國家實施天保工程，為黑龍江省公有林區(qū)建設和發(fā)展提供資金保障，為林區(qū)的生態(tài)付出給予補償。但是在一段時期內(nèi)存在著補償標準偏低、覆蓋面偏窄、補償機制缺乏長期產(chǎn)權(quán)激勵作用等問題。例如，天保工程一期對集體林沒有經(jīng)濟補償;二期對于納入國家級公益林的中央財政按每年每畝10元給予補償，屬于地方公益林的中央財政每年每畝補助森林管護費3元，而對在工程區(qū)范圍內(nèi)沒有納入上述兩類林的私人林則不予補貼[3]。目前林區(qū)自身利潤少，很難進行有效的環(huán)境治理和生態(tài)修復。

還有很重要的一點就是對黑龍江省環(huán)境承載能力過于樂觀。一段時期內(nèi)，包括黑龍江省本地人在內(nèi)的許多人思想意識上對黑龍江省的環(huán)境承載能力過于樂觀，重開發(fā)輕保護，沒有及時提出生態(tài)補償機制和落實生態(tài)補償措施。殊不知對自然的過度開發(fā)和破壞已經(jīng)超出了想象，造成近些年黑土層變薄、礦產(chǎn)資源枯竭、甚至林區(qū)生態(tài)也受到損害的局面。

三、實施黑龍江農(nóng)林礦區(qū)環(huán)境補償?shù)呐e措

既然黑龍江農(nóng)林礦區(qū)的環(huán)境問題極大程度上是由于相當長時期內(nèi)環(huán)境義務、生態(tài)成本巨大，而環(huán)境權(quán)利、生態(tài)補償不足，那么就應該建立和完善黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)的生態(tài)補償機制。

黑龍江作為全國糧食大省和最大的商品糧基地，在為國家的糧食安全做出巨大貢獻的同時，又耗費了地力、肥力，而農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)帶來的財政收入有限，而黑龍江省財政收入在省級行政區(qū)域內(nèi)靠后，僅僅依靠本省財力很難解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的環(huán)境問題，因此需要國家層面進行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償。2015年，國家開始在東北、內(nèi)蒙四省區(qū)啟動實施黑土地保護利用試點項目，取得明顯效果，在目前國內(nèi)國際環(huán)境比較復雜的情況下，作為關(guān)系國計民生的糧食安全的戰(zhàn)略意義凸顯。為了國家的糧食安全和可持續(xù)生產(chǎn)，希望國家能夠加大投入，使黑土地退化現(xiàn)象得到根本改變，為糧食安全和糧食可持續(xù)生產(chǎn)提供保障。

天保工程自20世紀90年代末實施以來，效果顯著，生態(tài)效益明顯，林區(qū)生態(tài)得以修復。而生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，林區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復和既有利于林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，又為東北、中國北方以致全國構(gòu)建生態(tài)屏障。而林區(qū)和農(nóng)村農(nóng)墾類似，在歷史上為國家資金積累和建設做出巨大貢獻，理應得到補償，而林區(qū)財政貢獻和財政自給率有限，需要國家層面制定補償政策。

對于礦區(qū)的生態(tài)補償同樣重要。歷史上礦產(chǎn)資源生產(chǎn)效益好的時期，黑龍江省的石油煤炭生產(chǎn)部門除了為全國提供大量能源，也為國家上繳大量利潤和創(chuàng)匯。后來資源和上繳利潤減少，又實行屬地管理。不能因為黑龍江省目前的經(jīng)濟形勢嚴峻而否認黑龍江省礦區(qū)的歷史貢獻。從環(huán)境正義角度而言，國家及受益省份對黑龍江省礦區(qū)的生態(tài)保護進行補償是必要的。

黑龍江省曾經(jīng)為共和國做出巨大貢獻、奉獻巨大“原字號”產(chǎn)品、付出巨大生態(tài)代價，而現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢。目前黑龍江本省財政收入主要依靠哈爾濱市和大慶市，而大慶市隨著石油資源減少，采油成本提高，其利潤大幅度下降，財政收入減少。而哈爾濱市財政自給率在省會城市屬于末列。黑龍江省財政自給率已經(jīng)低于30%，處于各省區(qū)后列。在《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》中，黑龍江省處于中央財政轉(zhuǎn)移支付分擔的第二檔[4]。應按照黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展水平事實上屬于西部的實際情況，將黑龍江省列入第一檔。2013年習近平總書記在海南考察時指出，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！盵5]可見，環(huán)境保護和環(huán)境補償應該列入到公共服務領域，黑龍江省作為國家的重要生態(tài)大省和生態(tài)屏障，理應獲得更多的中央財政轉(zhuǎn)移支付。

在生態(tài)文明建設進程中的環(huán)境補償問題上，不能把黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)應得的環(huán)境福利和生態(tài)補償當做恩賜和憐憫，而是對黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)付出環(huán)境代價的承認和補償，是對黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)奉獻的敬意。而且由于生態(tài)環(huán)境的整體性特征，如果黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)環(huán)境惡化、生態(tài)被破壞，則不僅影響黑龍江省經(jīng)濟社會發(fā)展，更會嚴重影響中國北方生態(tài)屏障和整個國家的糧食安全、生態(tài)安全。

黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)的環(huán)境問題及其引發(fā)的環(huán)境正義問題是發(fā)展中的問題，發(fā)展中的問題要靠發(fā)展來解決。除了國家要加大對黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)加大環(huán)境補償和環(huán)保投入外，黑龍江省農(nóng)林礦區(qū)也要苦練內(nèi)功，要把經(jīng)濟發(fā)展這塊蛋糕做大。當然，這種發(fā)展要以人民為中心，促進人與自然和諧相處，要以信息化改造傳統(tǒng)的礦區(qū)、森工，推進生態(tài)農(nóng)業(yè)、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型建設。

參考文獻：

[1]? 習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.

[2]? 寇文正，李志偉，等.回眸輝煌：中國林業(yè)產(chǎn)業(yè)為共和國矗起座座豐碑[J].中國林業(yè)產(chǎn)業(yè)，2004，（8）.

[3]? 財政部網(wǎng)站.關(guān)于印發(fā)《天然林資源保護工程財政專項資金管理辦法》的通知[EB/OL].http：//nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpj Zheng Ce Fa Bu_2_2/201107/ t20110722_579342.Html.

[4]? 中國政府網(wǎng).國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務領域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.

[5]? 人民網(wǎng).習近平在海南考察[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2013/0410/c1024-21090468.html.