論委托-代理問題在官僚制府際關(guān)系中的應(yīng)用

程智穎

摘 要：委托-代理理論作為契約理論的主要成果，最早應(yīng)用于現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部信息不對稱和激勵問題的研究，后逐漸應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域。委托-代理問題源于非信息對稱和機會主義帶來的道德風險，府際關(guān)系中的委托-代理問題又產(chǎn)生于中央政府與地方政府各自的機會主義，具體表現(xiàn)為多年來漸進式財政改革作用于雙方博弈的拉鋸戰(zhàn)，對中央宏觀布局，地方社會經(jīng)濟發(fā)展和官員晉升競爭產(chǎn)生了深遠的影響。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系;委托代理理論;機會主義

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.051

1 問題的提出

作為一個受傳統(tǒng)中央集權(quán)文化浸染的大國，我國行政管理系統(tǒng)一直依靠一套嚴密且具有理性精神的黨政官僚管理體制運轉(zhuǎn)。在嚴密規(guī)律的政府機器作用之下政令統(tǒng)一、辦事高效、穩(wěn)定強大的優(yōu)點發(fā)揮到了極致，隨之而來也產(chǎn)生了地方政府與中央高層難以調(diào)和的矛盾，比如二者間利益的沖突、財權(quán)與事權(quán)劃分模糊、地方保護主義與發(fā)展經(jīng)濟的核心論調(diào)的矛盾等，本文試圖運用委托-代理理論解釋府際關(guān)系矛盾產(chǎn)生的原因與具體表現(xiàn)。

1.1 理論前提

1.1.1 “經(jīng)濟人”假設(shè)

委托代理理論源于經(jīng)濟學(xué)，以“經(jīng)濟人”假設(shè)為核心，認為人以逐利為第一要務(wù)，委托方和代理方的趨利本性會直接導(dǎo)致委托代理關(guān)系失靈。西方學(xué)者在企業(yè)關(guān)系中充分解釋了這種人性假設(shè)的影響，在經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離的現(xiàn)代公司背景下，經(jīng)理人以追求自身利益最大化為目標，股東利益只有在與經(jīng)理利益一致時才能得到保證，經(jīng)理人效用最大化水平下選擇的費用偏好通常大于股東收益最大化時的水平，導(dǎo)致公司價值的減少。

1.1.2 委托方和代理方之間存在利益沖突

委托方的收益直接取決于代理方的努力，而代理方的收益是委托方支付的報酬，雙方之間的利益存在沖突，投機主義影響下代理方可能會利用委托方的資源謀求自己的利益，從而產(chǎn)生道德風險問題。亞當·斯密認為，“當企業(yè)的管理者不是所有者時，由于雙方利益不一致，出于各自趨利的本性，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的企業(yè)會出現(xiàn)疏忽和揮霍在經(jīng)理階層蔓延的現(xiàn)象?！泵鎸Φ赖嘛L險一般需要從企業(yè)內(nèi)部和外部加強管控監(jiān)督，建立健全監(jiān)督機制，提高權(quán)力行使的透明度。

1.1.3 信息不對稱

信息不對稱可能導(dǎo)致存在逆向選擇問題和道德風險問題。通常情況下代理方比委托方掌握更多詳細信息，代理方可能會借助己方信息壟斷的優(yōu)勢，謀求自己的最大效用，從而存在道德風險問題;或者因為代理方自身在經(jīng)營過程中的能力水平難以具體觀察測評，代理方無論是否努力，都會得到一份穩(wěn)定的報酬，那么代理方就存在偷懶的可能，直接對委托方的利益造成影響。為了減少信息不對稱導(dǎo)致的損失，這就需要委托方給予激勵或約束強化，限制因代理方道德風險行為產(chǎn)生分歧的可能。

1.2 內(nèi)托代理的內(nèi)容

1.2.1 成本問題

委托方和代理方的委托代理關(guān)系，必然產(chǎn)生成本。在雙方均為逐利者的前提下，必然首要考慮的是自身的利益。委托方支付的代理成本一般包括激勵成本、保證成本、剩余損失三個部分，分別表現(xiàn)為委托人對代理人的激勵與監(jiān)督約束;代理人在委托人利益受損時主動擔負的賠償保證;委托人設(shè)計減少代理人越軌行為的相關(guān)機制成本費用。

1.2.2 收益問題

委托-代理關(guān)系存在的基礎(chǔ)，是收益減去成本后的依舊有利可圖，可以說委托-代理關(guān)系的存續(xù)依靠的就是雙方均能獲利。這樣的雙贏局面一般出現(xiàn)在代理方的專業(yè)能力以及信息資源能使委托方的利益得到保障，同時代理方得到的報酬也有保障的時候，則對委托-代理關(guān)系的維持有十分的優(yōu)勢。

1.2.3 代理方能動性問題

從代理方看來，如果努力后的結(jié)果不被委托方看見，或者是其他企業(yè)支付的報酬比舊東家更高，又或者是由于外部負面條件影響到工作成果，卻一并被歸咎為代理方的責任，進而影響到代理方的聲譽等一系列因素均會影響到代理方的工作積極性和組織心理契約。對于解決代理方的能動性問題，主流觀點在于利用合適的激勵機制促使代理方選擇最大限度地增進委托方的利益的行動，減少雙方摩擦。最簡單的激勵機制，就是將代理方的報酬與其經(jīng)營行為后果掛鉤，自己承擔得失。

2 官僚制中的機會主義

2.1 中央政府的機會主義

由于無法規(guī)避的有限認知，機會主義廣泛存在于中國行政組織的管理體系之中。中央政府既是地方政府的委托人，也是全國民眾的代理人。這就意味著在代表國家宏觀層次的整體和長遠利益的同時還要維護自身權(quán)益，可以說是身負雙重利益。中央政府在決策制定的過程中自然更容易傾向自身利益的獲得，當中央政府的決策表現(xiàn)出缺乏對國家長遠利益和人民個體利益的考慮，忽視了決策的合理性、科學(xué)性、前瞻性，具備極強的功利性時，機會主義在中央政府身上就出現(xiàn)了。

2.2 地方政府的機會主義

地方政府相比中央扮演的角色更為復(fù)雜：首先，作為轄區(qū)民眾的代理人，首要責任自是維護本行政區(qū)內(nèi)利益;其次，作為中央在地方區(qū)域的代理人，切實跟著中央定制的方針政策走，跟進宏觀戰(zhàn)略發(fā)展進度;最后，自身作為“經(jīng)濟人”，又要強化自身的特殊利益。三重利益交雜使得地方政府在扮演不同角色時心理期待和目標任務(wù)引發(fā)心理和行為沖突，機會主義行為在角色矛盾的縫隙中發(fā)生顯得極為合理，過于追求自身利益必然為整體效益帶來損失，而一味強調(diào)為大局工作奉獻又無法高效激勵地方政府的工作激情，面對政績要求下自身需求補償，容易造成更為嚴重的機會主義。

2.3 中央政府和地方政府機會主義對比

中央政府和地方政府作為公共管理主體中最具代表性的不同層級機構(gòu)，都不能免俗地陷入機會主義帶來的重重困擾，共同扮演“委托人”和“代理人”角色卻存在顯著區(qū)別，主要有以下三方面原因：

（1）中央政府機會主義源于委托方的高度集權(quán)。毫無疑問中央政府具備高度集中的行政權(quán)力，是最高決策的制定者和戰(zhàn)略實施的主導(dǎo)者，它能通過樹立整體目標、統(tǒng)籌社會發(fā)展、發(fā)布宏觀戰(zhàn)略、制定考核評估制度、任免地方官員來行使其絕對權(quán)威。事實上，目前的憲法和法律，以及在錄的各項政策條例都沒有明確規(guī)范和界定中央政府的權(quán)力與義務(wù)，這種高度集中的稀缺性權(quán)力一再被強化，可能存在的權(quán)力異化事件及易導(dǎo)致機會主義發(fā)生。因此，中央政府高度集中的權(quán)力使得在改革中地方政府總屬于被“擺布”的一方，地方政府根本無法與之抗衡，對中央的有效約束幾乎無法實現(xiàn)。

（2）地方政府機會主義源于代理者的信息優(yōu)勢。官僚組織嚴密的金字塔形結(jié)構(gòu)使得地方政府受到中央政府的約束較多，自上而下的權(quán)力鏈條和集中的人事任免權(quán)更是讓中央政府的權(quán)力收緊在握。最為明顯的是多年來漸進式財政分權(quán)改革直觀地展現(xiàn)了地方和中央不斷博弈的局面，從經(jīng)濟層面來講，財政權(quán)力往往是中央集權(quán)度最為直觀的表現(xiàn)，地方政府的官帽已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地完全掌握在中央手中，從財政收入和支出來說，地方政府的資金籌集和支出規(guī)則都由中央政府制定，必須依據(jù)中央財政規(guī)劃和有關(guān)政策。三大改造完成后，政府開始嘗試在體制內(nèi)分權(quán)以激勵地方政府長期低迷的工作積極性，逐漸由計劃經(jīng)濟體制內(nèi)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性分權(quán)，信息不對稱的優(yōu)勢無可避免偏向了地方。隨著社會治理的日趨復(fù)雜化，主導(dǎo)地區(qū)事務(wù)管理的地方政府順理成章掌握更多的信息資源。在中央和地方的復(fù)雜關(guān)系中，地方政府可以利用所掌控的信息優(yōu)勢和規(guī)則漏洞，與中央政府進行博弈。

（3）財權(quán)事權(quán)劃分模糊。中央政府擁有政策制定與執(zhí)行的主導(dǎo)特權(quán)，可以根據(jù)社會發(fā)展變動及時修改有關(guān)政策，判斷的標準和依據(jù)自然源于中央權(quán)威，地方政府的神經(jīng)不免隨時處于緊繃狀態(tài)，壓力與焦慮感迫使地方政府主動出擊與中央?yún)f(xié)商以減輕負擔，維護地方利益。而中央政府為了保證宏觀大局的穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)高效發(fā)展，無法對地方經(jīng)濟建設(shè)的低迷局面坐視不理，必須想辦法刺激地方政府對中央政策做出積極響應(yīng)，不能單單只停留在“完成任務(wù)最低合格線”的狀態(tài)。唯有賦予地方政府一定的自主性才是根本解決之道，財政制度便是在這種基本矛盾下開始了幾十年的改革歷程。多年來財權(quán)事權(quán)模糊的劃分從分稅制實行起開始有了起色，但基層政府只是在博弈過程中逐漸形成了更加復(fù)雜多樣的分利方式和責任劃分，并未切實地貫徹落實了分稅制的規(guī)定，某種程度上甚至導(dǎo)致了地方保護主義的加劇。直至2018年新的改革方案出臺，才對之前劃分模糊的公共服務(wù)事項做出詳細規(guī)定。

3 委托代理理論的運用

3.1 委托代理關(guān)系在政府內(nèi)部

在政府間內(nèi)部關(guān)系上，這之間的利益關(guān)系伴隨多年來財權(quán)事權(quán)的改革一直處于不斷變動的復(fù)雜狀態(tài)之中。地方政府的主要任務(wù)是在“大力發(fā)展經(jīng)濟”的口號下尋找轄區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)增長的空間，加之“經(jīng)濟政績”在考核體系中的位置越加明確，與官員升遷考核密切綁定，地方政府的獨立利益主體形象在分權(quán)制實行后更加突出。自主性漸強之下，地方政府施行治理行為的同時開始學(xué)習規(guī)避中央政府和地方民眾的監(jiān)管，以圖實現(xiàn)最大收益和最小風險。

中央政府接受人民委托，以人民的意志確定國家前進目標、制定法律規(guī)范、發(fā)布戰(zhàn)略政策，代表著全國整體利益;地方政府在區(qū)域治理中代表中央政府，受到政策和條例制約，擔負相應(yīng)責任。雙方存在明顯的信息和利益差異，代理風險問題要求對代理人實施有效監(jiān)管和激勵，使代理人在雙方要約的范圍內(nèi)行動。然而，地方政府憑借其壟斷優(yōu)勢對各種有效信息實施區(qū)別對待，使得中央政府面臨花費巨額成本核實信息和相信地方政府的二選一問題。由于壟斷信息的成本極低，收益巨大，不少基層政府在利益驅(qū)使下鋌而走險，龐大的傳統(tǒng)科層制意味著擁有數(shù)目巨大的基層行政機構(gòu)，地方政府逐利行為被發(fā)現(xiàn)的幾率較小，但凡有成功案例，必定引來效仿，類似追求單方利益最大化而忽視宏觀政策要求的事件層出不窮。

3.2 漸進式財政改革對府際關(guān)系的影響

中央與地方財政關(guān)系的歷史演變實際為委托人與代理人利益關(guān)系持續(xù)動態(tài)的博弈過程。計劃經(jīng)濟時期以中央權(quán)力為核心，為了面對嚴峻的政治經(jīng)濟形勢需要，地方政府必須放棄獨立的財政權(quán)利和自主的政府職責。由于對地方政府的激勵已經(jīng)成為當時集權(quán)體制下難以解決的問題，三大改造完成后開始趨向于分權(quán)，1957年后一直嘗試在計劃經(jīng)濟的制度框架下進項地方分權(quán)。改革開放后中國財政體制逐漸向分權(quán)性制度變遷，直到建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟目標的提出，體制內(nèi)的調(diào)整走向市場，分稅制開始實行，但長達24年的分稅制一直沒有切實落實到基層政府，財權(quán)事權(quán)劃分依舊模糊。代理人為了自身利益的追逐財權(quán)，應(yīng)當承擔的事權(quán)如何匹配遲遲未能解決，這導(dǎo)致雙方事權(quán)重復(fù)交叉，效率不高，地方無法形成堅實的分稅制基礎(chǔ)也造成地方保護事件的頻繁發(fā)生，損毀了委托人的效益。2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，第一次對八大類18個基本公共服務(wù)事項納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍詳細劃分。2018年的改革是在2016年國防、外交等領(lǐng)域試點改革基礎(chǔ)上的再次深化和范圍的擴大，改革選取的領(lǐng)域更多集中在民生，教育等方面，相信此次改革是在委托代理雙方博弈局面下民生工作的一大進步。

3.3 委托代理問題對地方官員晉升競爭的影響

地方經(jīng)濟是全國經(jīng)濟發(fā)展“一盤棋”的重要部分，如何激發(fā)地方政府的創(chuàng)造活力，積極投身于經(jīng)濟建設(shè)的重點在于地方官員的精準指引，高效整合，發(fā)揮自身最大效用找尋地方經(jīng)濟發(fā)展掣肘，合理解決前進之路上的重重阻礙，緊密結(jié)合地方民生與宏觀政策，開創(chuàng)發(fā)展新局面。地方領(lǐng)導(dǎo)官員作為代理方的代言人，不僅要在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮核心龍頭作用，還要及時與委托方對接、接收消息、完成任務(wù)，更要謀求職業(yè)發(fā)展新高度。學(xué)界關(guān)于中國多年來經(jīng)濟持續(xù)增長之謎的解釋之一就是中央將黨政干部的任免考核與地方經(jīng)濟效益緊緊掛鉤，使得地方官員想要獲得職位晉升就必須老實做好代理人工作。任期制與官員選任年齡限制的實行無疑將地方官員的晉升階梯牢牢卡死，上級通過考核成績的相對位次排序選拔勝出者，有人晉升就必定有人落選，殘酷的晉升機制與嚴格的年齡范圍使地方官員為了獲得政治升遷屢出“新”招。一是為了突破中央預(yù)算硬約束向其管轄區(qū)域內(nèi)范圍內(nèi)的其他組織攫取資源，嚴重影響地方企業(yè)的發(fā)展積極性，明顯與經(jīng)濟發(fā)展主旋律產(chǎn)生矛盾;二是地方保護主義，政績工程、數(shù)字工程屢見不鮮，已經(jīng)嚴重影響了政府官員的口碑甚至在一定程度上影響到整個行政組織的公信力;三是源于相對位次排序規(guī)則，有的官員可以不惜一切力量對競爭對手的利益造成損害，即便自己沒有創(chuàng)造顯著政績，對方也會因工作績效不佳而落敗;四是偏離了委托人規(guī)劃，部分地方官員希望通過引起上級注意，展示個人能力，拉近雙方關(guān)系來獲得政治回饋。即便存在諸多弊端，不可否認委托方將代理方的個人利益需求與自我利益掛鉤為委托目標的實現(xiàn)帶來了實實在在的效益，并將這種效益連續(xù)高速維持了四十年之久，證明了這一做法的合理性與有效性。

4 結(jié)語

本文通過對委托代理的理論基礎(chǔ)，內(nèi)核問題的討論與府際關(guān)系之下機會主義存在的緣由和具體表現(xiàn)做出分析，得到了委托代理問題在府際關(guān)系中的具體解答，包括委托代理關(guān)系對中央政府和地方政府角色的影響，多年來漸進式財政體制改革在委托代理關(guān)系籠罩下對府際關(guān)系的影響，宏觀經(jīng)濟目標對地方政府官員晉升競爭的影響。顯而易見，委托代理問題之下中央與地方政府的博弈局面仍未結(jié)束，中央作為委托方采取了規(guī)則制定、適當放權(quán)、雙方利益密切利益掛鉤等一系列手法調(diào)和矛盾，頗有成效，但仍存在“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，還需深入找出現(xiàn)階段存在問題的根本原因，從源頭上緩解矛盾，達到社會宏觀和諧發(fā)展的需要。

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