新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中的網(wǎng)格化治理研究

趙陽

摘 要：網(wǎng)格化治理作為一種將科層理念和數(shù)字技術(shù)相結(jié)合的治理模式，具有數(shù)字化、科學(xué)化、精細(xì)化的優(yōu)勢，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，網(wǎng)格化治理已成了一種逐漸成熟的居民自治及基層社區(qū)組織管理模式，但其在實(shí)施過程中仍存在網(wǎng)格化多種挑戰(zhàn)和困境。為此，本文選取蘇州市吳中區(qū)長浜社區(qū)、相城區(qū)元和街道兩個典型案例進(jìn)行比較研究，從治理形式、治理主體、治理互動等方面分析網(wǎng)格化治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從制度執(zhí)行、成本核算、權(quán)責(zé)分配等方面探討其實(shí)踐困境，從而，研究國家網(wǎng)格化治理相關(guān)政策在社區(qū)中的效用整合，探討新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與網(wǎng)格化治理模式良性互動的全新可能。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化建設(shè);網(wǎng)格化治理;社區(qū)治理

中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.005

1 網(wǎng)格化治理的基本概念及其重要意義

網(wǎng)格化治理最早見諸于19世紀(jì)后半葉的美國芝加哥學(xué)派，后發(fā)展成為一種公民自治的典型形態(tài)。美國學(xué)者R.C.Box在《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》一書中提出社區(qū)網(wǎng)格化治理主要依靠以下三個主體的參與：即社區(qū)公民、代議者和公共服務(wù)職業(yè)者，將網(wǎng)格化治理模式定性為“以公民為中心的智力結(jié)構(gòu)”。此外，“無縫隙政府”理論、協(xié)同理論亦從不同層面對網(wǎng)格化治理模式的內(nèi)涵、外延進(jìn)行了探討。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著中國國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，網(wǎng)格化治理亦在中國這片沃土上生根發(fā)芽，但與西方先理論后實(shí)踐的路徑有所不同，中國在此方面更多的是實(shí)踐引領(lǐng)理論，2004年北京率先將網(wǎng)格化治理運(yùn)用于社會治理領(lǐng)域，開啟了網(wǎng)格化的理論研究進(jìn)程。國內(nèi)外對于網(wǎng)格化治理的定義在表述上雖存在差異，但核心卻具有一致性：即網(wǎng)格化治理就是將管理轄區(qū)按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分成單元網(wǎng)格，在此基礎(chǔ)上臺打造統(tǒng)一聯(lián)動的數(shù)字化平臺，從而實(shí)現(xiàn)城市治理的優(yōu)化。作為一種城市治理的革命和創(chuàng)新，它將過去傳統(tǒng)、定性、分散的管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃窨茖W(xué)、定量、系統(tǒng)的治理，同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了管理手段的數(shù)字化，管理機(jī)制的科學(xué)化，管理過程的動態(tài)化。

近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，網(wǎng)格化治理這一新型治理模式的重大理論與實(shí)踐意義進(jìn)一步凸顯。2020年兩會，政府工作報(bào)告指出要積極推進(jìn)以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化，提出“要提高城鄉(xiāng)網(wǎng)格化管理覆蓋率，深化網(wǎng)格化社會治理機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建基層社會治理新格局?！庇纱?，新型城鎮(zhèn)化的全新要求彰顯出當(dāng)前以及未來一個階段網(wǎng)格化治理模式對于中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要價(jià)值。

2 網(wǎng)格化治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

網(wǎng)格化治理模式在中國多年的實(shí)踐表明，該模式契合了轉(zhuǎn)型期中國城市基層社會的治理需求，是理解基層社會治理實(shí)踐的一個窗口。蘇南地區(qū)位于長三角經(jīng)濟(jì)帶，地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，社會治理現(xiàn)代化程度較高，在新型城鎮(zhèn)化以及網(wǎng)格化治理模式的探索中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，由此，本文選取蘇州市的長浜社區(qū)和元和社區(qū)的案例，為進(jìn)一步提升政府服務(wù)效能、強(qiáng)化社會治理提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

為深入貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和網(wǎng)格化治理的要求，蘇州市政府發(fā)布了《蘇州市新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014-2020）》，為網(wǎng)格化治理和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了制度支撐，為蘇州各社區(qū)網(wǎng)格化治理模式的運(yùn)用指明了方向。在統(tǒng)一部署下，長浜社區(qū)、元和社區(qū)開啟了新型城鎮(zhèn)化背景下的網(wǎng)格化治理模式建設(shè)，在以下方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)：

第一，在適應(yīng)社區(qū)治理的復(fù)雜性方面，網(wǎng)格化治理高度適用于復(fù)雜多變、矛盾重重的中國基層社區(qū)治理。比如，長浜社區(qū)主動為社會事務(wù)進(jìn)行分類并建立動態(tài)數(shù)據(jù)庫，能夠有效整合資源，用于了解復(fù)雜的群眾需求，還依托基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和群眾互動反饋平臺，實(shí)現(xiàn)了對社區(qū)問題的登記、排查、處理、總結(jié)、反饋，能夠及時(shí)的回應(yīng)居民訴求，維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定，高度適應(yīng)了新型城鎮(zhèn)化提出的“權(quán)力下沉、結(jié)構(gòu)重構(gòu)、資源協(xié)同”的發(fā)展需求。

第二，在重構(gòu)社區(qū)治理手段方面，網(wǎng)格化治理構(gòu)建了以信息網(wǎng)絡(luò)為抓手的網(wǎng)絡(luò)平臺，充分借助了大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢。長浜社區(qū)放射式、圈層式的分聯(lián)動平臺能夠各司其職，共同為綜合治理聯(lián)動中心“建言獻(xiàn)策”，形成了一個中心、多個分支;一個平臺、多項(xiàng)服務(wù)的全新社會治理模式，消除了參與、治理、落實(shí)、監(jiān)督之間的隔閡;元和社區(qū)借助互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)了對于信息的收集、篩選、反饋，將社區(qū)治理公開化、透明化，通過網(wǎng)絡(luò)平臺接受監(jiān)督和問責(zé)，使得各方力量有效整合從而參與社區(qū)治理。

第三，在發(fā)揮社區(qū)管理者和居民的能動性方面，網(wǎng)格化治理充分激發(fā)了人的作用。兩個社區(qū)都進(jìn)行了三級網(wǎng)格的劃分，明晰了社區(qū)與社區(qū)的邊界、劃清了社區(qū)內(nèi)部的權(quán)責(zé)范圍。元和社區(qū)從地理角度劃分網(wǎng)格并投入相應(yīng)的人力物力資源，更注重人的網(wǎng)格化，整合全區(qū)多條便民服務(wù)熱線，實(shí)現(xiàn)了“一個平臺、多個服務(wù)者;多個需求，一條線辦理”。

第四，在促進(jìn)社區(qū)治理過程中官民互動方面，網(wǎng)格化治理充分實(shí)現(xiàn)了生態(tài)互動。長浜社區(qū)的居民更敢于直接提出問題和自己的需求，而社區(qū)治理工作人員也能給予及時(shí)的回復(fù)，做到了高效互動。元和社區(qū)在網(wǎng)格化治理中除了在平臺上的互動，還積極倡導(dǎo)網(wǎng)格員“走出去”，其突出特點(diǎn)是注重網(wǎng)格員與居民之間的當(dāng)面交流，打破了管理者與民眾之間的交流壁壘，為改善基層社區(qū)治理提供了基礎(chǔ)。

3 網(wǎng)格化治理模式的挑戰(zhàn)

對社區(qū)治理主體而言，網(wǎng)格化具有治理手段多樣靈活化，管控范圍全面精細(xì)化，社區(qū)聯(lián)動高效專業(yè)化等優(yōu)勢。但另一方面，網(wǎng)格化治理模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)踐過程中亦面臨一些挑戰(zhàn)，通過對于蘇州長浜社區(qū)和元和社區(qū)的案例研究，筆者找到了以下幾個具有共性的挑戰(zhàn)。

第一，制度制定與制度執(zhí)行脫軌，導(dǎo)致制度不能為執(zhí)行提供支撐，反而構(gòu)成了阻礙，主要表現(xiàn)在以下三個方面：其一是制度創(chuàng)新與泛化應(yīng)用的矛盾。地區(qū)和城市發(fā)展水平的差異不可忽視，部分地區(qū)選擇一味套用先進(jìn)地區(qū)的優(yōu)勢經(jīng)驗(yàn)和網(wǎng)格化制度，嚴(yán)重忽略了適應(yīng)性問題。其二是制度執(zhí)行刻板，缺乏彈性化。長浜社區(qū)網(wǎng)格化治理體系“以網(wǎng)為主”，輔以聯(lián)戶上門走訪等措施，更加強(qiáng)調(diào)的是信息化流程，更加依賴大數(shù)據(jù)收集分析，忽略了網(wǎng)格化的本質(zhì)。其三是制度執(zhí)行的形式化嚴(yán)重，產(chǎn)生執(zhí)行偏差。元和社區(qū)將網(wǎng)格化的重點(diǎn)放在人本身，但又片面的要求基層執(zhí)行者依據(jù)制度要求信息，脫離了提供服務(wù)的本質(zhì)，層層文件表格、簽字蓋章使得形式主義不斷加碼，從而使網(wǎng)格化治理背離初衷。

第二，高要求與低成本的矛盾凸顯。網(wǎng)格化治理不是簡單的設(shè)置更小的基層管理單元，而是直接改寫了基層社區(qū)管理體系，這一改變使得社區(qū)管理的復(fù)雜度和任務(wù)量呈指數(shù)級增長，原有的行政科層體系的壓力也逐步增大。元和社區(qū)的網(wǎng)格化治理以基層網(wǎng)格員為重心，將基層事務(wù)事無巨細(xì)的分配到人，為此網(wǎng)格員的培訓(xùn)與任用成本問題成了該社區(qū)網(wǎng)格化發(fā)展的主要矛盾。再觀長浜社區(qū)，最初已經(jīng)投入大量資金應(yīng)用于網(wǎng)格化建設(shè)，如今網(wǎng)格化應(yīng)用范圍還在不斷下沉擴(kuò)大，無形中增加了網(wǎng)格平臺建設(shè)和維護(hù)的成本。籌資渠道單一，地方財(cái)政壓力倍增，也限制了網(wǎng)格化的發(fā)展。

第三，執(zhí)行過程中責(zé)任劃分與監(jiān)督的瓶頸難以突破。制度的主動性改變不了決策被動性的本質(zhì)，行政監(jiān)察機(jī)制與績效考核體系使得責(zé)任不斷細(xì)分，從而導(dǎo)致社區(qū)自治程度降低，官僚行政程度提高，條塊模式下復(fù)雜問題的推諉現(xiàn)象難以避免。長浜社區(qū)由于過度重視網(wǎng)格專業(yè)化平臺的建設(shè)而忽略網(wǎng)格員數(shù)量供給不足、專業(yè)化程度不足的問題，網(wǎng)格員權(quán)力有限、分配的資源有限卻任務(wù)繁重，過度依賴大數(shù)據(jù)也使原有的單向問責(zé)機(jī)制很難妥善解決技術(shù)層面的責(zé)任劃歸問題。再著眼于元和社區(qū)以人為主的由上至下的權(quán)力分配形式，相關(guān)網(wǎng)格員也反映這一模式很難避免人為謊報(bào)、漏報(bào)、隱瞞、錯報(bào)等現(xiàn)象，從而阻礙了網(wǎng)格化發(fā)揮最大效用。

4 網(wǎng)格化治理模式的優(yōu)化對策

綜上，主要基于蘇州長浜社區(qū)和元和社區(qū)的案例調(diào)研，并結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)新形勢下對于社會治理的新要求，筆者提出以下對策，以優(yōu)化網(wǎng)格化治理模式，使之更好地服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

第一，做好國家或地方的制度保障。聚焦中國國情，經(jīng)濟(jì)政治飛速發(fā)展導(dǎo)致社會治理難度不斷加大，為此將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和網(wǎng)格化治理并線發(fā)展就有助于解決目前治理困境，網(wǎng)格化治理與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)并線發(fā)展的全新思路是當(dāng)下中國社區(qū)治理的創(chuàng)新之舉，因此在網(wǎng)格化引入治理的轉(zhuǎn)折和重構(gòu)時(shí)期，國家權(quán)力必須盡快給予政策扶持，強(qiáng)化制度支撐，從而達(dá)到和社會力量的雙向適度調(diào)整，同時(shí)政策的制定和執(zhí)行要考慮到我國不同城市群的發(fā)展現(xiàn)狀和適應(yīng)能力，要用制度推進(jìn)網(wǎng)格化治理的建設(shè)，用制度規(guī)范網(wǎng)格化治理的路徑。

第二，加大網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的資金投入。網(wǎng)格化治理的重點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)，能否搭建集調(diào)度指揮、動態(tài)治理、信息聯(lián)動、資源調(diào)配、互動服務(wù)為一體的信息采集管理平臺，很大程度上決定了治理的成敗。社區(qū)內(nèi)人、物、事、情復(fù)雜，群眾對社區(qū)及生活的要求、建議、問題、質(zhì)疑多樣，為此對網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)的資金支持就必不可少，科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)平臺還可以減少執(zhí)行環(huán)節(jié)人力的成本損耗，以確保發(fā)現(xiàn)問題的及時(shí)性和解決問題的科學(xué)性。還要考慮將資源下沉到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，縮小其與發(fā)達(dá)城市社區(qū)的治理差距，構(gòu)建更高效的網(wǎng)格化治理模式。

第三，加強(qiáng)人才監(jiān)察管理的重視程度。除技術(shù)外，人力也是網(wǎng)格化治理的重要組成部分。為此必須建立合理的監(jiān)督機(jī)制和評估考核機(jī)制，依法加強(qiáng)對網(wǎng)格化治理實(shí)施的全過程監(jiān)督，壓實(shí)層級責(zé)任，推動權(quán)責(zé)分配。一方面可以通過網(wǎng)絡(luò)化的評估平臺，解決違規(guī)盲區(qū)等問題。另一方面可以通過文字化的制度規(guī)范，解決網(wǎng)格員責(zé)任不清，遇事推諉的問題。評估平臺和制度規(guī)范有利于群眾直接參與社區(qū)治理，使得日?？己伺c監(jiān)督動態(tài)化、常規(guī)化，使得問責(zé)與處罰合理化、公開化，使得網(wǎng)格化治理能更有效地融入社區(qū)治理的復(fù)雜需求中。

5 結(jié)論

總之，在政府職能轉(zhuǎn)型和公民社會成長的背景下，我國原有的社會管理和社區(qū)治理面臨困境，客觀上呼喚社區(qū)治理模式創(chuàng)新。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)民生建設(shè)、擴(kuò)大資源利用、以“小網(wǎng)格”傾力服務(wù)“大民生”的背景下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和網(wǎng)格化治理需要找到契合點(diǎn)。社區(qū)網(wǎng)格化治理的獨(dú)特優(yōu)勢極大的適應(yīng)了我國國情的復(fù)雜性和治理的特殊性，也符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中社會發(fā)展的本質(zhì)要求。現(xiàn)今中國不斷呼喚權(quán)力分散下沉，效用提升轉(zhuǎn)化，權(quán)責(zé)邊界明晰的治理路徑，也為網(wǎng)格化治理提供了廣闊的生長土壤。我們也將更加期待新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與網(wǎng)格化治理模式的持續(xù)良性互動。

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