運(yùn)動式治理向長治機(jī)制變遷的路徑研究

鄭璞

摘 要：在我國社會轉(zhuǎn)型期制度有效性供給相對不足的情況下，運(yùn)動式治理是一種治理工具，也是與常規(guī)式治理相對應(yīng)的客觀存在的一種工作方式。運(yùn)動式治理通過對人員和資源的高度動員，在短期內(nèi)取得超常規(guī)的經(jīng)濟(jì)增長與治理績效，但運(yùn)動式治理過于注重某項單一目標(biāo)，易忽略其他發(fā)展目標(biāo)，其產(chǎn)生的績效是短暫性的。隨著治國理政新理念的提出，我國的治理機(jī)制和治理方式發(fā)生著積極的轉(zhuǎn)變，應(yīng)積極探索多種方式促使運(yùn)動式治理向長效治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：運(yùn)動式治理;長效治理機(jī)制;變遷;路徑

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.049

“運(yùn)動式治理”作為項目制下政府產(chǎn)開工作的一種行動方式，一直以來都受到國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。近十年學(xué)術(shù)界越來越重視運(yùn)動式治理的研究。作為政府治理方式的運(yùn)動式治理，在短期內(nèi)能夠產(chǎn)生超常規(guī)治理績效，但忽視了持續(xù)性的治理績效，存在損害國家權(quán)威、影響社會公平、損害制度化調(diào)控體系等弊病，因此應(yīng)積極探索其向長效治理機(jī)制轉(zhuǎn)變的可能性。

1 文獻(xiàn)回顧與評述

有關(guān)“運(yùn)動式治理”的研究最早見于劉效仁（2004）《淮河治污：運(yùn)動式治理的敗筆》一文，自此“運(yùn)動式治理”開始進(jìn)入學(xué)術(shù)界的視野。首次對“運(yùn)動式治理”進(jìn)行定義的是馮志峰（2007），他認(rèn)為“運(yùn)動式治理”是為實現(xiàn)特定目標(biāo)的一種治理工具，是由擁有一定政治權(quán)力的政治主體，憑借其所掌握的政治權(quán)力、行政執(zhí)法職能，針對某些突發(fā)性事件或社會復(fù)雜問題，通過自上而下的政治動員進(jìn)行的一種暴風(fēng)驟雨式的、有組織、有目的、規(guī)模較大的治理過程。唐皇鳳（2007）以轉(zhuǎn)型中國社會治理中的“嚴(yán)打”政策為研究對象，也從宏觀國家治理層面對其進(jìn)行了界定?？梢钥闯鏊麄儗⑦\(yùn)動式治理與政治動員等同，對其定義帶有強(qiáng)烈的政治色彩，并未考慮到運(yùn)動式治理應(yīng)有的時代特征。之后單鑫（2008）劃分了運(yùn)動式治理的時代特征，特別指出運(yùn)動式治理，是一種理性的治國理政方式，雖有諸多弊病，但發(fā)生在治理語境下，有著深刻的治理意蘊(yùn)，內(nèi)含治理成長的邏輯。雖然概論與演進(jìn)過程逐漸明朗清晰，但對于運(yùn)動式治理成因的分析，學(xué)者從不同的角度給出了不同的解釋，主要有以下幾點(diǎn)：

（1）歷史文化視角。從歷史角度看，運(yùn)動式治理模式在我國由來已久。有不少學(xué)者認(rèn)為，整個20世紀(jì)運(yùn)動式治理方式是我國解決社會問題的主要方式。馮志峰（2007）指出長期封建的政治化過程中，由于缺乏獨(dú)立的權(quán)力和能力，絕大多數(shù)民眾易產(chǎn)生政治依賴性、政治容忍性、患上政治冷漠癥、泯滅政治自主意識和參政意識，更傾向于政治動員的宣傳、感性化、大眾化和屈從化的行為方式，為運(yùn)動式治理留下了生存的文化空間。

（2）制度環(huán)境視角。制度環(huán)境是指治理主體面臨的外在環(huán)境，是基層政府采用運(yùn)動式治理模式的重要因素之一。唐皇鳳（2007）與楊志軍（2013）二者都基于宏觀治理環(huán)境視角，認(rèn)為運(yùn)動式治理是非常態(tài)社會的產(chǎn)物，其產(chǎn)生的根本原因在于社會資源的極度匱乏。唐賢興（2009）將視角轉(zhuǎn)向政府內(nèi)部的制度運(yùn)行環(huán)境，認(rèn)為政府部門之間缺乏良好合作機(jī)制，與運(yùn)動式治理方式的產(chǎn)生有相當(dāng)關(guān)聯(lián)性。

（3）政策工具視角。政策工具指行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個或更多目的的任何事物。學(xué)者更多地將運(yùn)動式治理視為一種政策工具。唐賢興（2009）認(rèn)為政府在面臨復(fù)雜的公共問題、政府治理制度性能力不足、超大社會的結(jié)構(gòu)性矛盾等實際治理困境時，運(yùn)動式治理成為一種的必然的政策選擇。

2 運(yùn)動式治理的優(yōu)勢

政府日常工作總是在目標(biāo)管理責(zé)任制和項目制的機(jī)制下運(yùn)行的，目標(biāo)管理責(zé)任制的目標(biāo)分解和責(zé)任分?jǐn)偅只蝽椖恐频陌l(fā)包、打包和抓包機(jī)制，都是國家憑借自身權(quán)威，將經(jīng)濟(jì)增長和政治穩(wěn)定的總目標(biāo)以指標(biāo)量化下放給省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直至村莊。在此過程中，完成上級政府量化分配后的硬性任務(wù)成為各級政府的主要職責(zé)。社會資源在政府有意識的動員下，向某中心任務(wù)聚集，形成一種基礎(chǔ)條件充足、參與范圍廣泛的治理氛圍，往往能夠在短期內(nèi)取得有效的治理效果。

2.1 能夠?qū)崿F(xiàn)一定的有效治理

壓力型政治體制下，國家權(quán)威持續(xù)介入，如何實現(xiàn)分散資源的有效整合及運(yùn)用實現(xiàn)對社會問題的治理成為亟待解決的問題。作為解決臨時突發(fā)性事件最為高效的臨時應(yīng)急方式，治理主體想在最短的時間內(nèi)完成任務(wù)，達(dá)到治理效果，就必須以最快、最有效的手段抑制惡性發(fā)展，最大化分配公共資源達(dá)到治理效果。所以，運(yùn)動式治理展現(xiàn)出難以忽視的臨時短效性與高效性，這是其獨(dú)有的優(yōu)越性。

2.2 能夠集中力量辦大事運(yùn)

運(yùn)動式治理針對某一特定治理目標(biāo)，通過集中治理行為，將國家意志自上而下地傳達(dá)下去，在這一過程中把有限的人力、物力、財力集中起來，以保證運(yùn)動式治理的效果。運(yùn)動式治理方式能夠在短時間內(nèi)集中實施任務(wù)所需的社會資源，通過高強(qiáng)度、高組織的動員方式，調(diào)動眾多的人員參與治理過程，短期內(nèi)高效的實現(xiàn)上級政府下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)。

2.3 彌補(bǔ)國家能力的相對不足

國家能力包括強(qiáng)制能力、調(diào)控能力、合法化能力、汲取能力。從歷史縱向視角來看，隨著綜合國力的提升，中國的國家能力有了很大的提升，但調(diào)控能力、合法化能力還存在較大缺陷。中國的社會資源總量仍然處于一個較為貧乏的狀態(tài)，而國家治理資源的貧弱決定著一個國家治理方式的選擇與治理能力的高低。運(yùn)動式治理能夠通過治理績效產(chǎn)生，促進(jìn)政府合法化能力的成長，有效彌補(bǔ)政府調(diào)控能力的不足。

3 運(yùn)動式治理存在的弊病

3.1 叫停常規(guī)治理、打亂資源配置

運(yùn)動式治理針對現(xiàn)已存在的問題或事情展開治理行動，在預(yù)定的期間內(nèi)實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，必須確定較少的治理目標(biāo)，以取得顯著突出的治理績效。為達(dá)到預(yù)期目標(biāo)而采取的一系列治理活動實際上是一時的高效，而這一時的高效是以犧牲社會整體成本為代價的。其付出的代價通常是打亂本處于正常軌跡的社會資源配置。

3.2 阻礙制度化調(diào)控體系正常運(yùn)行

對于國家治理來說，官僚行政系統(tǒng)是日常社會治理所借助的一般體系。所有日常持續(xù)的工作幾乎都是由官員在辦公機(jī)關(guān)完成。官僚系統(tǒng)以其特有的制度化組織系統(tǒng)、專業(yè)化的知識系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)對復(fù)雜社會的有效治理。然而，在實際的社會運(yùn)作過程中，效率低下，甚至出現(xiàn)尋租、腐敗等現(xiàn)象在官僚體系的運(yùn)行過程中時有發(fā)生。

3.3 導(dǎo)致政府信任遞減、損害國家權(quán)威

運(yùn)動式治理的不當(dāng)使用會削弱民眾對于政府的信任度，進(jìn)而損害民眾對國家權(quán)威的信賴。政府需要依靠高度集中的行政手段，短期內(nèi)積累、調(diào)配其所掌握的公社會共資源及行政資源，實現(xiàn)其治理目標(biāo)。這種集中各方力量而采取的治理手段，很大可能會造成治理時間越長，治理成本越高這一固定模式，長此以往將會打擊民眾對政府、對國家的信心與信任。

4 運(yùn)動式治理向長效治理轉(zhuǎn)變

長效治理機(jī)制是具有長期性、可持續(xù)性的相對穩(wěn)定的治理機(jī)制。長效治理機(jī)制應(yīng)是一個將實施辦法、措施、保證其得以實施的眾多條件相互關(guān)聯(lián)作用的整體有效的治理調(diào)控體系。政府治理效力的缺乏往往不是由于思想或信息的缺失，而是缺乏持續(xù)有效、自始至終的制度化貫徹落實，從而導(dǎo)致治理的延誤或失敗。

4.1 完善社會治理制度化建設(shè)

國家社會治理體系是指一個國家制度體系和制度執(zhí)行能力，是一個有機(jī)整體。經(jīng)過改革開放的40多年的發(fā)展，我國社會依舊存在著巨大的結(jié)構(gòu)性矛盾，資源供給與需求之間存在較大差距，在面對公共問題時顯得更為突出。國家社會體制的完善，推進(jìn)治理體系制度化建設(shè)是解決這個問題的根本手段。只有完善社會治理體系不斷完善，運(yùn)動式治理的一系列規(guī)則與資源能得到再生產(chǎn)利用，實現(xiàn)制度調(diào)整與完善。

4.2 建立常態(tài)治理機(jī)制

以短期政策、口號為基礎(chǔ)的運(yùn)動式治理，能夠取得一定的治理效果，但治理過程的突發(fā)性和短視性，決定運(yùn)動式治理方式只有暫時的控制作用，由于某些因素，短時的運(yùn)動式治理往往以犧牲長久形成的制度為代價，損害社會發(fā)展的穩(wěn)步向前。因此，政府領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)建立持續(xù)發(fā)展的常態(tài)治理機(jī)制來抑制由運(yùn)動式治理所引發(fā)的不良反應(yīng)。

4.3 制定后續(xù)保障方案

如暴風(fēng)驟雨般的掃過之后的運(yùn)動式治理，確實能夠起到一定的治理效果，但其治理效果往往是短暫的，得不到長期維持。治理是一個全面慎重的工程，各個政府部門不能只抓部分而忽視全面，應(yīng)當(dāng)周全考慮一切與某社會問題相關(guān)的后續(xù)問題，具體問題具體分析，針對正在解決的社會問題制定完善周全的后續(xù)保障方案。

5 總結(jié)

本文在此意在通過對國內(nèi)關(guān)于運(yùn)動式治理文獻(xiàn)的綜合分析，總結(jié)出運(yùn)動式治理的優(yōu)點(diǎn)與弊端，旨在從宏觀層面提出推進(jìn)運(yùn)動式治理向長效治理機(jī)制轉(zhuǎn)變的一般路徑。從現(xiàn)存的研究看來，似乎存在這樣一種共識，在常規(guī)式治理出現(xiàn)失敗跡象時，便采用運(yùn)動式治理進(jìn)行彌補(bǔ)，當(dāng)運(yùn)動式治理實現(xiàn)其效果后邊將其吸納進(jìn)常規(guī)式治理模式，將其制度化、常規(guī)化。然而從政府治理的實際情況看來，在常規(guī)式治理與運(yùn)動式治理相互協(xié)調(diào)作用下，政府治理仍然存在失敗的現(xiàn)象，這是為何？這也許是未來運(yùn)動式治理研究發(fā)展的一個方向。

參考文獻(xiàn)

[1]劉效仁.淮河治污：運(yùn)動式治理的敗筆[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2004，（08）：25.

[2]馮志峰.中國運(yùn)動式治理的定義及其特征[J].中共銀川市委黨校學(xué)報，2007，（02）：2932.

[3]唐皇鳳.常態(tài)社會與運(yùn)動式治理——中國社會治安治理中的“嚴(yán)打”政策研究[J].開放時代，2007，（03）：115129.

[4]單鑫.多維視角下的中國運(yùn)動式治理[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2008，（05）：1012.

[5]馮志峰.中國運(yùn)動式治理的定義及其特征[J].中共銀川市委黨校學(xué)報，2007，（02）：2932.

[6]唐皇鳳.社會成長與國家治理——以中國社會治安綜合治理為分析對象[J].中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007，13（02）：131136+141.

[7]楊志軍.運(yùn)動式治理模式研究：基于三項內(nèi)容的考察[J].廈門特區(qū)黨校學(xué)報，2013，（02）：3037.

[8]唐賢興.運(yùn)動式治理存在著彌補(bǔ)政府動員能力不足的可能性[J].學(xué)術(shù)界，2009，（04）：295.

[9]唐賢興.政策工具的選擇與政府的社會動員能力——對“運(yùn)動式治理”的一個解釋[J].學(xué)習(xí)與探索，2009，（03）：5965.

[10]鐘賢哲.“典型政治”：國家治理的邏輯[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，25（05）：747752.

[11]榮敬木，崔之元.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革[M].北京：中央翻譯出版社，1998.

[12]劉開君，劉太剛.運(yùn)動式治理的客觀功用及差別化轉(zhuǎn)型[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2018，（02）：9496.

[13]楊志軍.運(yùn)動式治理模式研究：基于三項內(nèi)容的考察[J].廈門特區(qū)黨校學(xué)報，2013，（02）：3037.

[14]周凱.社會動員與國家治理：基于國家能力的視角[J].湖北社會科學(xué)，2016，（02）：5157.

[15]曹龍虎.國家治理中的“路徑依賴”與“范式轉(zhuǎn)換”：運(yùn)動式治理再認(rèn)識[J].學(xué)海，2014，（03）：8187.