國土空間開發(fā)保護(hù)制度建設(shè)現(xiàn)狀、問題及建議

謝海燕 程磊磊

加強(qiáng)國土空間開發(fā)保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2015年中共中央國務(wù)院批復(fù)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱“《方案》”）對(duì)國土空間開發(fā)保護(hù)制度提出了明確要求，黨的十九大報(bào)告也提出要“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。本文將對(duì)我國國土空間開發(fā)保護(hù)制度的建設(shè)進(jìn)展進(jìn)行評(píng)估，分析存在的問題，明確下一步改革重點(diǎn)，提出對(duì)策建議，以期能推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

一、國土空間開發(fā)保護(hù)制度改革進(jìn)展

根據(jù)《方案》，“建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度”具體包括完善主體功能區(qū)制度、健全國土空間用途管制制度、建立國家公園體制、完善自然資源監(jiān)管體制四項(xiàng)改革任務(wù)?？臻g規(guī)劃是建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度的基礎(chǔ)，因此《方案》還提出了編制空間規(guī)劃、推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”、創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法等三項(xiàng)涉及空間規(guī)劃體系的改革任務(wù)。目前，國家及省級(jí)自然資源監(jiān)管體制改革階段性目標(biāo)已基本完成，國土空間規(guī)劃編制有序開展，國土空間用途管制穩(wěn)步推進(jìn)，以國家公園為主的自然保護(hù)地體系初步建立，新的國土開發(fā)保護(hù)制度初步形成。

二、國土開發(fā)保護(hù)制度改革的新變化

（一）主體功能區(qū)的有關(guān)要求融入國土空間規(guī)劃

國家“十三五”規(guī)劃綱要明確要求以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。2015年，原環(huán)境保護(hù)部和國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于貫徹實(shí)施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》。2017年中央通過了《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》。隨著近幾年對(duì)國土空間規(guī)劃和用途管制制度的進(jìn)一步試點(diǎn)探索，目前明確提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，不再單獨(dú)編制主體功能區(qū)規(guī)劃，與《生態(tài)文明體制改革總體方案》的頂層設(shè)計(jì)已有所區(qū)別。

（二）以國土空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)整合各類空間性規(guī)劃

根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”，目前全國正在編制的國土空間規(guī)劃已將這一要求貫徹落實(shí)。國土空間規(guī)劃是一套體系，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排。國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。各地不再新編和報(bào)批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等。

（三）省域和市縣“多規(guī)合一”成果融入國土空間規(guī)劃

“十二五”期間和“十三五”初期，全國28個(gè)市縣開展了“多規(guī)合一”試點(diǎn)，海南、寧夏分別在全國率先開展省域“多規(guī)合一”試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在空間規(guī)劃編制方法、明確保護(hù)開發(fā)格局、建設(shè)規(guī)劃管理信息平臺(tái)、探索空間規(guī)劃管控體系、推進(jìn)空間管理體制等方面探索了許多好的經(jīng)驗(yàn)做法，為提出編制統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)。對(duì)比《生態(tài)文明體制改革方案》提出的“編制空間規(guī)劃、推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”、創(chuàng)新市縣空間規(guī)劃編制方法”三項(xiàng)任務(wù)，均已融入國土空間規(guī)劃編制工作中，取得了比原有改革目標(biāo)更好的預(yù)期成效。

（四）“三區(qū)三線”成為國土空間開發(fā)保護(hù)的重要內(nèi)容

從《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030）》《省級(jí)國土空間編制指南（試行）》《市縣國土空間編制指南（試行）》等規(guī)劃文件的要求以及部分省市國土空間規(guī)劃初步思路來看，優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū)劃分模式不再是國土空間開發(fā)保護(hù)的主導(dǎo)分類方法，“三區(qū)三線”成為國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。“三區(qū)”突出主導(dǎo)功能劃分，“三線”側(cè)重邊界的剛性管控。生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。

三、存在的主要問題

（一）部分地方生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定存在沖突

由于生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這三條控制線過去分別由不同的部門劃定，存在許多交叉重復(fù)的地方。過去，經(jīng)常出現(xiàn)城鎮(zhèn)空間擠占農(nóng)業(yè)空間的現(xiàn)象，以各種違規(guī)違法的名義將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。近年來，一些地方出現(xiàn)了盲目擴(kuò)大生態(tài)空間的新現(xiàn)象，違規(guī)占用耕地綠化造林、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、挖湖造景，導(dǎo)致耕地非農(nóng)化。此外，生態(tài)保護(hù)紅線劃定與自然保護(hù)地尚未有效銜接。自然保護(hù)地按照有關(guān)要求應(yīng)全部納入生態(tài)保護(hù)紅線，但過去分部門劃定各類自然保護(hù)地范圍和邊界，基礎(chǔ)工作不夠細(xì)致，一些被劃定的自然保護(hù)地涵蓋耕地、廠礦、村莊甚至城鎮(zhèn)等生產(chǎn)生活空間。

（二）生態(tài)空間用途管制與一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出

根據(jù)有關(guān)要求，生態(tài)保護(hù)紅線核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。由于不少地區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線核心區(qū)內(nèi)還存在廠礦、村莊、耕地、牧區(qū)草地等，禁止人為活動(dòng)意味著不但要退出工礦建設(shè)項(xiàng)目，還要對(duì)農(nóng)牧民進(jìn)行生態(tài)搬遷，這將會(huì)減少農(nóng)牧民的收入，增加中央和地方財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?fù)擔(dān)。按照規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線核心區(qū)禁止建設(shè)旅游設(shè)施，這給旅游業(yè)發(fā)展帶來很大影響。一些地區(qū)既不能開礦，也不能發(fā)展旅游業(yè)，甚至不能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和放牧等活動(dòng)，嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響群眾收入。

（三）國土空間開發(fā)保護(hù)的激勵(lì)措施不足

現(xiàn)有國土空間開發(fā)保護(hù)制度以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，劃定“三區(qū)三線”是核心內(nèi)容，用途管制是重要手段?？梢灶A(yù)見，隨著相關(guān)規(guī)劃和政策的實(shí)行，在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)空間、控制國土空間無序開發(fā)方面將會(huì)發(fā)揮重要作用。但從整個(gè)制度設(shè)計(jì)來看，管控措施偏多、激勵(lì)措施較少，約束機(jī)制強(qiáng)、激勵(lì)機(jī)制不足。對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的區(qū)域如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，缺少相應(yīng)的制度安排和配套政策，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)缺少途徑和措施，甚至缺少必要的空間。由于激勵(lì)機(jī)制缺位、對(duì)政策理解不到位、懶政等多種因素，一些地方出現(xiàn)“一刀切”、過度保護(hù)的情況，與改革初衷不符，影響了改革進(jìn)程。

（四）國土空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃尚未實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接

編制國土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了各類空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”，但與發(fā)展規(guī)劃尚未實(shí)現(xiàn)有效銜接。2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》指出，國家發(fā)展規(guī)劃居于規(guī)劃體系最上位，是其他各級(jí)各類規(guī)劃的總遵循。要強(qiáng)化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，明確空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向以及重大生產(chǎn)力布局安排，為國家級(jí)空間規(guī)劃留出接口;要強(qiáng)化空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，為國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施提供空間保障。但目前發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃編制銜接程度不深，規(guī)劃期限不一致，審批機(jī)制不相同，規(guī)劃實(shí)施的協(xié)同性也不高。

四、有關(guān)對(duì)策建議

（一）在“三區(qū)三線”劃定中貫徹落實(shí)發(fā)展與保護(hù)協(xié)同理念

“三區(qū)三線”劃定要立足我國國情，綜合考慮資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、民生等多種因素，科學(xué)劃定生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間，既要保護(hù)好綠水青山，也要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開發(fā)的必然性和可操作性，既不能過“松”，也不能過“緊”，努力探索發(fā)展與保護(hù)的平衡點(diǎn)。要科學(xué)劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，嚴(yán)格劃定具有重要生態(tài)功能的天然林、生態(tài)公益林、基本草原以及河流、湖泊、重要濕地等保護(hù)邊界;劃定永久基本農(nóng)田、基本草原中的重要放牧場等保護(hù)邊界，確保糧食安全和主要農(nóng)牧資源生產(chǎn)安全;劃定城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)等開發(fā)邊界，并為未來發(fā)展預(yù)留城鎮(zhèn)建設(shè)彈性空間。

（二）完善生態(tài)空間用途管制制度

針對(duì)實(shí)踐中存在的問題，生態(tài)保護(hù)紅線的用途管制要求不斷在進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。根據(jù)最初的規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理，后來調(diào)整為：對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的核心區(qū)和一般控制區(qū)進(jìn)行區(qū)別管控，核心區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。但仍然存在核心區(qū)內(nèi)生態(tài)搬遷、旅游業(yè)發(fā)展受限等問題，建議根據(jù)實(shí)際情況再進(jìn)行調(diào)整，合理控制生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍，完善生態(tài)保護(hù)紅線用途管制要求。

（三）建立國土空間開發(fā)保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制

貫徹落實(shí)主體功能區(qū)理念，根據(jù)國土空間規(guī)劃確定的主體功能定位和劃定的“三線”范圍，梳理整合原有政策，制定重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)目錄，將生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田面積占比達(dá)到一定比例的市縣列為國家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、國家級(jí)重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，在產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、考評(píng)等政策方面給予傾斜，加大對(duì)這類地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，取消對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)市縣GDP指標(biāo)考核或減少GDP考核權(quán)重，增加生態(tài)環(huán)境類指標(biāo)考核權(quán)重，激勵(lì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)保障國家糧食安全。

（四）建立國土空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的銜接機(jī)制

嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，強(qiáng)化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，建立國土空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的銜接機(jī)制，推動(dòng)規(guī)劃編制協(xié)同、規(guī)劃審批協(xié)同和規(guī)劃實(shí)施協(xié)同。建立規(guī)劃編制和實(shí)施的部門聯(lián)席會(huì)議制度。強(qiáng)化規(guī)劃期限銜接，建議國土空間規(guī)劃把5年期的任務(wù)作為重點(diǎn)，強(qiáng)化與發(fā)展規(guī)劃的銜接;鼓勵(lì)地方編制中長期發(fā)展規(guī)劃，與國土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)銜接。統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的審批程序。建立規(guī)劃實(shí)施協(xié)同機(jī)制，協(xié)調(diào)好發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的監(jiān)測、評(píng)估和考核。

（謝海燕，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院體管所副研究員。程磊磊，中國林業(yè)科學(xué)研究院荒漠化研究所副研究員）