基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行法定職能所遇問題的探討

李才勇，李文芳，李思勰，李婷婷

（普洱市動(dòng)衛(wèi)生監(jiān)督所 云南普洱 665000）

《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》（以下稱《動(dòng)物防疫法》）是為了加強(qiáng)對(duì)動(dòng)物防疫活動(dòng)的管理，預(yù)防、控制和撲滅動(dòng)物疫病，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保護(hù)人體健康，維護(hù)公共衛(wèi)生安全而制定的法律[1-2]。其第八條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作”?；鶎觿?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在根據(jù)法定授權(quán)開展工作的同時(shí)，也受上級(jí)主管部門委托承擔(dān)獸藥、飼料等的行政執(zhí)法工作，為保障獸醫(yī)領(lǐng)域“四個(gè)安全”作出了不可或缺的貢獻(xiàn)。本文以云南省普洱市為例，根據(jù)筆者多年獸醫(yī)工作實(shí)踐，提出在履行法定職能職責(zé)中遇到的共性問題，與各位同仁共勉。

1 基本情況

普洱市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所（以下稱普洱市動(dòng)監(jiān)所）隸屬普洱市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，是全額拔款的正科級(jí)事業(yè)單位。核定編制10 人，現(xiàn)有在職人員7 人。在職人員中，技術(shù)人員6 人，管理人員1 人；副高級(jí)職稱4 人、中級(jí)職稱1 人、助理獸醫(yī)師1 人；學(xué)歷分布為大學(xué)本科6人，?？? 人。

2 主要職責(zé)

根據(jù)普洱市委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室印發(fā)的《關(guān)于普洱市獸醫(yī)管理體制改革中市級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員編制的批復(fù)》（普編辦〔2008〕29 號(hào)），普洱市動(dòng)監(jiān)所主要職能職責(zé)是負(fù)責(zé)依法實(shí)施動(dòng)物防疫、動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫、動(dòng)物產(chǎn)品安全、獸藥、飼料等的行政執(zhí)法工作。

2.1 依法實(shí)施動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫

我國現(xiàn)行法律規(guī)定，檢疫實(shí)行申報(bào)制，先申報(bào)后檢疫，應(yīng)提前3天申報(bào)。2008 年普洱市動(dòng)監(jiān)所成立后，嚴(yán)格依據(jù)《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》及15 個(gè)檢疫規(guī)程等相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)范性文件開展檢疫工作，完成省市下達(dá)各項(xiàng)任務(wù)，同時(shí)指導(dǎo)下轄10 縣區(qū)開展檢疫工作。

2.1.1 開展產(chǎn)地檢疫工作。全市在城區(qū)和103 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地、部分村設(shè)置動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)114 個(gè)。各檢疫申報(bào)點(diǎn)有專用業(yè)務(wù)用房，懸掛統(tǒng)一“動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)”的標(biāo)牌標(biāo)志，配備檢疫和辦公設(shè)施設(shè)備，上墻公開公示檢疫執(zhí)法人員信息、聯(lián)系電話、動(dòng)物檢疫申報(bào)程序、檢疫申報(bào)時(shí)限、檢疫規(guī)程等有關(guān)工作制度等，粘貼《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》等法律法規(guī)宣傳畫。動(dòng)物產(chǎn)地檢疫堅(jiān)持“來源清楚，進(jìn)行過強(qiáng)制免疫，耳標(biāo)佩戴齊全才能申報(bào)檢疫”的要求認(rèn)真開展。只要申報(bào)，必須受理，對(duì)符合檢疫條件的100%到場到戶檢疫，對(duì)不具備檢疫條件的，書面說明理由。10 縣（區(qū)）103 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)994 個(gè)行政村都開展了動(dòng)物產(chǎn)地檢疫工作。規(guī)模化養(yǎng)殖場、散養(yǎng)戶產(chǎn)地檢疫開展面全部達(dá)到100%。2017—2019 年共檢疫畜禽1,077.9 萬頭只羽（生豬243.77 萬頭，牛49.75 萬頭，羊16.13 萬只，禽767.89 萬羽，其它0.36 萬羽），對(duì)檢出的患病動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行無害化處理。

2.1.2 開展屠宰檢疫工作。生豬屠宰檢疫堅(jiān)持“定點(diǎn)屠宰、分散經(jīng)營”和“宰前檢疫、宰后檢驗(yàn)”的原則，經(jīng)檢疫合格的畜產(chǎn)品加蓋“檢疫檢驗(yàn)合格驗(yàn)訖”印章，出具動(dòng)物產(chǎn)品B 證后，方可上市銷售。規(guī)范宰前、宰后檢疫程序，嚴(yán)把四關(guān)：①嚴(yán)把宰前檢疫關(guān)，杜絕無動(dòng)物耳標(biāo)、無有效檢疫證明和發(fā)病動(dòng)物進(jìn)場；②嚴(yán)把宰后檢疫關(guān)，嚴(yán)格按檢疫操作規(guī)程實(shí)施同步檢疫，保證檢疫合格的畜禽產(chǎn)品才能上市；③嚴(yán)把無害化處理關(guān)，病害畜禽及其產(chǎn)品無害化處理率100%；④嚴(yán)把登記關(guān)，做好宰前、宰后檢疫記錄。生豬屠宰檢疫率一直保持100%。2017-2019 年共檢疫畜禽479.45 萬頭只羽（生豬199.16 萬頭、牛20.07 萬頭、羊2.4 萬只、禽256.31 萬羽、其它1.51 萬羽）。檢出患病動(dòng)物13,474 頭羽（其中：豬6,872 頭、牛301 頭、禽6,301 羽）、動(dòng)物產(chǎn)品143,125kg（豬肉121,903kg、牛肉20,188kg、羊肉1,034kg），對(duì)檢出的患病動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行無害化處理。

3 依法開展監(jiān)督執(zhí)法工作

依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法辦事，是政府管理社會(huì)事務(wù)的根本原則。獸醫(yī)工作是公共衛(wèi)生安全的第一道防線，是公共衛(wèi)生的重要組成部分，是保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。動(dòng)物衛(wèi)生和獸醫(yī)公共衛(wèi)生的全過程管理，對(duì)動(dòng)物疫病的防控、人獸共患病的控制、動(dòng)物源性食品安全、以及動(dòng)物福利、動(dòng)物源性污染的環(huán)境保護(hù)等起著決定性作用。因此，加強(qiáng)動(dòng)物防疫活動(dòng)的管理，預(yù)防、控制和撲滅動(dòng)物疫病，不僅可以促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)健康持續(xù)地發(fā)展，保護(hù)人體健康，而且還可以保障社會(huì)公共衛(wèi)生安全。

3.1 加強(qiáng)規(guī)?；B(yǎng)殖場監(jiān)管

目前全市已核發(fā)《動(dòng)物防疫條件合格證》的規(guī)?；B(yǎng)殖場 592個(gè)，各縣區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所都與養(yǎng)殖場建立監(jiān)管聯(lián)系制度；同時(shí)對(duì)未取得《動(dòng)物防疫條件合格證》的規(guī)?；B(yǎng)殖場進(jìn)行監(jiān)管，并要求按規(guī)定申辦《動(dòng)物防疫條件合格證》。每一個(gè)規(guī)模養(yǎng)殖場都在顯著位置懸掛全市統(tǒng)一制作《普洱市畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場管理制度》等五個(gè)制度。與各規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）簽訂動(dòng)物防疫責(zé)任書、活畜養(yǎng)殖安全責(zé)任書。督促各規(guī)模養(yǎng)殖場建立健全動(dòng)物免疫檔案及動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理檔案。

3.2 全面推行動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督信息化管理

加強(qiáng)動(dòng)物疫病可追溯體系應(yīng)用，嚴(yán)格動(dòng)物防疫規(guī)范化管理。一是加強(qiáng)操作技能培訓(xùn)，保證溯源設(shè)備的正常運(yùn)行，確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)上傳。二是全面實(shí)行二維碼耳標(biāo)佩戴，確保溯源工作順利進(jìn)行。根據(jù)我市的實(shí)際情況，結(jié)合動(dòng)物春防秋防工作的開展，認(rèn)真抓好能繁母豬、規(guī)模養(yǎng)殖場和出縣境動(dòng)物的二維碼耳標(biāo)佩戴工作，做到能繁母豬、規(guī)模養(yǎng)殖場和出縣境動(dòng)物的二維碼耳標(biāo)佩戴達(dá)到 100%。三是全面推行動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督信息化管理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn) 100%檢疫電子出證。

3.3 全面推行病死生豬無害化處理制度

依據(jù)《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》有關(guān)條款，嚴(yán)格處理染病動(dòng)物和有害動(dòng)物產(chǎn)品，有效保護(hù)人畜健康和公共衛(wèi)生安全?？h級(jí)每個(gè)月對(duì)轄區(qū)內(nèi)的規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）進(jìn)行一次排查，市級(jí)做好督導(dǎo)督查。重點(diǎn)檢查養(yǎng)殖場（戶）是否落實(shí)病死畜禽無害化處理“一標(biāo)兩書三制四嚴(yán)格”。一標(biāo)是在生豬年出欄 50 頭以上和其他畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場（區(qū)）刷寫一條“不得出售、拋棄病死畜禽”的警示標(biāo)語。兩書是向規(guī)模養(yǎng)殖場（區(qū)）送達(dá)不準(zhǔn)出售、拋棄病死畜禽的告知書，督促規(guī)模養(yǎng)殖場（區(qū)）向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所簽訂不出售、不拋棄病死畜禽承諾書。三制是對(duì)規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場進(jìn)行備案制，對(duì)規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場進(jìn)行備案；實(shí)行報(bào)告制，養(yǎng)殖場畜禽死亡后，應(yīng)及時(shí)向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告，同時(shí)向養(yǎng)殖場發(fā)放明白卡告知養(yǎng)殖場出欄動(dòng)物要提前申報(bào)檢疫，出現(xiàn)病死畜禽后應(yīng)及時(shí)報(bào)告；實(shí)行責(zé)任制。四是落實(shí)四個(gè)“嚴(yán)格”（即嚴(yán)格無害化處理，嚴(yán)格檢疫監(jiān)管，嚴(yán)格檢疫證章標(biāo)志管理，嚴(yán)格執(zhí)法辦案)及“四不準(zhǔn)一處理”（對(duì)病死畜禽不準(zhǔn)宰殺、不準(zhǔn)食用、不準(zhǔn)出售、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)運(yùn)，必須進(jìn)行無害化處理）措施，是否存在丟棄病死畜禽行為，檢查養(yǎng)殖場附近空地、溝道是否有被丟棄的病死畜禽尸體。排查中發(fā)現(xiàn)養(yǎng)殖場飼養(yǎng)動(dòng)物數(shù)量不明原因不正常減少，要及時(shí)展開調(diào)查。認(rèn)真做好養(yǎng)殖環(huán)節(jié)病死生豬無害化處理的審核認(rèn)定工作，引導(dǎo)養(yǎng)殖者按要求進(jìn)行無害化處理。

3.4 開展動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控抽樣工作

普洱市動(dòng)監(jiān)所組織市縣（區(qū)）各級(jí)官方獸醫(yī)對(duì)市轄區(qū)內(nèi)的動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行了抽樣，2016—2019 年對(duì)全市屠宰場、肉品交易市場、禽蛋交易市場，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場的動(dòng)物及產(chǎn)品進(jìn)行了抽樣，完成國家、省、市級(jí)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控抽樣任務(wù)，共抽取檢測樣品 1,117 批次，經(jīng)檢測不合格 8 批次，對(duì)檢測不合格的已按相關(guān)規(guī)定處理；屠宰、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)“瘦肉精”抽樣 10,405 頭份，進(jìn)行氟喹諾酮類、磺胺類、四環(huán)素類、克倫特羅、沙丁胺醇等獸藥殘留及違禁藥品的檢測，樣品檢測全部為陰性。

3.5 加大執(zhí)法辦案力度，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營秩序

嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，認(rèn)真搞好動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的生產(chǎn)、調(diào)運(yùn)、監(jiān)管工作，嚴(yán)厲打擊破壞生產(chǎn)經(jīng)營秩序的違法行為，有效保護(hù)了廣大人民群眾的合法利益。2016—2019 年全市立案查處違反《動(dòng)物防疫法》《獸藥管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》案件 564件，處罰金額 429.01 萬元。2017—2019 年 5 個(gè)案件獲云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳優(yōu)秀案件，8 個(gè)案件被云南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所評(píng)為優(yōu)秀案件。

4 執(zhí)法過程中遇到的問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，2007 年版《動(dòng)物防疫法》頒布實(shí)施已 12 年多，部份條款在實(shí)際應(yīng)用中，特別是細(xì)化量化不切實(shí)。無法準(zhǔn)確把握自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，給執(zhí)法監(jiān)管帶來不便，應(yīng)作出相應(yīng)修訂。

4.1 收費(fèi)問題

《動(dòng)物防疫法》第四十三條：屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸以及參加展覽、演出和比賽的動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明；經(jīng)營和運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志。

對(duì)前款規(guī)定的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以查驗(yàn)檢疫證明、檢疫標(biāo)志，進(jìn)行監(jiān)督抽查，但不得重復(fù)檢疫收費(fèi)。第四十九條依法進(jìn)行檢疫需要收取費(fèi)用的，其項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院財(cái)政部門、物價(jià)主管部門規(guī)定。涉及檢疫收費(fèi)問題，2014 年國家發(fā)改委已出臺(tái)政策暫停檢疫收費(fèi)，法律應(yīng)當(dāng)明確作出介定。

4.2 人工捕獲可能傳播動(dòng)物疫病的野生動(dòng)物檢疫

其第四十七條規(guī)定人工捕獲的可能傳播動(dòng)物疫病的野生動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)捕獲地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫，經(jīng)檢疫合格的，方可飼養(yǎng)、經(jīng)營和運(yùn)輸。但目前野生動(dòng)物現(xiàn)無檢疫規(guī)程、無檢疫技術(shù)規(guī)范，暫不能開展檢疫。

4.3 隔離、查封、扣壓問題

其第五十九條規(guī)定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取下列措施，有關(guān)單位和個(gè)人不得拒絕或者阻礙：第一款第二項(xiàng)對(duì)染疫或者疑似染疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品及相關(guān)物品進(jìn)行隔離、查封、扣押和處理；由于地區(qū)差異，很多地方政府未能配套隔離、查封、扣押和處理場所，導(dǎo)致案件辦理難以依照程序辦理完結(jié)。

4.4 動(dòng)物及其產(chǎn)品的補(bǔ)檢

其第五十九條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物實(shí)施補(bǔ)檢；動(dòng)物的補(bǔ)檢只有在完成相應(yīng)時(shí)間的隔離、采取針對(duì)性的強(qiáng)制免疫后才能重新申報(bào)檢疫，現(xiàn)暫無隔離場所，難以開展。第五十九條第一款第三項(xiàng)對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品，具備補(bǔ)檢條件的實(shí)施補(bǔ)檢，不具備補(bǔ)檢條件的予以沒收銷毀；補(bǔ)檢條件未進(jìn)行細(xì)化量化，不能科學(xué)作出判定，自由裁量空間大，存在疫病防控風(fēng)險(xiǎn)。

5 有關(guān)思考

從總體上看，我國動(dòng)物防疫法制建設(shè)滯后，動(dòng)物防疫法律法規(guī)不能完全適應(yīng)防控重大動(dòng)物疫病的需要，特別是2018 年非洲豬瘟發(fā)生以來，執(zhí)法中暴露的問題增多。希望盡快出臺(tái)新修訂《動(dòng)物防疫法》，其意義重大，必將促進(jìn)動(dòng)物防疫體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，開創(chuàng)重大動(dòng)物疫病防控工作的新局面。

5.1 逐級(jí)向上反映問題

建議各級(jí)地方人民代表大會(huì)常委員會(huì)逐級(jí)向上反映基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)施《動(dòng)物防疫法》中遇到的問題，及時(shí)提出修改意見，盡快完善相應(yīng)的配套細(xì)則，更有利于發(fā)揮本法法律效率。

5.2 加大經(jīng)費(fèi)投入、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

地方各級(jí)人民政府要及時(shí)完善動(dòng)物隔離場所等設(shè)施設(shè)備，進(jìn)一步加大對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入，將此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保動(dòng)物動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作順利開展。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，穩(wěn)定基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護(hù)公共衛(wèi)生安全[3-4]。

5.3 加強(qiáng)普法宣傳

按照誰執(zhí)法誰普法嚴(yán)則，建議地方各級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門加宣傳培訓(xùn)《動(dòng)物防疫法》，采取多種形式和方法，把動(dòng)物防疫法律法規(guī)知識(shí)和科普知識(shí)，更廣泛更深入地宣傳到千家萬戶，以期家喻戶曉，重點(diǎn)解決宣傳中存在的薄弱環(huán)節(jié)，著重做好畜牧獸醫(yī)專業(yè)隊(duì)伍、養(yǎng)殖戶、屠宰戶、運(yùn)輸戶的學(xué)習(xí)宣傳。不斷增強(qiáng)廣大干部群眾的法律意識(shí)，提高全社會(huì)對(duì)動(dòng)物防疫、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，形成全社會(huì)關(guān)心、群防群控動(dòng)物疫病，全民共同參與維護(hù)公共衛(wèi)生安全的濃厚氛圍。

5.4 健全完善配套法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)部門間銜接聯(lián)動(dòng)

根據(jù)《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》等法律規(guī)制定建立健全相應(yīng)的配套法規(guī)，實(shí)施辦法、細(xì)則，核定合理的自由裁量權(quán)，便于基層動(dòng)監(jiān)機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中靈活應(yīng)用，充分發(fā)揮《動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)的法律效力，更好地維護(hù)獸醫(yī)領(lǐng)域“四個(gè)安全”[5]。同時(shí)要與公安、市場監(jiān)督管理等部門密切聯(lián)系，加強(qiáng)合作，形式聯(lián)席制度，定期通報(bào)相關(guān)信息。在調(diào)查取證、案件移交等方面制定完善銜接機(jī)制，形成執(zhí)法辦案無縫對(duì)接。