新形勢下基層信訪工作的相關(guān)思考

常 進

舒城縣人民政府信訪局，安徽 舒城 231300

一、研究背景

自從十八屆三中全會提出改革信訪工作制度以來，全國普及網(wǎng)上受理信訪制度，以便更好更快地處理群眾的合理信訪訴求，同時將涉及法律法規(guī)和訴訟問題的信訪事件列入法治解決軌道，同步構(gòu)建涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。隨后政府又相繼印發(fā)和實施了相關(guān)意見和辦法，強調(diào)各地區(qū)各部門的協(xié)調(diào)和配合作用，大幅度提升了信訪工作效率。雖然信訪工作有了較大的完善，但是在基層信訪工作方面仍然暴露出一些問題，只有充分了解基層信訪工作的現(xiàn)狀，才能促進基層信訪工作的優(yōu)化和改進。

二、新形勢下基層信訪的現(xiàn)狀及原因分析

（一）現(xiàn)狀分析

首先，基層上訪事件中越級上訪的數(shù)量激增，已經(jīng)成為基層上訪的主流。近年來，基層部分群眾認為上級政府和機關(guān)能夠更好地解決實際問題，選擇舍近求遠，直接到市級、省級甚至到北京進行上訪，越級上訪的事件增長迅速，并且有成為基層信訪主要途徑的趨勢。在實際上訪群眾中，很多基層上訪者直接越過當?shù)卮逦瘯?、社區(qū)向上級政府和機關(guān)進行上訪，雖然國家針對此問題曾出臺《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，但是在實際事件中仍然有相當一部分基層群眾不顧及政府工作人員的勸導，越級進行上訪。

其次，基層非正常上訪事件頻發(fā)，直接影響了信訪制度的實施效果。由于社會的發(fā)展和制度的健全，現(xiàn)階段基層群眾上訪所涉及的問題比較復雜，給基層信訪工作帶來了難題，信訪部門和機構(gòu)責重權(quán)輕；同時基層信訪工作的效果與政府決策、權(quán)力評價存在密切的關(guān)聯(lián)，信訪工作處理情況成為衡量政績的重要指標。雖然強化信訪工作確實幫助了部分基層群眾快速、合法地解決了一些問題，但是也有少數(shù)人以信訪為由牟取不正當甚至不合法的利益。根據(jù)國家《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，雖然提出了“六個不得”，但是對違反上述規(guī)定的行為的處理沒有進行細化和落實，使得現(xiàn)實信訪工作中難以對非正常上訪行為進行明確的處置，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。基層信訪工作人員只能加強監(jiān)督，直接增加了工作量和工作壓力，容易出現(xiàn)“越接訪工作越被動”的惡性循環(huán)。

最后，基層上訪事件中以“三農(nóng)”問題占主導地位。隨著國家“三農(nóng)”政策的調(diào)整，糧食直補金額出現(xiàn)遞增的趨勢，有關(guān)撂荒棄耕、流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)歸屬問題成為焦點，尤其是每年的3月底、4月初這一階段，基層上訪量增長比較明顯。同時，每年6-8月是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉的高峰期，涉及水源、水量等灌溉矛盾糾紛比較典型。而每年的10月至春節(jié)前，基層信訪事件又圍繞制種糾紛、農(nóng)民工工資糾紛、困難群眾生活保障、采暖問題等顯著問題展開。從基層信訪案件的構(gòu)成來看，有關(guān)“三農(nóng)”問題的占比較大。

（二）原因分析

首先，基層干部和群眾對信訪觀念的理解存在誤區(qū)。從基層信訪干部的角度來看，按照過去政績考核的指標體系的要求，將當?shù)匦旁L人員和信訪案件數(shù)量作為考核指標，并且提倡信訪排名制度。雖然這種不健全的信訪處理機制已經(jīng)取消，但是過去形成的觀念仍然影響著現(xiàn)在的政府行為。如果某地信訪量較多，則片面地認為當?shù)夭环€(wěn)定。有些基層政府和機關(guān)甚至會以犧牲法治為代價想方設(shè)法降低上訪數(shù)量。這些都會對現(xiàn)在的基層信訪工作帶來負面影響，容易滋生不良風氣。從群眾的角度來看，信訪工作本來是聯(lián)結(jié)政府和群眾之間的橋梁，能夠讓政府及時了解民情民意，群眾通過信訪實際上是對政府公信力的肯定。但是現(xiàn)階段，部分群眾把上訪當做是解決問題的方式，只要敢“鬧”就一定能夠滿足自身需求，甚至是不合理、不合法的訴求。

其次，基層信訪工作難度加大的另一個原因是群眾利益需求過高。以“信訪專業(yè)戶”為例，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，導致部分群眾不斷上訪的根源在于自身利益需求過高。他們認為只要不停地鬧訪、纏訪，就一定會引起相關(guān)部門的重視，進而滿足自身訴求。同時，有些群眾還會蓄意進京上訪，通過這種行為對基層政府施加壓力，借口上訪牟取個人利益。如果上訪沒有達到個人目標，有些群眾就會出現(xiàn)所謂的鬧訪、纏訪等非正常行為，不惜通過制造事端敗壞政府形象。另外，很多參與鬧訪、纏訪的群眾并沒有正確看待國家政策的調(diào)整和優(yōu)化，不去深入了解國家社會保障和社會救助制度，而片面依賴于政府救助的幅度提高，表明上看起來是經(jīng)濟利益驅(qū)動，實際上則是心理失衡的結(jié)果。

最后，造成基層信訪工作難度加大的第三個原因是信訪相關(guān)法律法規(guī)不健全。如果單從信訪立法的數(shù)量上來看，國家確實做出了很大的努力，與之相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度較多。但是在實踐中仍然存在部分信訪問題難以訴諸法律渠道進行合理解決。一是因為法律層級不過偶。例如2005年頒布修訂后的《信訪條例》屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，難以深入基層信訪制度；二是各級地方政府紅頭文件過多，但強制力不夠。雖然各級地方政府都有相繼出臺針對基層信訪案件的各類紅頭文件、內(nèi)部文件等，但是只是從管理層面強化下級對上級的服從意識，其約束力不強，缺乏行政強制力；三是涉及基層信訪的相關(guān)規(guī)定不夠詳細，尤其是非正常上訪缺乏處罰的依據(jù)。雖然《信訪條例》中針對非正常上訪進行了規(guī)定，但是卻并未對其如何處理進行明確規(guī)定。在實踐中通常會結(jié)合《刑法》和《治安管理處罰法》追究相關(guān)涉案人員的責任，但是對于某些上訪案件中的具體行為難以處理和追求，再加上“慎用警力”執(zhí)法觀念在信訪案件中的影響，使得基層信訪部門只能對涉案人員進行勸導，而沒有行政強制權(quán)，容易使得事態(tài)惡化。

三、新形勢下加強基層信訪工作的建議

（一）健全立法和配套制度

雖然國家曾經(jīng)頒布并修訂《信訪條例》，但是因為其法律層級不高，在約束信訪行為上美有達到預期的效果，因此，應(yīng)該健全立法，盡快針對《信訪法》進行規(guī)劃、審議，并進行充分的調(diào)研，以滿足當前信訪工作的需要。同時，政府要健全信訪相關(guān)配套制度，將法律援助、司法救濟、《治安管理處罰法》、《刑法》等相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度與信訪工作進行對接?；鶎有旁L工作人員可以通過法律援助制度幫助上訪人員獲取必要的法律服務(wù)，提供經(jīng)濟保障；還可以通過司法救濟制度對符合信訪要求的上訪人員給予相應(yīng)的救助，積極發(fā)揮其解決糾紛和穩(wěn)定社會的核心作用，減少涉法涉訴信訪問題的出現(xiàn)；還可以與《治安管理處罰法》、《刑法》等進行銜接，針對非正常上訪行為，尤其是鬧訪、纏訪等不良行為進行合法的處置。

（二）強化矛盾糾紛排查調(diào)處工作

優(yōu)化基層信訪工作，還應(yīng)該積極發(fā)揮基層群眾工作站的作用，將信訪工作與群眾工作、社會管理工作進行結(jié)合，將基層化解矛盾糾紛的能力和水平進行提升。一方面，應(yīng)該定期進行排查，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性問題并進行全面登記，同時以說服教育、勸導、幫扶等方式解決尚處于萌芽階段的問題，避免問題和矛盾激化而導致惡性案件出現(xiàn)。另一方面，基層信訪工作人員應(yīng)該結(jié)合基層信訪的階段性特點，對信訪頻發(fā)的時期進行排查和監(jiān)管，提前做好預防。對于基層重點關(guān)注的人員和群眾，應(yīng)該注意其思想和行為動向的變化，切實解決其實際困難，同時在工作中要注意方式方法，切記帶入個人情感，讓簡單問題復雜化。

（三）完善信訪信息系統(tǒng)

一方面，基層信訪部門應(yīng)該構(gòu)建信訪信息系統(tǒng)，既能對符合要求的上訪群眾提供幫助，又能通過資源共享，讓其他基層政府掌握信訪信息和數(shù)據(jù)。由于信訪工作任務(wù)繁重，通過構(gòu)建信訪信息化系統(tǒng)可以將問題進行簡化，達到系統(tǒng)處理的效果。另一方面，基層信訪部門完善信息化推進的基礎(chǔ)條件和設(shè)施。在人員編制、工作水平以及硬件設(shè)施等方面加大投入，引進專業(yè)人才，通過培訓和交流提升信訪人員專業(yè)素質(zhì)，同時引進信息化所需的硬件設(shè)施，以此助推基層信訪工作效能的提升。

四、結(jié)論

基層信訪工作直接關(guān)系到群眾的切身利益和需求，新形勢下基層信訪部門和人員應(yīng)該關(guān)注到信訪工作的發(fā)展現(xiàn)狀并從中找到原因，進而針對現(xiàn)狀和原因提出可行性改進建議，以此提升基層信訪工作的效能。