略論用法治方式優(yōu)化營商環(huán)境

左明武

重慶市奉節(jié)縣委黨校，重慶 404600

“經(jīng)國序民，正其制度”。黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，這是中國共產(chǎn)黨人站在新的歷史方位，為全面提升國家治理能力和治理效能所作出的重大戰(zhàn)略謀劃部署，是國家制度集成創(chuàng)新的最新理論成果，為新時代中國特色社會主義制度建設(shè)提供了基本遵循。2020年1月1日，國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）正式施行?！稐l例》的出臺，填補了我國營商環(huán)境領(lǐng)域的立法空白，必將為持續(xù)優(yōu)化我國營商環(huán)境、快速推進(jìn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)、解放和發(fā)展生產(chǎn)力提供強有力的法治保障，并從持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的角度豐富國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的深刻內(nèi)涵。

一、堅持法治化普適性原則

推進(jìn)營商環(huán)境持續(xù)向好，從根本上來看還是需要激發(fā)制度優(yōu)勢、釋放制度活力。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視深化“放管服”改革、不斷優(yōu)化營商環(huán)境。各地區(qū)、各部門圍繞市場主體的關(guān)切，在企業(yè)開辦和注銷、企業(yè)投資、市場準(zhǔn)入、行政審批制度改革、工程建設(shè)項目審批制度改革等方面陸續(xù)出臺了一系列政策措施，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，取得了有目共睹的積極成效，2019年10月24日世界銀行發(fā)布《2020營商環(huán)境報告》，中國大幅躍升15位位列第31名?！稐l例》的頒布更是在系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成集大成的、更具有普適性和指導(dǎo)性的法規(guī)制度。

制度建設(shè)是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性建設(shè)，需要頂層設(shè)計、系統(tǒng)發(fā)力，提高規(guī)則適用的普適性、兼容性?！稐l例》明確應(yīng)當(dāng)堅持市場化、法治化、國際化三個方面的重要原則，意義重大。首先，《條例》從市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等方面對營商環(huán)境的內(nèi)涵進(jìn)行了全方位的系統(tǒng)闡釋和規(guī)定，在指標(biāo)設(shè)定和治理方案上比世界銀行對企業(yè)的評價體系更為科學(xué)全面。其次，《條例》高度重視對政府職能改革的要求，把政府服務(wù)改革納入優(yōu)化營商環(huán)境的范圍，對于優(yōu)化營商環(huán)境過程中的政府行為規(guī)范進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，明確劃清了政府與市場的邊界，進(jìn)一步推動了政府職能的深刻轉(zhuǎn)變?！稐l例》從推進(jìn)政府“放管服”改革步伐、規(guī)范和創(chuàng)新對市場主體的監(jiān)管執(zhí)法、強化對市場主體的法律保護(hù)、強調(diào)政府政務(wù)事項公開透明、明確責(zé)任追究辦法五大層面作出了全面部署。第三，《條例》具有較強的指導(dǎo)性和可操作性，進(jìn)一步明確了政府及各相關(guān)部門在優(yōu)化營商環(huán)境方面的具體指標(biāo)要求?！稐l例》始終堅持以市場主體的需求為導(dǎo)向，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心內(nèi)容，創(chuàng)新體制機(jī)制、強化協(xié)助配合、完善法治保障，對標(biāo)對表國際先進(jìn)水平，為優(yōu)化營商環(huán)境、賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了中國智慧和中國方案。

二、營造公平競爭的市場環(huán)境

公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本要求，對資源優(yōu)化配置起著無可替代的作用。只有市場規(guī)范了，競爭公平了，市場主體才能最大限度地發(fā)揮創(chuàng)造力。公平公正是法治的首要原則，也是優(yōu)化營商環(huán)境的首要目標(biāo)任務(wù)。必須堅決破除對市場主體的“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”、“天花板”等不合理門檻和限制，努力營造公平競爭的市場環(huán)境。《條例》高度重視對各類市場主體均應(yīng)一視同仁這一核心理念，并首次以法條的形式加以明確，把權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的原則貫徹始終，并從市場準(zhǔn)入條件、生產(chǎn)要素獲取、招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制、政府采購的平等待遇，以及依法保護(hù)自主經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益等方面作出了十分詳細(xì)的規(guī)定。

當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力明顯加大，世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境不確定性顯著增加。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步放寬對市場主體的市場準(zhǔn)入條件，建立實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度、積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)的金融支持力度，包容、審慎的監(jiān)管新興產(chǎn)業(yè)等等，充分發(fā)揮這些創(chuàng)新性的重要的制度性措施在營造一流投資環(huán)境、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的催化和加速作用?！稐l例》明確規(guī)定，國家堅持公平競爭的社會主義市場經(jīng)濟(jì)原則，加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序、權(quán)責(zé)分明的市場體系，堅持按照“法無禁止即可為”的原則，對于那些沒有明確列入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單進(jìn)行限制的生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，各類市場主體均可遵循市場規(guī)則公平競爭。這些規(guī)定意味著伴隨國家不斷放寬市場準(zhǔn)入、動態(tài)調(diào)整市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的推進(jìn)，一些過去對市場主體并未全面開放的領(lǐng)域，可能會逐漸對市場主體打開大門，這些重大舉措對于激發(fā)各類市場主體的競爭活力產(chǎn)生深刻影響。人力資源、資金、土地始終是各類市場主體開展生產(chǎn)經(jīng)營活動的三大核心生產(chǎn)要素，政府部門在財政支持、土地供應(yīng)、稅收政策惠、行政許可、職稱測評等方面所提供的服務(wù)直接關(guān)系著市場主體能否享受公平待遇?！稐l例》充分體現(xiàn)了公平公正公開的法治精神，明確規(guī)定國家應(yīng)當(dāng)保障各類市場主體依法取得生產(chǎn)要素及享受優(yōu)惠待遇、公平參與市場競爭的權(quán)利，這些規(guī)定對于進(jìn)一步優(yōu)化資源配置、激發(fā)市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營活力將會起到十分重要的規(guī)制作用。

三、提高政務(wù)服務(wù)的能力水平

改善營商環(huán)境必須提高市場經(jīng)濟(jì)和政府服務(wù)事項運行效率，要求政府不斷提高政務(wù)服務(wù)水平，從而有效降低市場運行的制度性成本?！稐l例》明確提出，以集成、簡化行政事項流程提高企業(yè)的便捷性為目標(biāo)，推行政務(wù)服務(wù)大廳“一窗受理”；以提高政務(wù)服務(wù)的便利性，打破困擾市場主體跨部門溝通的“部門墻”問題為目標(biāo)，建立全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺、實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享交換；以降低制度成本和交易成本為目標(biāo)，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項標(biāo)準(zhǔn)化，推進(jìn)行政許可和備案、規(guī)范涉企收費等事項的規(guī)范性，推廣“證照分離”、電子證照等改革措施，最終實現(xiàn)政府、企業(yè)與市場的多贏局面。

近年來，隨著“放管服”改革持續(xù)深化，我國的政務(wù)服務(wù)水平明顯提升，但辦事難、辦事繁的情況還不同程度地存在。配合《條例》落地落實，一是政府及其有關(guān)部門大力推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。實踐中，有些地方和部門在辦理相關(guān)事項過程中存在缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、自由裁量權(quán)過大等問題。應(yīng)當(dāng)以政務(wù)公開為突破口大力推進(jìn)同一事項實行無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理。二是打破“信息孤島”、消除“數(shù)據(jù)壁壘”，建立全國一體化的在線政務(wù)平臺，推動政務(wù)信息系統(tǒng)整合，推動數(shù)據(jù)共享，做實做好“讓數(shù)據(jù)多跑路、市場主體少跑腿”工程。三是持續(xù)精簡行政許可和優(yōu)化審批服務(wù)。嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可，對行政許可嚴(yán)格實行清單管理制度，嚴(yán)禁以備案、登記、注冊等形式變相設(shè)定或?qū)嵤┬姓S可。優(yōu)化審批服務(wù)，提高審批效率，實實在在為市場主體減輕負(fù)擔(dān)。

提高政務(wù)服務(wù)的能力水平，還必須著眼于提升服務(wù)效能。近些年來，各地方政府都高度重視營商環(huán)境優(yōu)化和評價工作，也推出了一系列具有地方化特色的創(chuàng)新舉措，效果差異化特征也很大?！稐l例》對于優(yōu)化營商環(huán)境的若干重要事項進(jìn)行了科學(xué)詳細(xì)的列舉，有利于對優(yōu)化營商環(huán)境進(jìn)行更加具有針對性、規(guī)范性的政策效果評估。

四、規(guī)范執(zhí)法維護(hù)良好市場秩序

將優(yōu)化營商環(huán)境納入法治軌道要求監(jiān)管部門對市場主體進(jìn)行公平公正的監(jiān)管執(zhí)法，以維護(hù)正常生產(chǎn)經(jīng)營，促進(jìn)市場的健康發(fā)展。近年來，一些地方和部門暴露出來的監(jiān)管缺位、隨意執(zhí)法、運動式執(zhí)法等問題引發(fā)全社會的高度關(guān)注?！稐l例》從監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管方式、監(jiān)管行為三方面提出了規(guī)范和創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法的若干要求。首先要進(jìn)一步明確監(jiān)管責(zé)任規(guī)則，政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法履職盡責(zé)，把監(jiān)管責(zé)任落地落實，明確監(jiān)管的對象和范圍，明確監(jiān)管事權(quán)，依法對市場主體進(jìn)行全覆蓋式監(jiān)管，遏制制度空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。二是要深入推進(jìn)司法行政部門執(zhí)法改革，創(chuàng)新監(jiān)管舉措，恰當(dāng)使用好信用監(jiān)管、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等法定監(jiān)管方式，實現(xiàn)全天候、常態(tài)化、動態(tài)監(jiān)管。三是完善依法行政督察考核制度?！稐l例》進(jìn)一步強調(diào)了監(jiān)管過程中的善意文明執(zhí)法理念，明確規(guī)定必須嚴(yán)格落實行政執(zhí)法“三項制度”，強調(diào)開展清理整頓、專項整治等活動應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，不得隨意采取要求市場主體普遍停產(chǎn)、停業(yè)的行政措施，最大限度地保障市場主體的正常生產(chǎn)經(jīng)營。嚴(yán)格禁止違反法定權(quán)限、程序?qū)嵤┎榉?、扣押等行政強制措施。開展專項督察，凸顯制度剛性，規(guī)范涉企行政執(zhí)法活動。