憲法視域下的財(cái)政預(yù)算制度

李 嫘

吉首大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000

一、研究的緣起

從改革開放到偉大復(fù)興，堅(jiān)韌智慧的中華民族在實(shí)現(xiàn)自己理想的道路上闊步發(fā)展，近年來我國企業(yè)經(jīng)營活力增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)收入不斷增長，人們消費(fèi)能力顯著提高，第三產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展向好，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整，居民幸福指數(shù)提高，財(cái)政稅收收入穩(wěn)步增加。公共資源的有效合理配置，需要公共財(cái)政的高效合法的利用，如何發(fā)揮公共財(cái)政資金的陽光配置作用，“生產(chǎn)主工廠”的政府擔(dān)負(fù)著重要的職能責(zé)任，將合理、合法、高效的陽光灑滿每一寸合法空間。預(yù)算權(quán)力的支配和預(yù)算制度的完善則是“生產(chǎn)主車間”。政府在整個(gè)過程中需要發(fā)揮的職能作用越來越大。

貫徹黨的十八大的精神，加快推進(jìn)國家改革發(fā)展現(xiàn)代化進(jìn)程以及明晰財(cái)政預(yù)算權(quán)責(zé)是國家治理體制的當(dāng)務(wù)之舉。新《預(yù)算法》自2015年1月1日起頒布，它的施行標(biāo)志著公共財(cái)政制度法治化水平的實(shí)質(zhì)進(jìn)步，現(xiàn)代化的財(cái)政管理體系逐步開始形成。預(yù)算制度設(shè)計(jì)是國家財(cái)政治理現(xiàn)代化中的重要環(huán)節(jié)，它關(guān)乎財(cái)政制度的整體管理水平和實(shí)施配置制度的有效性，預(yù)算權(quán)力能否將政府資金有效分配、管理和籌集，是檢驗(yàn)的核心標(biāo)準(zhǔn)?！懊總€(gè)社會(huì)問題，實(shí)際上還有每個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，說到底都是財(cái)政問題?！雹僭诂F(xiàn)代法治國家，脫離憲法的原則和基礎(chǔ)作用來談?wù)搰抑卫眢w系建設(shè)，有如無本之木，無源之水。

在實(shí)踐中，財(cái)政管理體系也會(huì)出現(xiàn)偏離或阻礙法治治理現(xiàn)代化軌道的狀況，預(yù)算管理制度不能有效充分落實(shí)；預(yù)算監(jiān)督制度不完善；政府信息公開不透明；違法預(yù)算行為追責(zé)追查不徹底；審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)利弱化等諸多現(xiàn)實(shí)問題。預(yù)算行政主體、立法監(jiān)督主體，中央和地方關(guān)系，在事權(quán)之間各自發(fā)揮主體作用，平衡有效各司其職，才能使預(yù)算制度在國家管理、行政執(zhí)行等環(huán)節(jié)有效、合理、公正、盡職地配置利用國家財(cái)政資源?！罢菫榱吮Ｕ蠙?quán)利而設(shè)置的?！雹谕ㄟ^《憲法》預(yù)算權(quán)配置制度的完善，發(fā)揮憲法的權(quán)威性基礎(chǔ)指導(dǎo)作用，使《組織法》、《預(yù)算法》等法律監(jiān)督制約有序、體系完善、科學(xué)跟進(jìn)。

二、預(yù)算制度的相關(guān)理論概述

財(cái)政權(quán)也稱為預(yù)算權(quán)，它是立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)能，財(cái)政權(quán)的核心是預(yù)算制度。預(yù)算權(quán)相對于財(cái)政權(quán)，從字面含義上體現(xiàn)出更多的程序性和監(jiān)督色彩，需要更多法律框架下的指引和法治完善。

預(yù)算制度的主體在國際社會(huì)通常以憲法或者憲法指引的下位法來明確規(guī)定其權(quán)力義務(wù)，并且通過預(yù)算監(jiān)督機(jī)關(guān)等相關(guān)職能規(guī)范界定配套的預(yù)算管理體系。從主體上看，預(yù)算行為主體從事預(yù)算活動(dòng)，都是為了合理支配財(cái)務(wù)收入，使經(jīng)濟(jì)收入利益最大化，收支平衡、高效應(yīng)用。國家預(yù)算需要監(jiān)督，不能由支配和管理的一方單獨(dú)掌控；同時(shí)財(cái)政資金的使用也要合法有依據(jù)，根據(jù)實(shí)際公共需要調(diào)配公共資金，支配公共資源。作為預(yù)算行政主體的公權(quán)力，其任意性是予以法治化排除的。

從主體目的上來看，財(cái)政預(yù)算行政主體的主要職能是調(diào)配管理國家財(cái)政資源，為實(shí)現(xiàn)公民的公共需要，滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)保障公民權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和國家權(quán)利的利益最大化的任務(wù)。其二，預(yù)算執(zhí)行主體受到法定的程序監(jiān)督，預(yù)算的決策和執(zhí)行要在法律規(guī)定的限制范圍內(nèi)行使。其三，預(yù)算主體是國家賦予的行政權(quán)利，其合法行政權(quán)力和合法行政行為均應(yīng)納入國家法律體系的保護(hù)范圍，任何個(gè)人和組織都不能干預(yù)財(cái)政預(yù)算主體的正常預(yù)算行政行為。

收入和支出是國家預(yù)算的兩大核心事項(xiàng)，對于預(yù)算權(quán)來講收入的數(shù)額和支出的范圍都是需要關(guān)注和研究的對象。我國與英國、美國等國家相比較來看，就存在著明顯的不同。各國無論對財(cái)政預(yù)算規(guī)定存在的差異有多少，相同的之處都是對財(cái)政收入作出了明文規(guī)定，規(guī)定其職能范圍和征收的權(quán)限。對于預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩種方向的財(cái)政收支，不言而喻，預(yù)算外的收入是財(cái)政預(yù)算和監(jiān)管體系應(yīng)是關(guān)注和完善的重點(diǎn)，這是由預(yù)算外收入的特點(diǎn)和來源所決定的，靈活、易變、外向等條件決定它不像預(yù)算內(nèi)收入支那樣易于管理和掌控。

三、預(yù)算權(quán)力法治化分析

財(cái)政預(yù)算從行動(dòng)程序上來講，預(yù)算執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)是重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)，它們的落實(shí)執(zhí)行情況關(guān)系到整個(gè)財(cái)政預(yù)算權(quán)的法治化質(zhì)量。預(yù)算決策權(quán)和預(yù)算執(zhí)行權(quán)的職能權(quán)利分工，也是民主化法治化的重要標(biāo)志。財(cái)政資金在具體的操作環(huán)節(jié)是否存在浪費(fèi)和出現(xiàn)使用資金不當(dāng)?shù)那闆r，如果執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)由某一機(jī)構(gòu)統(tǒng)一完成，那么是否存在監(jiān)管缺失？財(cái)政預(yù)算的法治化勢在必行，其中這種監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的有序分離在程序上也是一種法治化。預(yù)算權(quán)力法治化的主要環(huán)節(jié)在于預(yù)算監(jiān)督程序能否被真正貫徹實(shí)行，目前財(cái)政監(jiān)督的形式主要有人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等形式。預(yù)算程序的法治化進(jìn)程需要在立法上加強(qiáng)對主體責(zé)任的細(xì)則劃分、責(zé)任承當(dāng)?shù)淖坟?zé)機(jī)制、監(jiān)督主體的多樣性、監(jiān)督權(quán)力的權(quán)威性的等方面進(jìn)一步完善。

財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民生存發(fā)展的重要人權(quán)之一，是國家公民勞動(dòng)創(chuàng)造的動(dòng)力之源；是檢驗(yàn)辛苦成果的衡量工具；同時(shí)也是個(gè)人社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)因素。“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)?！雹奂胸?cái)力、物力、完善財(cái)政體系，豐富公共資源，高效合理配置，使得公民的個(gè)人權(quán)利能夠在安全保障的社會(huì)氛圍中擁有更廣闊的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政資源“取之于民，用之于民”。在不斷的發(fā)展探索的實(shí)踐中，世界各國對私人財(cái)產(chǎn)與國家權(quán)利之間通過制定各種制度完善平衡雙方的利益。通過選舉產(chǎn)生組成政府，由政府行政管理分配國家財(cái)政；接受預(yù)算審批和監(jiān)督約束；由立法機(jī)關(guān)對其程序、職責(zé)、形式等方面制定相關(guān)的預(yù)算監(jiān)管規(guī)范，保障其法治化、民主化穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、預(yù)算制度的有效運(yùn)行和程序監(jiān)督：我國憲法制度建設(shè)的又一新里程

權(quán)力的規(guī)范執(zhí)行和合理行使，也需要另一種權(quán)力因素的介入與之抗衡，在對立和制約之間尋求一種平衡之術(shù)，使得兩者權(quán)力之間在矛盾斗爭中相互依靠，相互貫通，互促發(fā)展。預(yù)算行政權(quán)力的合法執(zhí)行需要憲法及其相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范制約，讓財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行權(quán)在監(jiān)督制度下看到每一寸陽光的微笑。通過法治化的規(guī)制約束，使預(yù)算在權(quán)力空間里既能游刃有余且能合規(guī)守法。預(yù)算制度的行動(dòng)的執(zhí)行和程序的完善值得探討和研究，有效運(yùn)行和程序監(jiān)督是我國憲法制度建設(shè)的又一新里程。

自市場經(jīng)濟(jì)體制確立以來，明確了經(jīng)濟(jì)指引方向，使改革不斷深化。深化改革發(fā)展的過程中，社會(huì)諸多方面存在著一些需要不斷完善和填補(bǔ)不足的地方，在財(cái)政預(yù)算制度方面也存在著同樣有待深化改革、提高治理能力的方面。財(cái)政預(yù)算制度完善之路的首要任務(wù)應(yīng)是針對問題和不足，制定具體、明確、有針對性、可貫徹的引領(lǐng)作用的法規(guī)體系，依據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況需要不斷推進(jìn)預(yù)算制度的科學(xué)化、法治化。

預(yù)算監(jiān)督機(jī)關(guān)對預(yù)算行政行為進(jìn)行全面的監(jiān)督審查是公民民主權(quán)利的表現(xiàn)、憲法精神的體現(xiàn)、預(yù)算制度發(fā)展趨勢的必然。完善預(yù)算監(jiān)督體制建設(shè)才能加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督權(quán)的職能功用；排除財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度過程中干擾權(quán)力的不利制約因素，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督過程法定的權(quán)威性。建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度、提高我國預(yù)算管理的法治化水平。程序科學(xué)地推進(jìn)預(yù)算權(quán)，既是經(jīng)濟(jì)法和財(cái)稅研究的重要課題，同時(shí)也是憲法應(yīng)當(dāng)關(guān)注的制度建設(shè)課題。

注釋：

①丹尼爾貝爾.資本主義文化矛盾［M］.趙一凡，蒲隆，任曉晉，譯.上海：三聯(lián)書店，1992：287，73.

②［英］雪萊.雪萊政治論文選［M］.楊熙齡，譯.北京：商務(wù)印書館，1982.65.

③［英］洛克.政府論（下）［M］.北京：商務(wù)印書館，1964.77.