司法責(zé)任制下案件質(zhì)量管理程序化、規(guī)范化研究

閆文博

安徽省太和縣人民檢察院，安徽 太和 236600

司法責(zé)任制改革作為黨全面推進(jìn)依法治國(guó)的一項(xiàng)重要部署，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言突出表現(xiàn)在“檢察官辦案責(zé)任制”的制定和落實(shí)，即“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”，而辦案責(zé)任最終則通過(guò)案件質(zhì)量來(lái)衡量，因此在司法責(zé)任制下加強(qiáng)案件質(zhì)量管理的程序化和規(guī)范化旨在提升檢察機(jī)關(guān)的案件質(zhì)量，規(guī)范司法行為，促進(jìn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

一、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)案件質(zhì)量管理的方式

（一）制定職權(quán)清單，明確責(zé)任界限

司法責(zé)任制改革以來(lái)，高檢院制定并通過(guò)了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步突出檢察官辦案主體地位，強(qiáng)化檢察官辦案責(zé)任，提升辦案質(zhì)量、效率和效果。各省級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)本地區(qū)工作實(shí)際，制定相應(yīng)的職權(quán)清單，劃分各自的職能和權(quán)限，檢察官通過(guò)嚴(yán)格按照職權(quán)清單的職能和權(quán)限辦理案件，促進(jìn)案件質(zhì)量提升。

（二）檢察官聯(lián)席會(huì)議的把關(guān)

檢察官聯(lián)系會(huì)議是由檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)或部門(mén)負(fù)責(zé)人召集，檢察官參會(huì)，用于重大、疑難、復(fù)雜案件或需經(jīng)檢委會(huì)研究決定的案件的討論，為檢察官辦理案件提供專(zhuān)業(yè)化的參考指導(dǎo)，保證其辦案質(zhì)量。這一制度既能突出檢察官的辦案主體地位，又能破除檢察官個(gè)人專(zhuān)業(yè)范圍的局限，開(kāi)拓辦案思路，提高辦案質(zhì)量。

（三）案件管理部門(mén)的程序及實(shí)體監(jiān)督

案件管理部門(mén)有管理、監(jiān)督、參謀、服務(wù)四大職能，其在案件質(zhì)量管理上主要通過(guò)案件流程監(jiān)控和案件質(zhì)量評(píng)查來(lái)監(jiān)督把控。前者側(cè)重程序監(jiān)督，后者側(cè)重實(shí)體監(jiān)督，相互配合，以規(guī)范辦案行為，提升檢察官的辦案質(zhì)量和水平。

二、目前暴露出的問(wèn)題

（一）職權(quán)清單不夠細(xì)致，更新不及時(shí)

職權(quán)清單的作用在辦案上主要體現(xiàn)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“系統(tǒng)”）中的案件辦理權(quán)限、審批權(quán)限。目前已制定的職權(quán)清單無(wú)法覆蓋檢察環(huán)節(jié)辦案過(guò)程中的所有文書(shū)的審批，也未能適應(yīng)檢察改革過(guò)程中出現(xiàn)的新情況。如《刑事訴訟法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件在移送檢察機(jī)關(guān)后對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留的決定權(quán)以及公益訴訟類(lèi)案件的辦案流程所需的權(quán)限等均未作補(bǔ)充規(guī)定或說(shuō)明，檢察官在辦案過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)疑惑，造成同類(lèi)案件不同辦理的現(xiàn)象。

（二）檢察官聯(lián)席會(huì)議運(yùn)行存在缺陷

1.缺乏統(tǒng)一的運(yùn)行程序和標(biāo)準(zhǔn)

司法責(zé)任制改革至今，有關(guān)檢察官聯(lián)席會(huì)議的規(guī)定只在高檢院出臺(tái)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》中出現(xiàn)，而且僅就其內(nèi)容及作用作出說(shuō)明，并未涉及有關(guān)程序、功能和效果。各地在實(shí)踐中大都是較為籠統(tǒng)的框架性規(guī)定，沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則予以指導(dǎo)，缺乏統(tǒng)一的運(yùn)行程序和標(biāo)準(zhǔn)，制度的適用也各有不同。

2.討論范圍的局限性

目前檢察官聯(lián)席會(huì)議的討論范圍主要為“重大、疑難、復(fù)雜、敏感”的案件，但筆者認(rèn)為檢察官聯(lián)席會(huì)議的討論范圍不應(yīng)僅局限在這幾類(lèi)案件上，還應(yīng)考慮到“典型性”和“影響力”，如新型犯罪模式以及具有一定社會(huì)影響力或可能會(huì)出現(xiàn)輿情風(fēng)險(xiǎn)的案件等，將這類(lèi)案件納入檢察官聯(lián)席會(huì)議的討論范圍，可以對(duì)類(lèi)案的辦理有一定的指導(dǎo)作用，避免出現(xiàn)辦案“事故”。

（三）案件流程監(jiān)控和案件質(zhì)量評(píng)查的運(yùn)行缺陷

1.案件流程監(jiān)控工作方面

首先，流程監(jiān)控工作存在定位不清，監(jiān)督范圍越界的情形。案件流程監(jiān)控的對(duì)象為案件的程序性?xún)?nèi)容，但部分基層院將法律文書(shū)的內(nèi)容、引用條文是否正確等事項(xiàng)也納入了案件流程監(jiān)控的范圍，將這些實(shí)體性?xún)?nèi)容的監(jiān)督納入流程監(jiān)控范圍已屬于越界，違反了案件流程監(jiān)控為程序性監(jiān)督的本質(zhì)。

其次，流程監(jiān)控工作缺乏專(zhuān)業(yè)性人才，業(yè)務(wù)部門(mén)有抵觸情緒。流程監(jiān)控的對(duì)象包含檢察機(jī)關(guān)所有案件化的檢察業(yè)務(wù)，然而大多數(shù)基層院流程監(jiān)控員身兼數(shù)職，對(duì)各類(lèi)檢察業(yè)務(wù)并不能做到完全精通，其通過(guò)監(jiān)控出的問(wèn)題大多為瑕疵問(wèn)題，這些細(xì)小問(wèn)題往往并不影響案件的實(shí)質(zhì)性辦理，難免會(huì)引起業(yè)務(wù)部門(mén)的抵觸。因此，不少基層院流程監(jiān)控工作的開(kāi)展舉步維艱。

2.案件質(zhì)量評(píng)查工作方面

首先，案件質(zhì)量評(píng)查工作缺乏專(zhuān)業(yè)性人才，評(píng)查功效易流于形式。多數(shù)市、縣（區(qū)）檢察院大都采用案件管理部門(mén)的專(zhuān)職評(píng)查員和從其他業(yè)務(wù)部門(mén)抽調(diào)的兼職評(píng)查員共同參與案件質(zhì)量評(píng)查工作，由于評(píng)查員很少能夠做到對(duì)各類(lèi)檢察業(yè)務(wù)都很專(zhuān)業(yè)，因此在評(píng)查的重點(diǎn)往往放在了立卷歸檔、文書(shū)內(nèi)容等表面問(wèn)題，忽視了案件質(zhì)量評(píng)查所側(cè)重的事實(shí)的認(rèn)定、證據(jù)的采信、法律的適用等辦案實(shí)體方面，使案件質(zhì)量評(píng)查的功效大打折扣，監(jiān)督功能流于形式。

其次，人工評(píng)查易受人情影響案件質(zhì)量評(píng)查質(zhì)效，且整改不理想也是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評(píng)查工作所面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題。人工評(píng)查易受人情關(guān)系影響評(píng)查行為，出現(xiàn)業(yè)務(wù)部門(mén)報(bào)送案件不及時(shí)拖沓評(píng)查期限，或者評(píng)查員私下同意承辦檢察官補(bǔ)正案卷表面錯(cuò)誤等現(xiàn)象，影響案件質(zhì)量評(píng)查效果。另外，評(píng)查員對(duì)于被評(píng)查的案件也缺少跟進(jìn)監(jiān)督，案件質(zhì)量評(píng)查的作用也很不理想。

三、加強(qiáng)案件質(zhì)量管理的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)檢察官聯(lián)席會(huì)議制度的程序和實(shí)體運(yùn)行規(guī)范化

程序上的規(guī)范化可通過(guò)制定出臺(tái)更為細(xì)致的“檢察官聯(lián)席會(huì)議實(shí)施細(xì)則”等予以規(guī)范，可考慮設(shè)置必須有分管副檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)參會(huì)的情形；議題范圍除檢察官在辦的案件外，還可以考慮將類(lèi)案的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)或防控納入會(huì)議討論范圍；此外，還可以規(guī)定定期將某一期間內(nèi)會(huì)議頻率、結(jié)果采納率、議題屬性?xún)?nèi)容等進(jìn)行綜合歸納分析，以更好地為檢察官提供參考。

實(shí)體上的規(guī)范化應(yīng)重點(diǎn)突出檢察官聯(lián)席會(huì)議的召開(kāi)以及結(jié)果的應(yīng)用，如會(huì)議召開(kāi)是否符合規(guī)范、討論是否有結(jié)果以及結(jié)果有未得到運(yùn)用、是否在檢察官的審結(jié)意見(jiàn)或?qū)徑Y(jié)報(bào)告中體現(xiàn)等，建議將檢察官聯(lián)席會(huì)議的召開(kāi)情況納入案件質(zhì)量評(píng)查中，重點(diǎn)評(píng)查上述內(nèi)容，而且檢察官聯(lián)席會(huì)議制度成熟時(shí)可以考慮將其案件化辦理，使其更為規(guī)范。

（二）加強(qiáng)流程監(jiān)控工作的規(guī)范化

從提高思想認(rèn)識(shí)著手，使流程監(jiān)控員應(yīng)明確程序性監(jiān)督之定位，充分認(rèn)識(shí)到流程監(jiān)控對(duì)案件質(zhì)量管理的重要作用，拋棄“老好人”、“不敢監(jiān)督”等思想，敢于向業(yè)務(wù)部門(mén)提出監(jiān)督意見(jiàn)。同時(shí)業(yè)務(wù)部門(mén)檢察官也要轉(zhuǎn)變對(duì)流程監(jiān)控工作的認(rèn)識(shí)，積極配合流程監(jiān)控工作的開(kāi)展，使程序性監(jiān)督落到實(shí)處，促進(jìn)檢察官辦案質(zhì)量的提高。同時(shí)，流程監(jiān)控員需要不斷加強(qiáng)各種檢察業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，豐富自己的檢察業(yè)務(wù)理論知識(shí)，使流程監(jiān)控更加專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化。

另外，通過(guò)完善系統(tǒng)更新配置，擴(kuò)大系統(tǒng)中“流程監(jiān)控模塊”自動(dòng)識(shí)別的范圍，如流程節(jié)點(diǎn)的進(jìn)入是否規(guī)范、文書(shū)制作使用是否錯(cuò)漏、法律文書(shū)和案件信息是否按要求及時(shí)公開(kāi)等，以增加流程監(jiān)控的工作效率。

（三）完善案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制，強(qiáng)化案件質(zhì)量實(shí)體監(jiān)督

1.完善評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，抓整改

在評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)的完善上可以考慮采用總則和分則的結(jié)構(gòu)，細(xì)致的評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)便于評(píng)查員對(duì)案件的辦理做出客觀(guān)的評(píng)價(jià)?？倓t主要包括各類(lèi)案件的普遍性規(guī)定，如卷宗的裝訂、立卷歸檔以及案件辦理的程序性方面。分則應(yīng)強(qiáng)調(diào)實(shí)體部分，區(qū)分業(yè)務(wù)和案件類(lèi)別逐一作出規(guī)定，如偵監(jiān)業(yè)務(wù)的評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含審查逮捕案件、不批捕復(fù)議案件、提請(qǐng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)偵查羈押期限案件等情形；公訴業(yè)務(wù)的評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含提起公訴、改變管轄、不起訴、撤回起訴等情形，同時(shí)還要考慮到是否存在退回補(bǔ)充偵查不當(dāng)?shù)韧涎愚k案期限的情節(jié)。此外，評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)草案形成后應(yīng)先向各業(yè)務(wù)部門(mén)征求意見(jiàn)，逐一完善，以增強(qiáng)評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)用性和可操作性。

另外，評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)還要突出評(píng)查結(jié)果的整改，對(duì)評(píng)查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)反饋，對(duì)于評(píng)查過(guò)程中出現(xiàn)的普遍性問(wèn)題，可形成報(bào)告反饋至對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)部門(mén)，由部門(mén)督促整改。此外，對(duì)同一名檢察官同類(lèi)問(wèn)題的反復(fù)出現(xiàn)之情況在評(píng)查中可從重扣分，并計(jì)入執(zhí)法檔案。

2.加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，突出實(shí)體監(jiān)督

評(píng)查員需要不斷加強(qiáng)理論和實(shí)務(wù)的研究學(xué)習(xí)，還可以通過(guò)抽選本單位業(yè)務(wù)水平精、溝通能力強(qiáng)的人員任兼職評(píng)查員，人員的抽選還應(yīng)考慮不同年齡層次的多樣性，進(jìn)一步充實(shí)案件質(zhì)量評(píng)查人才庫(kù)。定期組織人才庫(kù)成員交流學(xué)習(xí)，打造精通多領(lǐng)域案件實(shí)務(wù)的評(píng)查員，提高評(píng)查工作水平，進(jìn)而提升全院的辦案水平。

3.建立案件質(zhì)量評(píng)查系統(tǒng)，推動(dòng)智能評(píng)查

建立案件質(zhì)量評(píng)查系統(tǒng)既能有效解決人工評(píng)查的不公正現(xiàn)象，又能高質(zhì)效地開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)查工作。通過(guò)智能評(píng)查將案件質(zhì)量評(píng)查案件化，將專(zhuān)職評(píng)查員和兼職評(píng)查員納入評(píng)查輪案組，在兩類(lèi)評(píng)查員中設(shè)置合理的分配比例，隨機(jī)分配待評(píng)查案件?？梢圆捎眉磿r(shí)評(píng)查和集中評(píng)查兩個(gè)方式，并設(shè)定不同的評(píng)查期限。同時(shí)，為避免出現(xiàn)評(píng)查員評(píng)查自己所辦案件的情形，在待評(píng)查案件的分配上應(yīng)設(shè)有互斥性規(guī)則的配置，即待評(píng)查案件不會(huì)分配到原承辦檢察官。此外，案件質(zhì)量評(píng)查系統(tǒng)還應(yīng)與統(tǒng)計(jì)子系統(tǒng)相映射，用于統(tǒng)計(jì)案件質(zhì)量評(píng)查的總量、問(wèn)題比率、問(wèn)題類(lèi)別、整改效果等，使之更加規(guī)范化。

總之，案件質(zhì)量的提升需要各種方式相互配合、相互銜接，同時(shí)還要不斷適應(yīng)司法責(zé)任制改革帶來(lái)的新方案、新變革，及時(shí)更新相對(duì)應(yīng)的職權(quán)清單，完善案件辦理審批權(quán)限。建立科學(xué)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，既要加強(qiáng)對(duì)辦案檢察官的案件質(zhì)量監(jiān)督，又要加強(qiáng)對(duì)案件質(zhì)量管理者的監(jiān)督，避免出現(xiàn)“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員”等影響公平公正的情形，并將辦案行為與監(jiān)督行為計(jì)入檢察人員執(zhí)法檔案，激勵(lì)檢察人員自我規(guī)范、自我約束，以形成科學(xué)、規(guī)范的案件質(zhì)量管理運(yùn)行和監(jiān)督體系，促進(jìn)案件質(zhì)量管理程序化和規(guī)范化。