我國政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與管控機(jī)制研究*

王洪光 鄒 悅

東北石油大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江 大慶 163318

一、政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容概述

（一）政府購買公共服務(wù)的概念

什么是公共服務(wù)，如何來定義這一概念，現(xiàn)在雖已相對(duì)明確，但是受到許多客觀因素的影響，我們對(duì)于其定義與業(yè)務(wù)范圍的理解仍有待深化。我國專家學(xué)者將其定義為：由于政府事務(wù)繁雜，需要及時(shí)處理的問題眾多，難免遺漏，因此借助有能力解決問題的社會(huì)組織來幫助政府部門承擔(dān)某些責(zé)任，并依靠社會(huì)組織做出的貢獻(xiàn)、處理問題的效果來評(píng)價(jià)社會(huì)組織的工作情況，并給予社會(huì)組織一定利益，這一過程被稱之為政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)。此項(xiàng)服務(wù)方式由政府作為擔(dān)保，不同方面的問題一般都會(huì)固定委托某社會(huì)組織，并簽訂相關(guān)合同。如此一來便使得政府選擇空間較大，也使得各有能力的社會(huì)組織間爭奪相應(yīng)管理權(quán)限的競爭越發(fā)激烈。依據(jù)公共服務(wù)的不同性質(zhì)，可以有效判斷公共服務(wù)是否適合由不同的參與者提供、是否適合以政府購買的方式來提供。

（二）政府購買公共服務(wù)的方式

政府購買公共服務(wù)按照購買關(guān)系的不同，依照購買程序不同可以將其購買分為直接購買和間接購買兩種方式。直接購買主要包括合同制、直接資助制和項(xiàng)目申請(qǐng)制，間接購買主要是憑單制。

一是合同制。合同制是目前合作中雙方自愿簽訂的，用于約束簽約方行為的文本，在交易過程中為了保障合作雙方的權(quán)益，通過簽訂合同明確劃分交易雙方的責(zé)任與義務(wù)。政府在決定向某一社會(huì)組織購進(jìn)公共服務(wù)時(shí)，經(jīng)常通過簽訂合同來形成正式的合作關(guān)系。為此，政府首先要做好財(cái)政預(yù)算并聲明購進(jìn)公共服務(wù)的具體情況和要求，以便承接服務(wù)的一方有效地實(shí)施管理，政府根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其所作工作進(jìn)行衡量“打分”，付給執(zhí)行方相應(yīng)的傭金。合同制中政府掌握交易行為的主動(dòng)權(quán)，在交易行為中占主導(dǎo)地位，同時(shí)交易雙方依照合同履約，交易雙方在合同中處于平等地位。

二是直接資助制。這是指我國的政府機(jī)構(gòu)通過下?lián)芤恍┛铐?xiàng)，或者直接提供物品的支援，以及頒布實(shí)施惠民政策，將一些物資下發(fā)給相關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過這些機(jī)構(gòu)使這些款項(xiàng)得以應(yīng)用，并通過機(jī)構(gòu)當(dāng)中服務(wù)人員的努力，為服務(wù)社會(huì)做出貢獻(xiàn)。在我國，這種做法被各級(jí)政府部門廣泛使用，主要原因在于直接資助制在具體操作上較為規(guī)范，但也存在著是否能準(zhǔn)確體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量、民眾意愿等問題，應(yīng)該說它還是屬于過渡性的方式。

三是項(xiàng)目審批制。這種方式是目前運(yùn)用的比較多的一種，通過地方的服務(wù)機(jī)構(gòu)將居民的一些訴求進(jìn)行搜集、整理，設(shè)定成一個(gè)相關(guān)項(xiàng)目，將這個(gè)項(xiàng)目提交政府部門申請(qǐng)批復(fù)，有關(guān)職能部門撥款實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目。

四是憑單制。憑單制是通過政府與具備資質(zhì)的機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，政府給消費(fèi)者發(fā)放公共服務(wù)消費(fèi)憑單，由消費(fèi)者自行向不同機(jī)構(gòu)來選擇購買相應(yīng)的公共服務(wù)。憑單制強(qiáng)化了消費(fèi)者主體作用，有利于及時(shí)滿足公眾的消費(fèi)需求，較之其他公共服務(wù)方式，更具有優(yōu)勢。

二、政府購買公共服務(wù)過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）決策階段

首先，法律法規(guī)不健全面臨的風(fēng)險(xiǎn)。由于我國的法律體系目前尚未健全，很多地方都存在著法律的盲點(diǎn)，尤其是針對(duì)一些地方政府購買公共服務(wù)的過程中的購買行為，其往往缺少較為嚴(yán)格的法律依據(jù)。雖然近幾年在此方面已有所改善，但有些地方政府至今仍然沒有制定相關(guān)法規(guī)和實(shí)施辦法，細(xì)化購買服務(wù)和監(jiān)督實(shí)施效果的相關(guān)細(xì)節(jié)，缺乏嚴(yán)格的程序來約束政府購買行為，使政府服務(wù)公眾這一目標(biāo)難以達(dá)成。其次，政府在購買服務(wù)的過程中面臨著資金風(fēng)險(xiǎn)。由于政府的整個(gè)購買服務(wù)過程，是一個(gè)涉及到諸多方面的系統(tǒng)過程，在采購支出方面政府對(duì)于資金的使用顯得尤為重要，其主要包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，第一個(gè)方面就是顯性成本，其主要是指政府購買使用的直接費(fèi)用等；第二個(gè)方面就是隱性成本，這里的成本主要涉及到一些機(jī)會(huì)成本、以及在進(jìn)行購買服務(wù)的過程中當(dāng)中出現(xiàn)的一些無法控制的意外成本等等。

（二）實(shí)施階段

一是合同管理風(fēng)險(xiǎn)。基于合同管理的優(yōu)越性，現(xiàn)代企業(yè)交易過程中經(jīng)常選擇通過不同的合同管理來快速提高政府服務(wù)的品質(zhì)，這也是政府提升公共服務(wù)水平的重要因素之一?？茖W(xué)全面地制定合同尤為重要，通過明確劃分交易雙方的權(quán)益，規(guī)范合同雙方按照合約履行雙方責(zé)任。目前政府向社會(huì)組織購買服務(wù)時(shí)簽訂的合同存在一定疏漏，合同中很多環(huán)節(jié)都沒有做到非常細(xì)致的規(guī)劃，這就給了承包商很大的信息空間，為了追求自身的利益，承包商就會(huì)想方設(shè)法地鉆合同的空子，運(yùn)用一些不正當(dāng)?shù)姆椒▉慝@得利潤，甚至?xí)霈F(xiàn)詐騙，造假的方式來蒙混過關(guān)。

二是市場運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，地方市場當(dāng)中參與市場競爭的服務(wù)機(jī)構(gòu)較少，市場競爭力不夠活躍，整個(gè)市場顯得缺乏生機(jī)，因此政府在履行購買服務(wù)的職能時(shí)，選擇相關(guān)的承包商時(shí)，就少有適合的承購者能夠滿足民眾的需求使得政府難于擇優(yōu)選擇。

（三）監(jiān)督考評(píng)階段

一是監(jiān)管不到位的風(fēng)險(xiǎn)。政府參與購買服務(wù)過程中，應(yīng)該強(qiáng)化政府的責(zé)任。作為政府來說，政府的職能部門雖然委托專家評(píng)估政府購買服務(wù)的效果，但往往是事前審核、事后評(píng)估。在大慶市政府購買服務(wù)的過程中往往只是對(duì)于合同的訂立，前期的服務(wù)體系進(jìn)行調(diào)查，一旦將這個(gè)項(xiàng)目確定下來，并且承包給社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，那么后續(xù)的服務(wù)過程，也就是事中監(jiān)督方面政府監(jiān)管往往不到位，這也是政府實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督需要改進(jìn)的地方。

二是服務(wù)不到位的風(fēng)險(xiǎn)。公共服務(wù)的有效實(shí)施需要民眾，承包商，還有政府以及相關(guān)的機(jī)構(gòu)共同的配合才能夠完成。地方政府后期的監(jiān)管不嚴(yán)，相關(guān)的部門也沒能及時(shí)履行自身的職責(zé)，使得公共服務(wù)不能夠及時(shí)、到位而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于民眾來說，這將會(huì)是不滿公共服務(wù)的導(dǎo)火索。

三是信任風(fēng)險(xiǎn)。在政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的過程中，由于缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，政府在向市場采購服務(wù)的過程中容易出現(xiàn)權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象，使得政府和民眾之間出現(xiàn)信任危機(jī)。

三、政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制設(shè)計(jì)

（一）完善政府購買公共服務(wù)的程序

首先，政府在購買公共服務(wù)之初應(yīng)先進(jìn)行一個(gè)全面系統(tǒng)的分析和結(jié)果實(shí)施的評(píng)估，根據(jù)自身的情況來進(jìn)行成本的核算，以保證能夠通過細(xì)致的成本估算，將服務(wù)的成本控制在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)，并且對(duì)于一些意外成本要做好防范措施，保證服務(wù)的效率。其次，通過召開各地區(qū)地方機(jī)構(gòu)的干部會(huì)議等方式，聽取來自基層民眾的建議和呼聲，然后做出相關(guān)的制度調(diào)整。建議針對(duì)公共服務(wù)的可量化程度和服務(wù)周期長度、服務(wù)的難易程度，制定相應(yīng)的管理辦法。

（二）提高政府財(cái)政部門購買透明度

政府購買公共服務(wù)作為創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式、提高政府財(cái)政部門購買透明度、引導(dǎo)社會(huì)合理有效需求的重要途徑，對(duì)于深化社會(huì)領(lǐng)域改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會(huì)資源，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平和效率，具有重要意義。隨著我國各地政府購買服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大、購買力度不斷增強(qiáng)、公共服務(wù)供給機(jī)制不斷成熟，公眾日益需要政府在提供公共服務(wù)的過程中，注重向外界公開政府與承接方的交易過程，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)競爭的公平與效率。

（三）建立健全政府購買監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)組織提供公共服務(wù)的過程，是整個(gè)體系的顯性表現(xiàn)，加強(qiáng)對(duì)政府購買的服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督，不僅僅是通過后期評(píng)價(jià)體系，也可通過定期檢查、隨機(jī)抽查的形式，或者采取民眾自愿監(jiān)督并舉報(bào)的形式，全方位了解公共服務(wù)進(jìn)展、資金流動(dòng)情況、服務(wù)效果等問題，根據(jù)反饋信息及時(shí)調(diào)整并解決問題，確保全過程民眾滿意度較高，構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。據(jù)此，政府部門應(yīng)該根據(jù)資金流向、劃撥進(jìn)程、資金使用績效等，對(duì)具體購買的職能部門的行為進(jìn)行監(jiān)管。尤其是政府應(yīng)加強(qiáng)劃撥資金消費(fèi)情況的監(jiān)管，并對(duì)政府購買服務(wù)實(shí)施過程管理，有效提升監(jiān)管力度。