東北地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善*

呂林月 王宏巍

東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150000

一、東北地區(qū)生態(tài)環(huán)境

我國東北地區(qū)自然資源豐富，有著十分顯著的優(yōu)勢，礦產(chǎn)資源、森林資源、土地資源等十分充足，在我國整體發(fā)展規(guī)劃中占據(jù)了重要地位。但是在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，對自然資源的過分索取造成了生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重失衡，過分追求經(jīng)濟增長的速度反而忽略了對自然資源的保護，給東北地區(qū)的環(huán)境帶來了嚴(yán)重?fù)p失，各種環(huán)境問題頻發(fā)。近年來，雖然隨著環(huán)境治理的力度不斷增強，東北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了一定改善，但總體來說形勢依然嚴(yán)峻，仍面臨著各種環(huán)境問題。如黑龍江省在2018年全省平均污染天數(shù)比例為6.5%，松花江、黑龍江、烏蘇里江水系均有污染情況；吉林省在2018年全省平均污染天數(shù)比例為9.67%，全省水環(huán)境質(zhì)量狀況更是總體呈下降態(tài)勢，在生態(tài)環(huán)境部2019年6月公布的115家嚴(yán)重超標(biāo)重點排污單位中遼寧省就有11家，由此可見東北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的工作依然困難重重，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度真正做到“誰污染，誰治理”已經(jīng)刻不容緩。

二、我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)狀及經(jīng)驗

（一）我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)狀

我國目前的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度大多是出現(xiàn)在民事侵權(quán)一類的法律之中，如《侵權(quán)責(zé)任法》中對環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的專門規(guī)定，但這其中均是對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的救濟和保護，對生態(tài)環(huán)境本身受到損害后如何修復(fù)并未作出具體規(guī)定，因此《環(huán)境保護法》中雖然明確規(guī)定了損害擔(dān)責(zé)原則要求對環(huán)境造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任，但是依照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定卻使得環(huán)境權(quán)得不到應(yīng)有的保護、遭受損害的生態(tài)環(huán)境無法得到修復(fù)，這一原則并不能很好地落實。在具體的單行法中也較少有對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w規(guī)則做出的規(guī)定，只有《海洋環(huán)境保護法》對海洋環(huán)境損害救濟的規(guī)則作出了相應(yīng)規(guī)定。我國分別在2015年和2017年發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）《改革方案》在《試點方案》的基礎(chǔ)上進一步擴充了賠償權(quán)利人的范圍，在賠償金的執(zhí)行和管理、磋商協(xié)議的效力以及公眾參與等方面都有了更加全面的規(guī)定。隨著這兩份文件的發(fā)布，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)制度不斷完善，但是在改革工作不斷推進的過程中一系列的問題也隨之展現(xiàn)出來，暴露出我國目前在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度較為零散、僅有大框架的問題，各個地方如何在《改革方案》的整體框架下根據(jù)自己存在的環(huán)境問題對這一制度進行補充仍需要繼續(xù)研究。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點地方的經(jīng)驗

隨著2017年《試點方案》的發(fā)布，吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南七個省市積極開展工作積累了大量寶貴經(jīng)驗，對東北地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善有著重大意義。

吉林省作為試點城市之一，在試點過程中通過處理各類環(huán)境污染事件積累了豐富的經(jīng)驗。例如某石油吉林油田分公司違規(guī)進行石油開采致大布蘇國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償案，此案吉林油田分公司無相關(guān)手續(xù)即在保護區(qū)內(nèi)進行項目建設(shè)，對保護區(qū)內(nèi)的植被以及土壤均造成嚴(yán)重破壞，在經(jīng)過雙方磋商后達成了賠償協(xié)議共計賠償?shù)男迯?fù)費用為4465.46萬元，共包括清除污染等的各類費用。在本案中，磋商制度充分發(fā)揮了作用，賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人雙方在平等自愿的前提下順利達成磋商協(xié)議推動環(huán)境修復(fù)工作有序開展；在修復(fù)過程中按照嚴(yán)格資金管理制度規(guī)范各項費用的使用，并鼓勵損害者自行修復(fù)但必須在規(guī)定時限內(nèi)完成且通過驗收，本案中吉林油田與2019年8月份完成修復(fù)并通過驗收。吉林省在開始試點工作后制定了規(guī)范的生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理制度，完善了資金的來源、資金的使用與監(jiān)督等；打造了專業(yè)的技術(shù)團隊，引進專業(yè)人才對生態(tài)環(huán)境損害、修復(fù)情況等進行評估監(jiān)測；在全省區(qū)分不同的生態(tài)功能區(qū)，針對林木、土壤、濕地等不同要素分別采取不同措施，以便掌握整體生態(tài)狀況。

貴州省的“息烽縣小寨壩鎮(zhèn)大鷹田非法傾倒廢渣”一案在磋商制度的完善方面是一個積極嘗試，此案中貴州省律師協(xié)會和專業(yè)人士作為第三方參與，這就確保了磋商過程的專業(yè)性和公信力。湖南省試行生態(tài)環(huán)境損害賠償金分類管理和分期賠付以保證環(huán)境修復(fù)工作的正常進行同時也可以減輕義務(wù)人的負(fù)擔(dān)，湖南省規(guī)定各個行政部門根據(jù)自己的職能分管環(huán)境事件的調(diào)查工作，提高效率的同時也保證了調(diào)查工作的專業(yè)性。江蘇省在環(huán)境損害評估鑒定方面已經(jīng)較為成熟，擁有豐富的專家人才以及規(guī)范化的評估流程，嚴(yán)格規(guī)定評估期限并要求將結(jié)果向公眾發(fā)布，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的力量；制定評估機構(gòu)黑名單，將缺乏公平的評估機構(gòu)拉入黑名單不再合作。

三、完善東北地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建議

（一）明確賠償權(quán)利人的具體范圍

《改革方案》中明確了省級、市地級政府作為賠償權(quán)利人的主體資格，由于案件的不同類型大多省市規(guī)定由政府不同部門依據(jù)法定職能開展具體工作，但因為環(huán)境污染案件自身的復(fù)雜性，政府部門在履職過程中互相推卸責(zé)任，因此對于不同部門作為賠償權(quán)利人的具體權(quán)利需要作出具體規(guī)定，明確主要負(fù)責(zé)的部門；同時加強各個部門之間的配合與溝通。由于東北地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，發(fā)生重大環(huán)境污染事件極大可能會造成跨區(qū)域的環(huán)境損害，此時需要協(xié)商確定賠償權(quán)利人是哪級政府。政府在參與生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中權(quán)力極大，因此為防止權(quán)力濫用檢察機關(guān)可以以監(jiān)督者的身份參與，當(dāng)政府不作為或亂作為時由檢察機關(guān)作為索賠主體進行索賠，以便生態(tài)環(huán)境損害及時得到修復(fù)。

（二）完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序

磋商制度在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛是一個重要手段，《改革方案》明確指出磋商是訴訟的前置程序，當(dāng)前期調(diào)查基本確定損害事實及賠償權(quán)利人后可以啟動磋商程序，為了防止磋商久搓未決或者賠償義務(wù)人利用磋商拖延時間的情況讓受損的生態(tài)環(huán)境盡快得到修復(fù)，可以根據(jù)環(huán)境污染案件的緊迫性規(guī)定不同的磋商時限，同時對于磋商的次數(shù)也必須嚴(yán)格規(guī)定避免資源的浪費。為了保證磋商協(xié)議的有效履行不同省市所采取的方法不同，其中司法確認(rèn)是普遍認(rèn)為合理且有效的方式，能夠有效地保障磋商協(xié)議得到執(zhí)行。磋商協(xié)議達成后為避免其成為一紙空文，對賠償義務(wù)人的履行義務(wù)情況仍需要進行監(jiān)督，明確監(jiān)督的主體和方式，嚴(yán)格規(guī)定修復(fù)不達標(biāo)的懲罰措施，保證協(xié)議中的修復(fù)方案得到執(zhí)行。

（三）建立有東北地區(qū)特色的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險制度

由于生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后修復(fù)費用高時間長，責(zé)任人缺乏相應(yīng)的賠償能力很有可能導(dǎo)致環(huán)境得不到修復(fù)，此時生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險有很大的作用。目前我國生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險制度整體發(fā)展尚不成熟，相關(guān)法律法規(guī)還不完善；加之企業(yè)自身注重盈利缺乏環(huán)境保護意識，因此有很多企業(yè)并不愿意參保；但是東北以工業(yè)為主環(huán)境污染風(fēng)險較大，因此建立強制的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險制度是很有必要的。比如美國對企業(yè)污染責(zé)任的承保條件和賠償范圍都進行了詳細(xì)的規(guī)定。同時保險公司也以監(jiān)督者的身份參與到環(huán)境保護中，有利于節(jié)約資源降低環(huán)境損害的可能。

四、結(jié)語

完善東北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，確保受到損害的環(huán)境及時得到治理和修復(fù)對其以后的發(fā)展有著長遠(yuǎn)意義，這一制度在實施中也遇到許多問題今后還要結(jié)合理論與實踐進一步完善。