我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的形成與新《土地管理法》探析

陳一航

浙江嘉瑞成律師事務(wù)所，浙江 溫州 325000

從2007年開(kāi)始，隨著我國(guó)商品房?jī)r(jià)格一路持續(xù)升高，“小產(chǎn)權(quán)房”的字眼頻頻出現(xiàn)報(bào)端，也進(jìn)入大眾視野。小產(chǎn)權(quán)房雖并非法律概念，迄今為止也無(wú)官方定性，社會(huì)多數(shù)人將其認(rèn)定為無(wú)產(chǎn)權(quán)房，其實(shí)質(zhì)是以集體所有地為基礎(chǔ)進(jìn)行建設(shè)的、無(wú)需國(guó)家審批規(guī)劃而建造的、無(wú)需繳納土地保證金的房屋。小產(chǎn)權(quán)房由于非經(jīng)國(guó)家相關(guān)部門(mén)審批建造，因此無(wú)法獲得產(chǎn)權(quán)證書(shū)（又稱(chēng)房產(chǎn)證）。目前，小產(chǎn)權(quán)房從產(chǎn)生到國(guó)家嚴(yán)厲打擊已經(jīng)經(jīng)歷了13年，其發(fā)展業(yè)已遍布全國(guó)各地，據(jù)全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2010年，全國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積已經(jīng)達(dá)到了7.6億平方米，東起江浙滬，西至川貴渝，以北京政治中心為基點(diǎn)發(fā)展的外環(huán)及以深圳廣州為基點(diǎn)發(fā)展的東莞、白云區(qū)等，小產(chǎn)權(quán)房在政府的嚴(yán)厲打擊下仍層出不窮。然而，在小產(chǎn)權(quán)房走勢(shì)不斷向上的現(xiàn)實(shí)面前，法律層面缺失、監(jiān)管層面混雜都將可能導(dǎo)致政府公信力的降低與城鄉(xiāng)利益失衡，如何平衡小產(chǎn)權(quán)房與城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃之間的矛盾，是一項(xiàng)亟待解決的問(wèn)題。

一、小產(chǎn)權(quán)房形成原因

小產(chǎn)權(quán)房并非僅由二元制土地所有制的沖突而產(chǎn)生，而是由多項(xiàng)社會(huì)因素綜合作用的結(jié)果，其既是城市發(fā)展的副產(chǎn)品，也是我國(guó)城鄉(xiāng)綜合治理的必然考驗(yàn)。探究小產(chǎn)權(quán)房形成的起因，既是探尋小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的土壤，也是為未來(lái)尋找解決的方向與路徑。

（一）制度原因

縱觀英美法系與大陸法系，其土地所有制一般有三種：一是土地公有制，二是土地私有制，三是土地公有與私有結(jié)合的土地所有制度，但無(wú)論是何種制度，其所有權(quán)人必然擁有占有使用收益及處分的權(quán)利。但我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地所有制則不同，在我國(guó)土地所有制為國(guó)家所有和集體所有兩種，并且對(duì)此有不同的權(quán)利義務(wù)規(guī)定。

依據(jù)《憲法》及相關(guān)法律規(guī)定，國(guó)家所有制土地可以自由流轉(zhuǎn)，但集體所有制土地則由于歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，且其所有權(quán)主體界定模糊，不可對(duì)外自由流轉(zhuǎn)，若申請(qǐng)流轉(zhuǎn)則需要進(jìn)行層層審批，繳納土地出讓金等各項(xiàng)費(fèi)用。這種不可對(duì)外自由流轉(zhuǎn)的土地上所建的房屋不可獲得政府頒發(fā)的權(quán)利憑證（俗稱(chēng)“房產(chǎn)證”），即為我們現(xiàn)稱(chēng)的“小產(chǎn)權(quán)房”。城鄉(xiāng)二元土地所有制對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有人有所限制，雖然該限制設(shè)立初衷可能是為了保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益及利益，不至于被資本涌入爭(zhēng)奪而使集體經(jīng)濟(jì)組織大量土地流失，讓本身就處于弱勢(shì)的農(nóng)民被“剝奪”了最基本權(quán)利，但同樣由于集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)的限制，導(dǎo)致大量農(nóng)民的自建房無(wú)法獲得國(guó)家審批，無(wú)法取得房產(chǎn)證，自身財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)法獲得最優(yōu)實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)二元土地所有制的根本區(qū)別在于兩種所有制的權(quán)利不對(duì)等性，如果不將集體所有制的權(quán)利主體內(nèi)容與國(guó)家所有制一樣明確化，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題就難以從根本上得到解決。

（二）經(jīng)濟(jì)原因

除去制度原因之外，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使也是促使小產(chǎn)權(quán)房誕生的直接因素之一，這里以城市與鄉(xiāng)村為主體分開(kāi)進(jìn)行論述。

1.大城市的虹吸效應(yīng)與溢出效應(yīng)

“虹吸效應(yīng)”一詞最初出現(xiàn)在物理學(xué)概念中，現(xiàn)在往往用來(lái)說(shuō)明一線城市在發(fā)展過(guò)程中通過(guò)自己經(jīng)濟(jì)、政策、公共建設(shè)等優(yōu)勢(shì)對(duì)周邊二三線城市的青壯年人才吸引而產(chǎn)生的大量人才流動(dòng)現(xiàn)象。溢出效應(yīng)本是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，但在城市發(fā)展中，往往表現(xiàn)出由核心城市帶動(dòng)周邊城市，利用交通、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)與周邊城鎮(zhèn)建立起密切經(jīng)濟(jì)聯(lián)系地城市發(fā)展概念。周邊城鎮(zhèn)往往具有分散核心城區(qū)人口壓力、容納核心城區(qū)部分企業(yè)的作用，可以說(shuō)虹吸效應(yīng)與溢出效應(yīng)對(duì)于核心城區(qū)而言即為“一收一放”的作用，然而兩者皆會(huì)在不同階段促進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

在以北上廣深為首的一線城市發(fā)展過(guò)程中，由于良好的政策支持與硬件設(shè)置，受到大量人才的青睞，從2019年的數(shù)據(jù)來(lái)看，在全國(guó)840萬(wàn)的畢業(yè)生中，北上廣三地吸引了985、211院校50%的畢業(yè)生。然而，由于核心城區(qū)對(duì)周邊城市的“虹吸”影響，大量人口涌入核心城區(qū)，刺激核心城區(qū)居住、就業(yè)、學(xué)區(qū)房等需求激增，市場(chǎng)的供不應(yīng)求導(dǎo)致房?jī)r(jià)日趨上升，而一般城市的白領(lǐng)難以承擔(dān)動(dòng)輒上百萬(wàn)、千萬(wàn)的房?jī)r(jià)，甚至很多時(shí)候需舉全家之力才支付一套城中心的房產(chǎn)，在“剛需”的刺激下，核心城區(qū)周邊的、價(jià)格不高而又交通便利的小產(chǎn)權(quán)房即納入都市白領(lǐng)們的視野。據(jù)全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)統(tǒng)計(jì)，2010年北京的小產(chǎn)權(quán)房面積已到達(dá)全部建筑面積的20%，深圳小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)達(dá)到全部建筑面積的50%。央視《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》的調(diào)查顯示，城市高昂的房?jī)r(jià)是民眾選擇小產(chǎn)權(quán)房的主要原因之一。

另一方面，由于核心城區(qū)在科研、教育、經(jīng)商等方面對(duì)周邊城區(qū)的輻射效應(yīng)，再加上交通的發(fā)展，往往會(huì)有部分企業(yè)或白領(lǐng)將視線移向周邊城市，在這種輻射效應(yīng)下，周邊城市房?jī)r(jià)也會(huì)有不小的上升，在經(jīng)濟(jì)壓力下，城鎮(zhèn)居民選擇小產(chǎn)權(quán)房也是不得已的選擇。

2.征地補(bǔ)償?shù)哪：c城鄉(xiāng)利益失衡

對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織而言，小產(chǎn)權(quán)房的誕生亦為逐利的結(jié)果。一方面，我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定較為虛化，對(duì)其中的農(nóng)民個(gè)體定性與集體經(jīng)濟(jì)組織定性較為寬泛，在國(guó)家征地補(bǔ)償后，所補(bǔ)償款項(xiàng)是交與集體組織還是個(gè)人，較為模糊，很可能導(dǎo)致真正需要補(bǔ)貼的農(nóng)民無(wú)法得到補(bǔ)償。

另一方面，城市的飛速發(fā)展與較高的人均收入將鄉(xiāng)鎮(zhèn)拉開(kāi)距離，在我國(guó)“三農(nóng)”政策補(bǔ)貼力度不大的情況下，農(nóng)民自身耕種的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于出售自建房所獲得的利潤(rùn)，在經(jīng)濟(jì)需求的刺激下，為了實(shí)現(xiàn)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的最大化，農(nóng)民們往往更愿意冒著違法的風(fēng)險(xiǎn)將小產(chǎn)權(quán)房出售以獲得可觀的收入。

在集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)需求的推動(dòng)下，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生，解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，另一方面也是妥善解決集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題。

（三）法律原因

我國(guó)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律缺失是小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的間接原因。我國(guó)《憲法》雖有規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！钡锻恋毓芾矸ā芳捌渌梢?guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織土地不可轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，或用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。法律之間的不統(tǒng)一導(dǎo)致了對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的監(jiān)管存在模糊化問(wèn)題，這就導(dǎo)致在執(zhí)法階段難以落實(shí)，而導(dǎo)致監(jiān)管的“真空地帶”。實(shí)質(zhì)上小產(chǎn)權(quán)房從開(kāi)發(fā)建設(shè)到最后轉(zhuǎn)讓銷(xiāo)售，都要由相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，然而，由于法律的執(zhí)行依據(jù)缺失，相關(guān)部門(mén)在的監(jiān)管自然松懈，在“法不責(zé)眾”心態(tài)的促使下，小產(chǎn)權(quán)房愈演愈烈。

另一方面，我國(guó)城鄉(xiāng)住房保障較為落后，雖然我國(guó)已經(jīng)基本建立了五險(xiǎn)一金制度，但是對(duì)于住房保障仍然無(wú)法落實(shí)，需要正視的問(wèn)題是我國(guó)城鄉(xiāng)大部分居民都無(wú)法享受到保障性住房的優(yōu)惠政策，目前對(duì)于保障住房，僅有全國(guó)人大法工委的《中華人民共和國(guó)住房法律法規(guī)全書(shū)》等政策性文件，如何切實(shí)保障居民住房居住需求，是妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的另一著力點(diǎn)。

二、新《土地管理法》的路徑探析

2014年開(kāi)始，國(guó)土部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人表示，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)“拆除一批，查處一批，追究一批”，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房嚴(yán)肅查處，然而可以看到的是，6年后的今天小產(chǎn)權(quán)房在市面上仍然熱度不減，甚至成為房地產(chǎn)市場(chǎng)的“?？汀?，人們談起小產(chǎn)權(quán)房不再是諱莫如深而是抱著“法不責(zé)眾”的心態(tài)，個(gè)中情形不再贅述，但可以預(yù)見(jiàn)小產(chǎn)權(quán)房的處理將會(huì)是一件復(fù)雜而夯長(zhǎng)的問(wèn)題。其中，建立、健全相應(yīng)法律法規(guī)將會(huì)是切實(shí)解決該問(wèn)題的手段之一。2020年1月1日開(kāi)始實(shí)行的新《土地管理法》出臺(tái)，既是對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)制，也是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)所有制發(fā)展的號(hào)角。

（一）城鄉(xiāng)二元土地所有制下的土地確權(quán)

如前所述，二元土地所有制下的對(duì)集體所有制的限制與權(quán)利內(nèi)容模糊性是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的制度原因，要解決小產(chǎn)權(quán)房層出不窮的情況，勢(shì)必需要調(diào)整二元土地所有制中不平衡的情況。

土地確權(quán)表現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓的自由，使集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)得以最大化，使集體所有制的土地與國(guó)家所有制的土地享受到平等的權(quán)利與義務(wù)?？梢钥吹降氖牵?020年新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（下稱(chēng)《土地管理法》）中第六十三條已經(jīng)對(duì)集體所有制土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了修正，該條指出：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用......前款規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意?！痹撘?guī)定結(jié)束了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)同等入市的二元體制，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一大進(jìn)步。

可以預(yù)見(jiàn)的是，在新出臺(tái)的《土地管理法》實(shí)施下，將會(huì)有一定量集體經(jīng)濟(jì)土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)诜贤恋乩每傮w規(guī)劃的情況下，可能會(huì)導(dǎo)致一批小產(chǎn)權(quán)房正式“轉(zhuǎn)正”成為經(jīng)濟(jì)適用房，在繳納一部分土地出讓金或者綜合地價(jià)款之后，等同于商品房，是可以上市交易的，但是截至目前，大部分“小產(chǎn)權(quán)房”仍不可上市交易。

（二）確保征地補(bǔ)償制度與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

隨著新《土地管理法》的出臺(tái)，我國(guó)首次在法律上明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。”一方面，關(guān)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，不再是按照被征收對(duì)象的年產(chǎn)值為基數(shù)計(jì)算，而是綜合考慮未來(lái)發(fā)展增值空間，由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價(jià)，其實(shí)質(zhì)是逐漸引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)所有制土地的地價(jià)與國(guó)家所有制土地價(jià)格“拉平”，此舉既是在法律層面上直接提升對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也是引導(dǎo)集體所有制土地進(jìn)入城市領(lǐng)域的對(duì)城區(qū)地價(jià)的“平衡”，可以預(yù)見(jiàn)在一定量“低價(jià)”土地引入城市后，將會(huì)成為初期城市地價(jià)下調(diào)的另一重要因素。

另一方面，新《土地管理法》在另外在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物三項(xiàng)基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)，為被征地農(nóng)民提供穩(wěn)定社會(huì)保障。雖然集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上目前還難以與城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，但是合理的征地補(bǔ)償費(fèi)用以及農(nóng)村村民補(bǔ)助費(fèi)用也將會(huì)放緩集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)“自建房”的積極性，國(guó)家處理現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”的情況下，在一定程度上將放緩新小產(chǎn)權(quán)房的增速。

三、結(jié)語(yǔ)：小產(chǎn)權(quán)房與城鄉(xiāng)發(fā)展之望

歸根結(jié)底，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的產(chǎn)物，也是城市快速發(fā)展、不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距過(guò)大的副產(chǎn)品，其產(chǎn)生、催發(fā)與社會(huì)各種因素不無(wú)聯(lián)系，歷經(jīng)十余年的擴(kuò)張，在政府、企業(yè)及地方等各因素的作用下現(xiàn)已積重難返。對(duì)小產(chǎn)房的處理不可僅以“違法建筑”定性，更不可一味通過(guò)強(qiáng)制力進(jìn)行暴力處理，新《土地管理法》的出臺(tái)僅是打開(kāi)小產(chǎn)權(quán)房處理途徑的一個(gè)缺口，要想徹底解決小產(chǎn)權(quán)房之難，既是對(duì)現(xiàn)在一系列房地產(chǎn)管理辦法的數(shù)量與重整，亦是要直面城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，如何平衡國(guó)家所有制與集體所有制下對(duì)土地價(jià)值的衡量與利用，如何保證大中型城市在高速發(fā)展的同時(shí)可以帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，不僅考驗(yàn)著國(guó)家法律的實(shí)踐與理論，也考驗(yàn)著政府管理智慧。