淺析行政機(jī)構(gòu)變革背景下我國行政組織法的完善

魏厚玲

河南檢察職業(yè)學(xué)院，河南 鄭州 451191

公共行政作為國家組織的管理活動(dòng)，是以國家行政機(jī)關(guān)為主的公共管理組織的管理活動(dòng)，其開展需要人、財(cái)、物、組織機(jī)構(gòu)等各種手段，需要在個(gè)人與國家、政府與世界、政府與社會之間進(jìn)行合理分工，這都需要借助于法律手段才能實(shí)現(xiàn)，行政組織法的首要功能是服務(wù)于公共行政的需要。

一、國家治理變革中的行政體制改革

隨著黨的十九大報(bào)告指出持續(xù)深化行政機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)行政體制變革，為落實(shí)這一改革目標(biāo)，為順應(yīng)國家治理變革，深化政府機(jī)構(gòu)改革，黨的十九屆三中全會部署了國家機(jī)構(gòu)改革方案。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為此處機(jī)構(gòu)改革的導(dǎo)向，通過推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化、協(xié)同政府職能，著力實(shí)現(xiàn)行政職能的高效運(yùn)行，“著力構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”［1］。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在黨的十六大報(bào)告中，“治理”一詞出現(xiàn)5次；在黨的十七大報(bào)告中，“治理”一詞出現(xiàn)6次；在黨的十八大報(bào)告中，“治理”一詞出現(xiàn)13次；在黨的十九大報(bào)告中，“治理”一詞出現(xiàn)44次。從對新世紀(jì)以來黨的全國代表大會報(bào)告中“制度”和“治理”出現(xiàn)頻率的數(shù)據(jù)分析可以看出，我們黨的治理意識持續(xù)增強(qiáng)，治理理論不斷豐富和發(fā)展［2］。

政府管理活動(dòng)的“靈魂”是政府職能。作為是行政機(jī)構(gòu)角色作用的外化，政府職能適時(shí)變動(dòng)調(diào)整，因此社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展深刻影響著政府權(quán)力范圍與邊界。行政職能因國家行政管理目標(biāo)和行政任務(wù)的變化而變化，因政治及經(jīng)濟(jì)體制的變革而不斷做出調(diào)整，以保持與外部環(huán)境條件相適應(yīng)，滿足社會公眾的需要［3］。

行政體制改革外化為行政機(jī)構(gòu)改革，從而實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。至今我國的黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行了八次大的改革。1982年的行政機(jī)構(gòu)改革是改革開放后的國務(wù)院進(jìn)行的第一次變革，主要內(nèi)容為精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍任期制和年輕化；隨后相繼于1988年、1993年、1998年、2008年、2013年、2018年分別以職能轉(zhuǎn)變、適應(yīng)、放權(quán)、監(jiān)管、大部制、公共服務(wù)、職能優(yōu)化協(xié)同高校為關(guān)鍵詞，進(jìn)行了八次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革［4］。2018年的機(jī)構(gòu)改革路徑堅(jiān)持規(guī)范化、法治化、制度化，各類組織機(jī)構(gòu)得到依法管理，機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化加快推進(jìn)［5］。行政組織和行政程序法律制度在十八屆四中全會《決定》被明確提出進(jìn)行完善，主要改革內(nèi)容涉及到機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)限、程序和責(zé)任法定化。十九屆三中全會也明確指出要加快機(jī)構(gòu)編制立法、加快行政組織立法。完善行政組織法體系，已成為行政法發(fā)展的重要任務(wù)。

二、我國行政組織法的現(xiàn)狀

（一）我國現(xiàn)有的行政組織法體系

隨著行政體制改革的深入推進(jìn)，我國的行政組織法治發(fā)展較快。在公共行政組織領(lǐng)域，我國現(xiàn)有的行政組織法，行政權(quán)與行政組織的規(guī)定在《憲法》條文中予以明確規(guī)定外，主要由三部分構(gòu)成：

第一部分是《國務(wù)院組織法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），這是我國行政組織法的主要表現(xiàn)形式；

第二部分是單行法律中關(guān)于行政權(quán)與行政組織的規(guī)定，如《行政處罰法》、《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定；

第三部分是有關(guān)行政組織的法律性與法規(guī)性文件。如第十二屆全國人民代表大會第次會議通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》（2013年），國務(wù)院通過的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（1997年）、《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（2007年），中共中央通過的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（2011年）等。至于國務(wù)院為明分工而制定的“三定規(guī)定”，其性質(zhì)不明?！叭ㄒ?guī)定”既不是行政法規(guī)，也不是規(guī)章，而是一種內(nèi)部文件。

目前我國的行政機(jī)關(guān)的組織法僅有國務(wù)院的組織法和地方人大和地方政府的組織法，地方人大和地方政府的組織法和地方人大組織法放在一個(gè)規(guī)范中，一半內(nèi)容屬于行政組織法，一半人大組織法的內(nèi)容更接近為“憲法性法律”。《國務(wù)院組織法》內(nèi)容僅有11條，自1982年12月10日通過公布后未曾修改過；1979年頒布的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，共計(jì)經(jīng)過1982年、1986年、1995年、2004年、2015年五次修改，對于我國處于四十年改革變化中的國家而言，組織法的這樣現(xiàn)狀顯然無法適應(yīng)國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治發(fā)展的要求。

（二）行政組織法的不足

根據(jù)我國行政機(jī)構(gòu)改革的歷史進(jìn)程，不同時(shí)期的行政組織立法對鞏固行政機(jī)構(gòu)改革的成果，逐步實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制和工作程序的法定化發(fā)揮重大的支撐作用。但行政組織立法缺陷主要體現(xiàn)為：

1.行政組織法規(guī)范體系不完備

首先，我國行政組織立法主要是《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》兩部法律?！秶鴦?wù)院組織法》作為中央的行政組織法，數(shù)量唯一；它們的法律地位和效力層級不同，職責(zé)和行政任務(wù)不同。國務(wù)院各部、各委員會、直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)等相應(yīng)的組織條例尚屬于立法空白；地方行政組織法均無專門的省級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的行政組織法，缺乏對地方各級人民政府及其工作部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的其他法律法規(guī)。地方政府派出機(jī)關(guān)和部門派出機(jī)構(gòu)的立法方面，除了《地方組織法》第68條原則如何設(shè)置進(jìn)行規(guī)定外，關(guān)于如行政公署、街道辦事處等派出機(jī)關(guān)，政府職能部門派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)、責(zé)任、編制等尚待具體法律法規(guī)予以明文規(guī)范。

其次，現(xiàn)行《地方組織法》規(guī)范名稱是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府，權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)因性質(zhì)不同理論上應(yīng)當(dāng)分別立法，但我國的立法實(shí)踐卻是合而為一，“使地方各級人民代表大會和地方各級人民政府這兩種不同性質(zhì)的地方國家機(jī)關(guān)在立法內(nèi)容上顯得龐雜”［6］。

第三，隨著公共行政管理理念由管制行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，公共管理逐步社會化，公共行政演變?yōu)閭鹘y(tǒng)的國家行政與社會行政，即政府把一些技術(shù)性、具體性微觀事務(wù)，放權(quán)移交給非政府組織。非政府組織依法管理社會，“目前關(guān)于非政府組織管理的立法主要是行政法規(guī)，即以《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理?xiàng)l例》這三大條例為主?！保?］這些立法內(nèi)容已經(jīng)無法滿足新時(shí)代背景下建設(shè)的法治國家要求。

2.立法內(nèi)容過于原則、粗疏

1982年12月10日由五屆全國人大五次會議通過的《國務(wù)院組織法》，內(nèi)容僅有11條900字，生效至今未曾修改過，條文簡約性決定了其內(nèi)容原則粗疏，缺乏操作性。如國務(wù)院和國務(wù)院組成部門之間的相互關(guān)系、總理負(fù)責(zé)制與國務(wù)院會議的關(guān)系，部門之間權(quán)限沖突如何協(xié)調(diào)？《國務(wù)院組織法》并未明確這些關(guān)鍵制度。2000年頒布的《立法法》明確規(guī)定了規(guī)章制定主體，《國務(wù)院組織》被進(jìn)一步邊緣化，使得該法在很大程度上處于睡眠狀態(tài)。又如《地方組織法》第64條關(guān)于地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門的規(guī)定，“工作需要”、“精干的原則”、“必要的”都屬于不確定性概念，沒有具體或者配套的法律法規(guī)，這種自我授權(quán)的過度自由裁量權(quán)與現(xiàn)代行政法治精神相違背。

3.立法層級低，權(quán)威性不高

根據(jù)1998年3月全國人大會議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，保留下來或新組建的國務(wù)院組成部門均依據(jù)“三定方案”具體確定該部門的主要職責(zé)權(quán)限，即定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能。國務(wù)院各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，主要由中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室擬定、國務(wù)院常務(wù)會議通過、國務(wù)院辦公廳下發(fā)規(guī)范。國務(wù)院或者地方政府的“三定方案”是政府各部門履行職能的重要依據(jù)，但三定方案法律位階，既不是法律也不屬于行政法規(guī)，也不是行政規(guī)章，根據(jù)行政復(fù)議第7條和行政訴訟法第53條的規(guī)定，“三定方案”在效力層級屬于其他的具有普遍約束力的行政規(guī)定，即規(guī)章以下的規(guī)范性文件，其性質(zhì)、地位、法律強(qiáng)制性和權(quán)威性不高。

4.缺乏程序條款的相關(guān)規(guī)定

目前我國行政組織法中有關(guān)行政組織的設(shè)立、撤銷、合并等程序性規(guī)定屬于立法空白。但由于缺失程序性規(guī)定，上級政府對下級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置處于放任狀態(tài)，監(jiān)督和制約嚴(yán)重缺位，導(dǎo)致實(shí)踐中無可避免地出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)和人員精簡-膨脹-再精簡的反彈現(xiàn)狀。

三、我國行政組織法的立法完善

（一）補(bǔ)足行政組織立法體系

為配合行政改革的進(jìn)行，需要進(jìn)一步完善我國行政組織立法體系。除憲法對行政組織的原則規(guī)定外，這一體系應(yīng)包含以下四個(gè)層次：

第一，制定《行政組織基本法》。主要內(nèi)容應(yīng)包含：行政組織立法的基本原則、行政組織形式、行政主體制度、中央和地方的職能權(quán)限、行政組織設(shè)置程序、法律責(zé)任等基本問題。

第二，分別制定《國務(wù)院組織法》，具體規(guī)定國務(wù)院的性質(zhì)、地位、職權(quán)、人員組成、會議制度等；同步制定《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)法》，具體規(guī)定中央行政機(jī)關(guān)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、中央行政組織的職能權(quán)限、人員組成、結(jié)構(gòu)和規(guī)模等；制定《地方組織基本法》作為地方行政組織的基本法，明確規(guī)定地方組織性質(zhì)、地位、人員組成、結(jié)構(gòu)與規(guī)模、職能權(quán)限、地方行政建制等；

第三，我國的行政權(quán)力載體，除了國家行政組織系統(tǒng)以外，承擔(dān)公共事務(wù)、履行公共職能的其他組織，包括法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織以及與行政機(jī)關(guān)合作履行行政職責(zé)的組織。為了保障我國非政府組織行政管理的科學(xué)化、法治化，應(yīng)當(dāng)制定《其他公務(wù)組織法》等法律，具體規(guī)定國家行政之外其他公務(wù)組織的性質(zhì)與地位、內(nèi)部人員構(gòu)成及規(guī)模、公共職能、經(jīng)費(fèi)來源及國家對公務(wù)組織的監(jiān)督等法律制度。

第三，制定各中央及地方行政組織設(shè)置法等法律規(guī)范。具體規(guī)定各中央和地方各級行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部構(gòu)成、職能權(quán)限、人員定額等。建構(gòu)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級行政組織法規(guī)范，分別規(guī)定各類地方組織行政地位、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置程序、地方組織職能權(quán)限。在《其他公務(wù)組織法》之下制定“行業(yè)組織法”“社會團(tuán)體法”，對各類公務(wù)組織作出進(jìn)一步規(guī)定。

（二）完善行政組織法內(nèi)容

行政權(quán)原則上由憲法規(guī)定，但行政權(quán)的具體問題則需要在行政組織法中解決，如誰有權(quán)設(shè)定和分配行政權(quán)、行政權(quán)的具體內(nèi)容等，行政組織法在內(nèi)容上應(yīng)增強(qiáng)可操作性，因此應(yīng)完善下列條款：

1.明示授權(quán)條款

根據(jù)《憲法》人民主權(quán)原則和《立法法》第八條、第九條關(guān)于法律保留原則，涉及到組織法的立法權(quán)限屬于法律保留的事項(xiàng)，“無法律無行政”基本精神，因此授予條款應(yīng)當(dāng)在行政組織法文明確規(guī)定，行政組織的事務(wù)管轄范圍應(yīng)當(dāng)采用肯定、否定列舉和概括定的兜底方式逐一列舉。

2.嚴(yán)格程序條款

程序是法治的基石，在對行政的組織中，程序問題十分重要，組織程序的合理與否決定著組織結(jié)果的好壞。行政程序法治旨在實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力法律控制，更是實(shí)現(xiàn)公平與效率統(tǒng)一的有效制度，因此應(yīng)當(dāng)以法的形式明確規(guī)定行政組織的設(shè)立、變更和撤銷等程序，以防止組織過程的隨意性和非理性，從而限制行政的恣意。

3.強(qiáng)化責(zé)任條款

“有權(quán)必有責(zé)”、“用權(quán)受監(jiān)督”，在行政組織立法中規(guī)定對違反法律規(guī)定設(shè)立、變更行政機(jī)構(gòu)、超編擴(kuò)員等行為，明文規(guī)定哪一主體以何種形式承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，以防止行政權(quán)力的恣意妄為。