淺析公設辯護人對中國法律援助制度的作用

姚桂明

杭州市臨安區(qū)司法局法律援助中心，浙江 杭州 311300

社會治理是國家治理的重要方面。中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報指出：必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。要完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機制，完善社會治安防控體系，健全公共安全體制機制，構(gòu)建基層社會治理新格局，完善國家安全體系。我國法律援助制度已經(jīng)形成了一套覆蓋基層縣市的較為全面的援助體系，在維護困難群眾合法權(quán)益、實現(xiàn)社會公平正義等方面發(fā)揮了巨大作用。2012年《刑事訴訟法》修訂時擴大法律援助主體的范圍，完善了酌定法律援助案件獲得援助方式等內(nèi)容。在2016年11月16日，兩高三部頒布了《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》，該辦法規(guī)定了通過設立法律援助工作站派駐值班律師等形式提供法律幫助，為進入刑事訴訟程序的犯罪嫌疑人或者被告人提供服務?！缎淌略V訟法》第36條規(guī)定更為詳細地規(guī)定了犯罪嫌疑人或者被告人約見值班律師，有關(guān)部門應當提供便利與保障等內(nèi)容。上述改革有利于保障犯罪嫌疑人、報告人訴訟權(quán)利的實現(xiàn)，然而我國法律援助制度依然存在一些固有頑疾，亟待完善。

一、我國法律援助領(lǐng)域存在的問題

（一）我國刑事辯護率偏低

刑事辯護、法律援助等制度的初衷在于幫助社會弱勢群體獲得最低限度的法律幫助，獲得《刑事訴訟法》所賦予的各項基本訴訟權(quán)利，同時在援助刑辯律師的幫助下，結(jié)合案件事實與有關(guān)刑事法律，為犯罪嫌疑人、被告人提供服務以實現(xiàn)上述訴訟之權(quán)利。從事犯罪的群體多數(shù)在經(jīng)濟上并不富裕，需要花費較大代價獲取高質(zhì)量的刑事辯護存在困難，加上法學作為一門技術(shù)性、理論性極強的學問，能夠?qū)崿F(xiàn)有效自我辯護的可能性更低。實踐中，對于刑事訴訟中的被告人和犯罪嫌疑人而言，他們往往沒有扎實的法學知識儲備，同時，大部分沒有足夠的金錢來支付高昂的律師費用，所以難以維護自己的辯護權(quán)利，從而造成了客觀上司法程序中的不對等性，缺乏刑辯的刑事訴訟某種程度上變成了公權(quán)力機關(guān)快速定罪量刑的“一言堂”。因此，國家推行法律援助制度對維護犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，保護正當?shù)乃痉ǔ绦蚓惋@得十分必要了。然而我國目前的刑事辯護率總體仍然偏低，并且隨著東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異增大，導致了辯護率東高西低的現(xiàn)象。有這樣一份統(tǒng)計，在聚法案例數(shù)據(jù)庫2017年全國刑事案件律師代理情況（律師代理案件數(shù)量/總案件數(shù)）搜集到的3，723，309份裁判文書中，有律師代理的刑事案件數(shù)量為530676件，由此可推知刑事案件律師辯護率約為14%左右，其中刑事辯護率最高的省份是上海，約22%。其中刑事案件律師辯護率最低的省份為新疆、海南省及西藏自治區(qū)等地，有律師提供辯護的比例僅為8.64%、8.4% 和 6.8%。［1］

（二）我國立法規(guī)定的刑事法律援助范圍偏窄

我國的《刑事訴訟法》自從1979年正式頒布以來，歷經(jīng)多次修改，法律援助主體的范圍也隨之不斷擴大。1996年《刑事訴訟法》有關(guān)刑事法律援助確立了酌定援助與法定援助兩種類型。前者酌定援助指對公訴人出庭公訴的案件，被告人因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院可以為其指定承擔法律援助義務的律師提供辯護。后者法定援助依照《刑事訴訟法》第34條規(guī)定：“被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。”2018年修正的《刑事訴訟法》對法律援助范圍進行了再次擴張，在原先的基礎(chǔ)上新增兩種：一是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人；二是犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑的。然而，這些主體在刑事案件中極為少見，并未能從根本上解決法律援助范圍偏窄的問題，缺乏足夠刑辯參與的問題依然未能得到有效解決。

（三）法律援助資源保障不足

在相對欠發(fā)達地區(qū)，法律服務人員明顯缺乏，年輕律師占多數(shù)。以贛州市贛縣區(qū)法律援助中心調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該縣42.85%的律師從業(yè)時間在3年以下，有16.67的律師在4-5年，大部分律師從業(yè)時間普遍較短，工作經(jīng)驗還不夠豐富。贛縣區(qū)法援中心有編制人員共5名，其中專職法援律師1人，3人掛名，工作人員1名。法援中心除了需承擔日常辦案任務，還需要肩負起該縣區(qū)法律宣傳任務以及日常咨詢、協(xié)調(diào)公檢法等部門的工作，人力顯著缺乏。此外，該縣區(qū)2018年注冊律師66人，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有18%的律師非常愿意承擔法援案件承辦，有12%的律師有時間會主動承擔，還有12%律師為只有指派下來了才會做。［2］這某種程度上是全國各地縣區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的一個縮影，法援案件相比于自行開拓收費的案件而言，收費相對較低，資深律師愿意參與承辦的較少，某種程度上法援案件在各地律所、律師看來是用來培訓年輕律師的方式。

二、公設辯護人制度基本構(gòu)成

（一）經(jīng)費保障問題

刑事法律援助制度實踐運行效果的好壞直接取決于經(jīng)費能否充足保障，經(jīng)費在公設辯護人制度中也處于核心環(huán)節(jié)。在一定意義上，如果經(jīng)費充分，任何國家任何模式的刑辯都能得到高質(zhì)量的辯護，所以決定辯護質(zhì)量的不是模式而是經(jīng)費。

（二）職業(yè)倫理沖突問題

公設辯護人具有雙重身份，一是公設辯護人受雇于國家，屬于公務員；二是其職責為了幫助犯罪嫌疑人、被告人提供辯護服務，屬于享有獨立刑事地位的辯護人。雙重的身份需要遵守雙重職業(yè)倫理，必然引發(fā)職業(yè)倫理沖突的問題。涂爾干曾指出：每一種職業(yè)都有其特定的職業(yè)倫理，倘若沒有相應的道德紀律，任何社會活動形式都不會存在，所以任何職業(yè)活動都必須得有自己的倫理。［3］法律人同樣存在要遵守的職業(yè)倫理或法律技術(shù)理性，法律人的職業(yè)倫理或職業(yè)道德是該群體從事法律職業(yè)時必須遵守的道德與行為底線。同時，公務員的職業(yè)倫理要求公設辯護人必須服從上級管理，代表國家利益。而在刑事訴訟活動中，公設辯護人依據(jù)刑訴法是享有獨立刑訴權(quán)利和地位的主體，需要對犯罪嫌疑人、被告人盡到忠實、保密義務，一切以維護服務對象基本權(quán)利為工作核心。由其當公設辯護人在刑辯服務中獲知了對象存在其他犯罪事實時，兩種職業(yè)倫理便顯得格格不入，告發(fā)還是保密，成為一個悖論。

在波爾克郡訴多德森案件中，最高法院認為，當公設辯護人代表政府進行人員任免以及執(zhí)行行政和調(diào)查職能時，的確是在為政府工作；但當公設辯護人為被追訴人提供辯護服務時，其與法官和檢察官不同，不應當被認為是政府職員。在2009年，聯(lián)邦最高法院在雷蒙特州訴布瑞琳案中明確了公設辯護人在刑事訴訟中的職責。一旦律師接受委托成為某位被追訴人的辯護人，那么無論是私人律師、指定律師還是公設辯護人，其職責都是一樣的；除去報酬支付方式的不同，其與被告人之間的關(guān)系與任何律師與客戶之間的關(guān)系別無二致。［4］

三、啟示與借鑒

（一）在欠發(fā)達地區(qū)培養(yǎng)更多的專業(yè)法律人才

當前我國的律師無論是絕對數(shù)量還是人均數(shù)量都與發(fā)達國家有著較大的差距。因此，未解決援助律師匱乏等問題，培養(yǎng)更多的更優(yōu)質(zhì)的法律人才似乎是最直接也是最為有效的解決方法之一，才能更充分地維護辯護人的辯護權(quán)。建議教育部門向欠發(fā)達地區(qū)做更多資源傾斜，扶持欠發(fā)達地區(qū)的教育水平。

（二）由政府設立公職機構(gòu)來彌補律師市場化的弊端

新中國成立后，中國律師制度在創(chuàng)建的過程中受到了蘇聯(lián)律師制度的影響，蘇聯(lián)律師制度的一個重要特點是國家法律工作者而非自由職業(yè)者［5］。1993年，十四屆三中全會中通過的《關(guān)于建立社會資源市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中正式開啟了國有化向市場化的歷史性轉(zhuǎn)變。根據(jù)該《決定》律師事務所的法律地位就是中介組織，《決定》肯定了律師執(zhí)業(yè)活動中的市場性因素。市場化的優(yōu)點很明顯，通過市場的自我調(diào)節(jié)，優(yōu)化了資源配置，律師的種類和人數(shù)由市場需求自由選擇而不是政府硬性規(guī)定，有利于社會資源利用效率的提高。然而，市場調(diào)節(jié)本身就存在滯后性和市場主體的盲目逐利性，在經(jīng)濟上的東西差異、南北差異，也導致了律師資源在全國分配不均和欠發(fā)達地區(qū)刑辯律師缺乏的問題。

政府應該介入其中，用宏觀調(diào)控這只看得見的手解決市場失靈問題。政府可以在律師稀缺的西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)設立公立的、獨立的機構(gòu)，或者將現(xiàn)行法律援助中心獨立出來并增加投入擴大編制規(guī)模，用政府調(diào)節(jié)的方式彌補市場難以解決的難題，調(diào)用各方法律人才資源，可以采用類似支教的方法，招募律師志愿者、公務員隊伍、高校法學教師等具有律師從業(yè)資格者，約定其在指定欠發(fā)達地區(qū)短暫居住并提供兩三年的法律服務，該履歷可以作為返回原單位后職稱、崗位晉升的重要依據(jù)。

（三）處理好具有公務員背景的援助律師的多個身份職業(yè)道德沖突的問題

解決具有公務員背景的援助律師職業(yè)道德沖突問題，我們認為首先需界別法援律師職業(yè)群體的基本屬性是什么。從刑事訴訟法相關(guān)構(gòu)造來看，刑事訴訟活動是由控辯審三方構(gòu)成，具有公務員背景的援助律師若代表了國家利益，只履行公務員職責的話，從功能上來講與檢察官并無不同，三足鼎立的訴訟模式轉(zhuǎn)變成了線性結(jié)構(gòu)，故此時的援助律師的基本屬性只能是辯護人。對這一點實際上也是較為通行的做法，我國臺灣“公設辯護人管理規(guī)則”第5條規(guī)定：公設辯護人辦理案件，除法令另有規(guī)定外，適用刑事訴訟法關(guān)于辯護人之規(guī)定。因此，公設辯護人的公設身份不應當成為其受控于政府、失去辯護人應當具備獨立性的原因，而應當是實現(xiàn)更有效辯護的收入、職位保障。

（四）對法律援助承辦律師實行負荷管理

1973年，美國制定了第一個全國性的公設辯護人案件負荷標準，該標準設立的目的在于估算律師每年能夠有效處理的平均案件數(shù)值，比如重罪案150件、輕罪案400件、少年法庭案200件、上訴案25件等等。之后在大力推廣公設辯護人制度的同時，大多數(shù)地方設立了公設辯護人案件辦理的負荷標準。其目的很明確，既要保持公設辯護人制度高效運轉(zhuǎn)，更需要注重有效性，不能因為辯護人承辦案件過量導致“屠宰場司法”。

我國未來設立類似公設辯護人制度時，以及當前對法律援助中心公職人員，也應當考慮對其承辦的案件實行負荷管理，并盡力保障上述人員從繁雜的行政事務、普法事務中脫離出來，心無旁騖地鉆研法律、鉆研案件本身，加強案件質(zhì)量辦理的考核，側(cè)重受援人員的滿意度調(diào)查，真正提升法律援助案件承辦質(zhì)量，維護受援人員訴訟權(quán)利，促進社會治理有序發(fā)展。