淺析我國政府法律顧問制度

李陽陽

沈陽工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽 110000

一、前言

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的生活水平也在不斷的提高，廣大群眾對于自身的權(quán)益的保護(hù)意識也越來越高，行政領(lǐng)域相關(guān)法治成果也得到了長足的發(fā)展。政府在社會中扮演的角色也越來越重要，城市的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型都離不開法治政府的有效決策和部署安排。而在涉及到行政機(jī)關(guān)合同的起草和合法性審查等業(yè)務(wù)工作中，如何激發(fā)政府的法律導(dǎo)向功能，對于政府法律顧問制度的實(shí)施是一個(gè)重大的考驗(yàn)。

二、國內(nèi)外政府法律顧問制度的比較分析

（一）我國政府法律顧問制度的發(fā)展

政府法律顧問制度的普遍建立是我們國家的法治發(fā)展要求，也是黨的十八屆三中全會提出的一項(xiàng)工作目標(biāo)。特別是在推進(jìn)政府行政工作的合法化開展的方面，政府法律顧問制度發(fā)揮著重要的作用，也是我國經(jīng)濟(jì)社會、政治文化的重要組成部分。

我國的政府法律顧問制度起步較晚，其他的國家尤其是英美法系的國家在法律體系的發(fā)展進(jìn)程中已經(jīng)建立了較為完善的政府法律顧問制度。美國作為英美法系的代表，在政府法律顧問制度的發(fā)展中也是一個(gè)典型代表國家。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2019年，美國大約有28000多名律師為政府服務(wù)，分別分布在美國的各個(gè)州、縣等層次；而我國的香港特別行政區(qū)也大概有450名律師作為政府法律顧問。

在1989年，司法部頒布了文件《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》，此文件的頒布標(biāo)志著我國大陸地區(qū)的政府法律顧問制度開始起步。在我國，最先設(shè)立政府法律顧問制度的地區(qū)為深圳，在1988年9月，截止目前，已經(jīng)有30余年的發(fā)展。

從政府法律顧問制度的發(fā)展前期來看，律師在擔(dān)任法律顧問的時(shí)候，主要的工作就是作為訴訟代理人，代表政府機(jī)關(guān)參加訴訟，這是我國早期政府法律顧問制度發(fā)展的一個(gè)普遍現(xiàn)象。隨著我國法律體系的不斷健全，社會法治化建設(shè)的不斷深入，政府法律顧問制度也在不斷的發(fā)展，對于各省市地區(qū)的政府及其部門，按照相關(guān)的法律依法辦事、依法行政產(chǎn)生了重大的影響，也對于加速法治政府的建設(shè)產(chǎn)生了重要的作用。

（二）英、美法律顧問制度的介紹啟示

政府法律顧問制度在西方法治國家發(fā)展得較為成熟，特別是英國和美國，經(jīng)過多年的改革發(fā)展，已經(jīng)形成了一套較為完整的政府法律顧問模式，在推進(jìn)國家法治化，促進(jìn)政府依法行政、維護(hù)政府合法權(quán)益等方面，發(fā)揮著重要作用。

而我國的政府法律顧問制度還處于探索階段，相關(guān)的制度建設(shè)并不完善，有一些問題還有待討論。英、美兩國關(guān)于政府法律顧問制度實(shí)施和構(gòu)建過程中的先進(jìn)做法，對于我國政府法律顧問制度的建立和發(fā)展，具有重要的借鑒意義。

英、美兩國的法律顧問通過長期的發(fā)展完善，形成了一套適合本國國情的政府法律顧問模式，而兩國也不乏一些有益的共同之處。只是由于各自國家文化和發(fā)展不同，政府法律顧問也各有特點(diǎn)。英國和美國的政府法律顧問都有著自己相對完整的體系，而且經(jīng)歷一段時(shí)間發(fā)展，更加完善地為政府服務(wù)。

英國政府法律顧問制度歷史悠久，最早起源于兩位辯護(hù)律師在受聘于英國政府后常年奔波于巡回法庭為政府服務(wù)。在英國，政府法律顧問是獨(dú)立自主的。英國政府與所聘任的律師只是聘請與受聘的關(guān)系，不存在領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督的上下級行政管理關(guān)系，只在政府需要時(shí)提供專業(yè)的法律意見與服務(wù)。因此，政府法律顧問具有更強(qiáng)的自主性和獨(dú)立性，不會因行政編制等原因而受到政府行政指令的干預(yù)和影響。其次，英國的法律顧問制度還有一個(gè)特點(diǎn)就是，其在判斷相關(guān)的問題時(shí)更具有中立性。英國政府行政指令無法干預(yù)政府法律顧問的相關(guān)工作，因此，其在發(fā)表意見及表明觀點(diǎn)的立場上也更具中立性，無須受政府法制機(jī)構(gòu)限制，多以執(zhí)政者角度去審視問題。

美國政府法律顧問也經(jīng)歷了漫長的發(fā)展演變過程，現(xiàn)主要表現(xiàn)為白宮法律顧問和政府部門法律顧問。美國政府法律顧問由兩部分組成，一部分是司法部的法律顧問，另一部分是其他各政府部門的法律顧問。各部門法律顧問總顧問與司法部長共同組成政府法律委員會。各部門法律顧問在司法部領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行溝通合作，從而有效提高聯(lián)邦政府的工作效率與法治水平。

三、我國政府法律顧問制度的問題分析

（一）發(fā)展較為緩慢且不均衡

我國作為世界的人口大國，近幾年的發(fā)展也是十分迅速的，對于法治的需求也是很急迫的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在我國大陸地區(qū)，在政府部門擔(dān)任法律顧問的律師約兩萬余人，這個(gè)數(shù)字不到全國律師總?cè)藬?shù)的十分之一，同時(shí)面對大量的糾紛和案件，這個(gè)數(shù)字更是微乎其微。這樣的懸殊不能很好的發(fā)揮法律顧問制度在法治社會與法治政府建中的作用，也無法全面、有效、高效地解決政府日常產(chǎn)生的法律咨詢問題及突發(fā)和群體事件。

（二）顧問制度形式化

隨著我國法治建設(shè)的不斷加速，從國家層面上，我國不斷健全和完善各項(xiàng)法律制度，尤其是隨著兩會的召開，而政府法律顧問制度作為法治建設(shè)的重要組成部分也多次在會議上被提及。堅(jiān)持依法治國、依法行政、依法執(zhí)政三個(gè)步驟一起推進(jìn)，法治國家、法治社會、法治政府三個(gè)目標(biāo)一體化建設(shè)。而根據(jù)目前我國政府法律顧問制度的發(fā)展情況來看，雖然制度是社會迫切需要的，但是很多地區(qū)卻將該制度流于形式化，沒有真正的認(rèn)識到這背后的法律原理和目標(biāo)，導(dǎo)致政府法律顧問制度的推進(jìn)緩慢，沒有切實(shí)解決政府的法律問題。

（三）顧問的遴選制度不夠完善，顧問能力參差不齊

律師作為政府法律顧問制度的主要參與人員，律師的專業(yè)能力以及社會形象對于政府法律顧問制度的實(shí)施有著重要的影響。律師代表政府開展相關(guān)的法律工作，如何保證律師能有效地代表政府開展相關(guān)的工作，首要解決的問題就是合理的遴選制度。但目前，各地政府關(guān)于律師的遴選制度是不夠完善的，律師的業(yè)務(wù)能力及考核情況都沒有進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，就會出現(xiàn)擔(dān)任政府法律顧問的律師不夠?qū)I(yè)，而資質(zhì)較好的律師卻無法進(jìn)入政府法律顧問的系統(tǒng)中進(jìn)行日常法律顧問的工作。

四、關(guān)于政府法律顧問制度的筆者完善建議

（一）建立剛性政府法律顧問制度

通過立法的方式，對政府法律顧問制度的建立，進(jìn)行明確的規(guī)定。必要時(shí)可以將法律顧問的選拔流程及最終合同的簽訂作為政府日常工作的一項(xiàng)考核內(nèi)容。并提供相應(yīng)的配套制度，比如工作評價(jià)制度、聘任制度等體系制度，以便為政府、社會、人民提供有效、優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

（二）推進(jìn)法律顧問制度有效化進(jìn)行

制度的設(shè)立和制度的實(shí)施是兩個(gè)完全不同的概念和內(nèi)容，目前我國的政府法律顧問制度正在逐步的完善，但是怎樣保證制度的有效實(shí)施是推進(jìn)政府法律工作的重中之重。筆者認(rèn)為，推進(jìn)法律顧問制度的有效化進(jìn)行，可以通過明確法律顧問主管部門、成立法律顧問辦公室。

（三）大力完善法律顧問隊(duì)伍的遴選機(jī)制

為了使政府法律顧問制度的有效的實(shí)施，顧問隊(duì)伍的選拔應(yīng)該進(jìn)行具體的布置和安排。首先，要保證遴選的程序和內(nèi)容，保證遴選的公正性與獨(dú)立性，不受其他因素的影響才能確保顧問隊(duì)伍的專業(yè)能力和法律素養(yǎng)，便于政府更好的開展工作。而在選拔的過程中，高校及研究院的一些學(xué)者和法學(xué)專家也應(yīng)該納入顧問隊(duì)伍的重點(diǎn)選拔范圍，因?yàn)槠溟L期在高校和科研單位從事教學(xué)和科研等理論性的工作，可以很好的為政府行為提供理論支撐。

五、結(jié)語

政府法律顧問制度的發(fā)展對于我國法治化的建設(shè)具有非常重要的意義。政府作為社會的重要組成部分，其發(fā)揮的作用是承上啟下的，所以有效合法的規(guī)制行政權(quán)的行使就顯得尤為重要。隨著兩會的召開，民法典的審議通過，我國的法治化建設(shè)在整個(gè)社會發(fā)展的軌道上正在加速的前行，接下來如何解決法律顧問制度目前所存在的問題，也是各級政府應(yīng)該重視的問題。