淺談違反城鄉(xiāng)規(guī)劃“責(zé)令限期拆除”的性質(zhì)

苗 靖

廣東競(jìng)方律師事務(wù)所，廣東 河源 517000

因城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地征收、征用帶來(lái)的利益，使得農(nóng)村村民違規(guī)加建住房、未經(jīng)批準(zhǔn)突擊建房、批少建多或者未經(jīng)批準(zhǔn)將原合法建筑拆除擴(kuò)建、或在農(nóng)用地上擅自新建住房等情況屢見(jiàn)不鮮?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了違反規(guī)劃的建筑，主管部門(mén)可以責(zé)令限期拆除。但該法對(duì)于違反規(guī)劃擅自建設(shè)的行為也規(guī)定可責(zé)令限期拆除。但是對(duì)于責(zé)任限期拆除的性質(zhì)，法律沒(méi)有明確規(guī)定，司法實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一。

一、“責(zé)令限期拆除”性質(zhì)存在的不同觀點(diǎn)

（一）行政處罰說(shuō)。持該觀點(diǎn)者認(rèn)為，《土地管理法》第八十三條規(guī)定，即“建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的……”，上述規(guī)定已經(jīng)明確了“責(zé)令限期拆除”屬于行政處罰。雖然《行政處罰法》并未明確責(zé)令限期拆除屬于行政處罰的一種形式，但該法第九條規(guī)定了法律可以設(shè)定各種行政處罰，責(zé)令限期拆除屬于《土地管理法》規(guī)定的其他行政處罰。廣東省人民政府《關(guān)于農(nóng)村村民非法占用土地建住宅行政執(zhí)法權(quán)的公告》（粵府函〔2020〕84號(hào)）規(guī)定，“將《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十八條規(guī)定的行政處罰權(quán)，以及與該行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制措施權(quán)，調(diào)整由……”。①?gòu)淖置胬斫?，該《公告》認(rèn)為限期拆除為行政處罰，在行政處罰過(guò)程中實(shí)施的檢查、責(zé)令改正、責(zé)令停止施工等屬于履行行政處罰過(guò)程中的相關(guān)行政行為或行政措施。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)于違反規(guī)劃的建筑物責(zé)令拆除的相關(guān)規(guī)定，與違反土地管理法導(dǎo)致的責(zé)令拆除在性質(zhì)上并無(wú)區(qū)別。

在司法實(shí)踐中，最高人民法院《廣西創(chuàng)思特汽車(chē)服務(wù)有限責(zé)任公司、廣西壯族自治區(qū)南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理：城市規(guī)劃管理（規(guī)劃）再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)》［（2019）最高法行申3617號(hào)］也認(rèn)為責(zé)令限期拆除屬于行政處罰。②

（二）行政強(qiáng)制說(shuō)。持該說(shuō)者認(rèn)為，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》明確了強(qiáng)制拆除屬于行政強(qiáng)制法的調(diào)整范圍?！蹲》砍青l(xiāng)建設(shè)行政復(fù)議辦法》規(guī)定不服“限期拆除決定和強(qiáng)制拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施以及其他住房城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)行政強(qiáng)制行為的”可申請(qǐng)復(fù)議，也明確了限期拆除屬于行政強(qiáng)制。另外，原國(guó)務(wù)院法制辦《對(duì)陜西省人民政府法制辦公室〈關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請(qǐng)示〉的復(fù)函》（國(guó)法秘研函〔2012〕665號(hào)），認(rèn)為“責(zé)令限期拆除”不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰。

《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》（法釋?zhuān)?013］5號(hào)）明確了人民法院不再受理對(duì)于違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的拆除行為的執(zhí)行。按此批復(fù)時(shí)最高人民法院行政審判庭負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)的解釋?zhuān)J(rèn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的“強(qiáng)制拆除”在行為性質(zhì)上屬于典型的行政強(qiáng)制執(zhí)行，受行政強(qiáng)制法調(diào)整。③

（三）綜合判定說(shuō)。該觀點(diǎn)將行政行為所處的不同階段作為判斷行為性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為如果行政行為發(fā)生在調(diào)查或者執(zhí)行階段，就是行政強(qiáng)制，因?yàn)榇藭r(shí)尚不是最終的處理；如果發(fā)生在行政處理時(shí)，因?yàn)榇藭r(shí)的處理具有最終性，此時(shí)的行為應(yīng)當(dāng)是行政處罰。行政行為所處階段的判斷與界定，除了要參考行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)的意思外，還應(yīng)當(dāng)從責(zé)令限期拆除決定或者通知作出違法建設(shè)或違章建筑的進(jìn)展情況，責(zé)令限期拆除決定或者通知具體內(nèi)容、引用法律依據(jù)，以及先前同一行政主體就同一建設(shè)行為有無(wú)相同或者相似的決定或者通知進(jìn)行綜合判斷。④

（四）行政命令說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為，《土地管理法》已規(guī)定了責(zé)令限期拆除屬于行政處罰，但除此法規(guī)定之外，責(zé)令限期拆除還受諸如行政強(qiáng)制法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法律、法規(guī)的規(guī)定所規(guī)制，雖然行政行為相似，但不同的依據(jù)所判斷出的行為性質(zhì)是不同的，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的責(zé)令限期拆除，從行為性質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定為行政命令。⑤

二、各種觀點(diǎn)的評(píng)價(jià)

（一）行政命令說(shuō)。該說(shuō)存在先天缺陷。行政命令指行政主體依法要求相對(duì)人為或不為一定行為的意思表示，行政命令可以存在于行政處罰的過(guò)程中，如責(zé)令改正，行政命令本身不是一種制裁，并不要求相對(duì)人承擔(dān)額外的法定義務(wù)。該說(shuō)將《土地管理法》規(guī)定之外的責(zé)令限期拆除認(rèn)定為行政命令，也無(wú)法解釋違反土地管理或規(guī)劃管理的限期拆除的實(shí)質(zhì)性區(qū)別這一關(guān)鍵問(wèn)題。

（二）綜合判定說(shuō)。綜合判定說(shuō)認(rèn)識(shí)到了行政強(qiáng)制與行政處罰的區(qū)別，但是混淆了對(duì)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的理解。正如最高人民法院在相關(guān)判決中所述：《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定的行政強(qiáng)制措施是指在行政處罰決定作出前，行政機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制手段，通常是為了迅速查處違法行為而作出的臨時(shí)性處置；而行政強(qiáng)制執(zhí)行是在行政處罰決定作出后，為執(zhí)行該行政處罰所采取的強(qiáng)制手段，二者具有顯著區(qū)別。⑥

（三）行政強(qiáng)制說(shuō)。此觀點(diǎn)在實(shí)踐中也是普遍存在的，也是極易與行政處罰相混淆。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了行政強(qiáng)制包括了責(zé)令限期拆除，這也是將責(zé)令限期拆除認(rèn)定為行政強(qiáng)制的法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的責(zé)令限期拆除，與土地管理及規(guī)劃管理中的責(zé)令限期拆除不同。理由包括：（1）從概念上，行政處罰著眼于“處罰”，而行政強(qiáng)制著眼于“強(qiáng)制”，前者在于通過(guò)制裁和懲罰手段維護(hù)行政管理秩序，后者在于通過(guò)強(qiáng)制性方式、督促相對(duì)人履行義務(wù)，從而達(dá)到行政管理的目的。（2）性質(zhì)上，行政處罰是對(duì)相對(duì)人設(shè)定直接影響相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利的義務(wù)，屬于制裁性法律責(zé)任；行政強(qiáng)制不添加新的義務(wù)，強(qiáng)制的結(jié)果也不影響相對(duì)人的本應(yīng)享有的合法權(quán)利。（3）目的上，行政處罰的目的在于制裁和懲罰，行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的在于督促履行義務(wù)。所以違反規(guī)劃的責(zé)令限期拆除，與違反土地管理的責(zé)令限期拆除一樣，均屬于通過(guò)設(shè)定新的義務(wù)、通過(guò)懲罰達(dá)到行政管理的目標(biāo)，本質(zhì)上均屬于行政處罰。

三、違反規(guī)劃的“責(zé)令限期拆除”應(yīng)當(dāng)是行政處罰

筆者認(rèn)為，違反規(guī)劃的“責(zé)令限期拆除”應(yīng)當(dāng)屬于行政處罰。

（一）概念上。行政處罰，是指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政管理秩序的行為，給予最終法律制裁的行政行為。行政強(qiáng)制是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)、身體等予以強(qiáng)制而采取的臨時(shí)性措施。行政強(qiáng)制具有暫時(shí)性，此后可能還有具體的行政處罰；行政處罰具有終局性，對(duì)于相對(duì)人的權(quán)利影響是最終的。

從概念上看，責(zé)令限期拆除是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)上的最終法律制裁，屬于行政處罰。

（二）目的上。行政強(qiáng)制目的是制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大，如責(zé)令改正。行政處罰的目的是通過(guò)設(shè)定新的義務(wù)、通過(guò)影響相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利達(dá)到行政管理秩序回歸正常的目的。責(zé)令限期拆除是為了糾正違法行為、恢復(fù)違法行為發(fā)生前的原始形態(tài)。所以從目的上，責(zé)令限期拆除應(yīng)屬于行政處罰。

（三）立法上。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》尚未明確違反規(guī)劃時(shí)的“責(zé)令限期拆除”的法律屬性，但從《土地管理法》第七十八條、第八十三條的規(guī)定來(lái)看，“責(zé)令限期拆除”從土地管理法層面看屬于行政處罰。從本質(zhì)上，違反用地規(guī)劃，和違法用地很多地方存在行為與結(jié)果上的重疊，違反用地規(guī)劃導(dǎo)致的限期拆除和違法用地導(dǎo)致的限期拆除的處罰性質(zhì)并無(wú)區(qū)別。

綜上，筆者認(rèn)為，從《土地管理法》角度或《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》角度，雖然所依據(jù)的法律不同，做出責(zé)令限期拆除決定的本質(zhì)并無(wú)不同。為了解決認(rèn)識(shí)的混亂和各種認(rèn)識(shí)均“有法可依”的狀態(tài)，有必要統(tǒng)一責(zé)令限期拆除的法律屬性，明確責(zé)令限期拆除屬于行政處罰。

注釋?zhuān)?/p>

①http：//www.gd.gov.cn/zwgk/wjk/qbwj/yfh/content/post_29982 95.html［EB/OL］.2020-5-26.

②裁判文書(shū)網(wǎng).https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181 107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=51875ef16b824bf08519ab22 0113f646［EB/OL］.2020-5-26.

③人民法院網(wǎng)絡(luò)版.http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/201 3-04/02/node_4.htm［EB/OL］.

④胥運(yùn)帷.責(zé)令限期拆除行政行為法律屬性的多元性——以45份住建行政裁判為樣本分析［J］.昆明學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，10：73-79.

⑤宋亭，劉凱.淺析責(zé)令限期拆除行為的法律定性［J］.江蘇法制報(bào)，2018-4-13.

⑥見(jiàn)注1.