飛霞旅游客船監(jiān)管模式研究

李良文 清遠(yuǎn)海事局船舶處

1.引言

隨著北江擴(kuò)能升級(jí)工程即將全面完工，北江水上交通條件不斷完善，清遠(yuǎn)市已逐漸成為廣東省內(nèi)短途旅游的熱土。北江水上旅游作為清遠(yuǎn)市特色旅游項(xiàng)目，備受游客青睞，其中又以飛霞景區(qū)旅游客船尤為熱門(mén)。飛霞景區(qū)水域現(xiàn)有從事旅游客運(yùn)的企業(yè)6家，共經(jīng)營(yíng)旅游客船88艘，客位總數(shù)7049個(gè)，一年四季不間歇營(yíng)運(yùn)。2018年以來(lái)每年到景區(qū)旅游的游客已超過(guò)70萬(wàn)人次，且呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)。

為加強(qiáng)對(duì)飛霞旅游客船的安全監(jiān)管，2012年清遠(yuǎn)海事局在飛霞景區(qū)專(zhuān)設(shè)監(jiān)管工作點(diǎn)，對(duì)旅游客船實(shí)施報(bào)告制管理；2016年清遠(yuǎn)海事局積極推動(dòng)地方政府更新淘汰160多艘老舊旅游客船，提高了旅游客船整體建造質(zhì)量；2017年清城海事處搬遷到飛霞景區(qū)辦公，實(shí)施旅游客船嚴(yán)管?chē)?yán)控。不斷加強(qiáng)飛霞旅游客船安全監(jiān)管,保障游客生命財(cái)產(chǎn)安全，一直是清遠(yuǎn)海事局的重點(diǎn)工作，也是“平安北江”創(chuàng)建工作內(nèi)容的重要組成部分。

基于“生命至上、安全第一”的安全生產(chǎn)理念，從全面履行水上交通安全監(jiān)管職責(zé)的角度出發(fā),針對(duì)飛霞旅游客船營(yíng)運(yùn)的現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，如何做到未雨綢繆、科學(xué)研判、精準(zhǔn)施策,實(shí)施有針對(duì)性的監(jiān)管策略，促進(jìn)安全與生產(chǎn)的協(xié)同發(fā)展，監(jiān)管模式創(chuàng)新成為必由之路。

2.飛霞旅游客船監(jiān)管存在的難點(diǎn)和問(wèn)題

針對(duì)飛霞景區(qū)旅游客船的船況、安檢缺陷、防染污設(shè)備配置、相關(guān)航運(yùn)公司經(jīng)營(yíng)情況、船員隊(duì)伍現(xiàn)狀、水上應(yīng)急救援能力、常見(jiàn)違法和危險(xiǎn)行為、近年已發(fā)生的險(xiǎn)情和事故等實(shí)際情況，借助飛霞旅游客船日常監(jiān)管采集的綜合信息，通過(guò)數(shù)據(jù)分析和事故險(xiǎn)情的研判，飛霞旅游客船監(jiān)管的難點(diǎn)和存在的主要問(wèn)題可歸納總結(jié)為以下幾方面。

（1）航道通航環(huán)境和水文氣象條件復(fù)雜。飛霞旅游客船航行于北江清遠(yuǎn)翠竹園碼頭至琶江口的峽谷河段，全長(zhǎng)約10km。該段河道蜿蜒曲折，兩岸高山連綿相對(duì)，航行視野有限，AIS、高頻等助航設(shè)備信號(hào)受到制約；河道最窄處不足200m，客船、渡船、貨船、漁船、施工船、農(nóng)自用船等各類(lèi)船艇共用航道。每天平均船舶交通流量約為100艘次，高峰期時(shí)約達(dá)230艘次，有些航段需進(jìn)行航道切換，通航環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜。河道下游峽谷出口處建有武廣高速鐵路清遠(yuǎn)北江特大橋，通航橋孔設(shè)計(jì)為雙孔單向，每孔寬度為70.3m，但橋梁右岸通航孔受到原有碼頭影響，不能正常通航。目前所有船舶只能從橋梁左岸通航孔航行穿越，該通航孔實(shí)際上是作為單孔雙向使用，寬度不能滿(mǎn)足通航安全要求，碼頭與橋梁的安全距離過(guò)小，導(dǎo)致船舶避碰緩沖距離不足，船舶會(huì)遇碰撞幾率明顯增高。由于原有的客運(yùn)碼頭目前還無(wú)法搬遷，大量客船就停泊在橋區(qū)水域，如果發(fā)生船舶走錨、失控等事故將直接對(duì)大橋和船舶安全造成威脅，特別是在洪水期間，橋梁上游的船舶受洪水沖擊集體走錨的威脅更大。

北江的水源補(bǔ)給主要是雨水，徑流量隨雨量的季節(jié)變化而變化，每年汛期至少發(fā)生洪水3～4次，洪水匯流漲勢(shì)迅猛、暴起暴落。飛霞旅游客船航行的峽谷河段，在洪水高峰期時(shí)峽谷上下游落差可達(dá)2m以上，河流流速達(dá)20m/s以上。即使在平時(shí)，河段受上游飛來(lái)峽水利樞紐泄洪、發(fā)電影響，水位、流速也會(huì)發(fā)生變化。峽谷內(nèi)氣候變化頻繁，容易出現(xiàn)強(qiáng)對(duì)流災(zāi)害天氣，強(qiáng)降水、雷雨大風(fēng)、濃霧等多有發(fā)生。

（2）航運(yùn)公司安全管理缺位。飛霞旅游客船分屬6家航運(yùn)公司經(jīng)營(yíng)，88艘客船中只有極少部分屬于公司自有船舶，絕大部分屬于掛靠管理性質(zhì)，客船由實(shí)際船主獨(dú)立經(jīng)營(yíng)管理。公司對(duì)掛靠船舶的管理僅限于協(xié)助辦理船舶、船員證照，通報(bào)上級(jí)主管部門(mén)的政策文件精神，對(duì)船舶經(jīng)營(yíng)、船員管理、安全投入等都沒(méi)有決策權(quán)。致使航運(yùn)公司在履行建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制；組織制定安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；組織制定并實(shí)施安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計(jì)劃；保證安全生產(chǎn)投入的有效實(shí)施；督促、檢查安全生產(chǎn)工作，及時(shí)消除生產(chǎn)安全事故隱患；組織制定并實(shí)施生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案；及時(shí)如實(shí)報(bào)告生產(chǎn)安全事故等《安全生產(chǎn)法》所規(guī)定的職責(zé)方面存在落實(shí)不到位的問(wèn)題。

（3）客船安全隱患反復(fù)出現(xiàn)。在2015年底前在旅游區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)的旅游船舶有160多艘，且大多數(shù)為老舊船舶。經(jīng)過(guò)老舊旅游客船強(qiáng)制淘汰，按旅游船舶標(biāo)準(zhǔn)船型更新后，當(dāng)前旅游船舶大部分為近年新造船舶，但從近幾年的船舶安全監(jiān)督檢查情況來(lái)看，救生設(shè)備更換不及時(shí)或存放不符合要求、消防設(shè)備配備不完整或效能喪失等消防救生設(shè)備缺陷普遍存在，直接威脅船舶和乘客安全。另外，飛霞旅游客船大多是以“家庭船”模式經(jīng)營(yíng)，船員人均年齡大、文化程度偏低、經(jīng)驗(yàn)主義盛行。客船操縱違反轄區(qū)通航安全管理規(guī)定、不顧管控冒險(xiǎn)航行、船舶設(shè)備保養(yǎng)維護(hù)不到位等現(xiàn)象未能得到徹底杜絕，船員履職水平不高、職責(zé)界定模糊，安全環(huán)保意識(shí)淡薄、應(yīng)急處置能力薄弱等情況普遍存在。

（4）碼頭靠泊設(shè)施簡(jiǎn)陋。飛霞旅游客船航行、靠泊區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有各種臨時(shí)靠泊點(diǎn)23個(gè)，絕大多數(shù)是使用廢舊水泥躉船作靠泊點(diǎn)，躉船船況極差，錨固設(shè)備殘舊，接岸便橋簡(jiǎn)陋，缺乏乘客保護(hù)設(shè)施，救生消防設(shè)備數(shù)量也不足?？坎袋c(diǎn)產(chǎn)權(quán)大部分均為個(gè)人所有，證照不全，設(shè)施定期保養(yǎng)和安全管理缺失，躉船碼頭缺少專(zhuān)職人員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和維持秩序，游客登離船安全難以有效保障。尤其是飛來(lái)寺臨時(shí)靠泊點(diǎn)，每逢旅客高峰期，靠泊需求劇增，停留時(shí)間加長(zhǎng)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)并排靠泊近10艘客船的情況，對(duì)原本狹窄的航道造成的影響更甚。旅客上下船時(shí)必須從多艘并排的客船船頭經(jīng)過(guò)，船體間的空隙增加了旅客落水的危險(xiǎn)。

（5）監(jiān)管、防污及應(yīng)急處置能力建設(shè)不足。一是飛霞旅游客船航行于飛霞山峽谷河段，兩岸高山連綿相對(duì)，航行視野有限，AIS、高頻等助航設(shè)備信號(hào)不暢，沿江建設(shè)的視頻監(jiān)控設(shè)備也存在覆蓋面不夠、故障率高等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了海事部門(mén)的監(jiān)管執(zhí)法。二是飛霞景區(qū)旅游客船航行水域與飲用水源保護(hù)區(qū)重疊，旅游客船雖然按要求配備了生活垃圾和污水存儲(chǔ)裝置，但由于臨時(shí)靠泊點(diǎn)缺乏生活垃圾、生活污水及油污水回收處理設(shè)施，致使提供餐飲服務(wù)的旅游客船所產(chǎn)生的生活垃圾、污水依法回收處置渠道不暢，不利于飲用水源的保護(hù)。三是飛霞景區(qū)配備的拖輪、清污船、消防船等應(yīng)急資源不足，一旦發(fā)生船舶走錨、溢油、火災(zāi)等事故險(xiǎn)情，只能臨時(shí)借助附近有限社會(huì)資源應(yīng)對(duì)，難以確保及時(shí)有效處置。

3.飛霞旅游客船監(jiān)管模式創(chuàng)新與改革

以問(wèn)題為導(dǎo)向，以消除隱患，降低風(fēng)險(xiǎn)，固效強(qiáng)基，促進(jìn)飛霞旅游可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以構(gòu)建飛霞旅游客船航行安全保障的長(zhǎng)效管理機(jī)制為核心，以監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新為抓手，精準(zhǔn)施策，依法管理，清遠(yuǎn)海事局實(shí)施一系列改革創(chuàng)新舉措。

（1）對(duì)癥下方，建立針對(duì)性的安全監(jiān)管工作機(jī)制。

一是建立的風(fēng)險(xiǎn)“月評(píng)估”機(jī)制。每月定期開(kāi)展轄區(qū)風(fēng)險(xiǎn)源評(píng)估，結(jié)合旅游淡旺季、洪汛期、雷雨大風(fēng)等季節(jié)性天氣、景區(qū)水域內(nèi)水上水下活動(dòng)施工等各種因素，著重對(duì)影響旅游客船安全航行的主客觀因素進(jìn)行分析，評(píng)定每月飛霞風(fēng)景區(qū)旅游客船的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并有針對(duì)性地調(diào)整階段性的監(jiān)管重點(diǎn)，做到“對(duì)癥下方，精準(zhǔn)施策”。

二是定期體檢，排查隱患。在船旗國(guó)安全監(jiān)督檢查選船機(jī)制的基礎(chǔ)上，結(jié)合飛霞風(fēng)景區(qū)旅游淡旺季的特點(diǎn)，針對(duì)春運(yùn)、國(guó)慶黃金周客流量高峰期，制定了一年兩次全覆蓋轄區(qū)旅游客船的定期“安檢”模式，并落實(shí)好安檢缺陷的跟蹤整改與復(fù)查，及時(shí)排查安全隱患，確保船舶不帶病進(jìn)入“春運(yùn)”、“旅游黃金周”等重點(diǎn)時(shí)段。

三是彈性檢查，強(qiáng)效整治。針對(duì)飛霞旅游客船中午開(kāi)航多、周末游客多的特點(diǎn)，靈活調(diào)整執(zhí)法模式，采用“中午+周末”的彈性執(zhí)法手段，在中午高峰時(shí)段開(kāi)展遠(yuǎn)程核查加現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督抽查，在周末旅游高峰期重點(diǎn)組織巡航覆蓋檢查，有針對(duì)性地開(kāi)展對(duì)客船開(kāi)航前自查、船舶配員、進(jìn)出港報(bào)告、載客定額、船舶文書(shū)記載等情況的檢查，有效查處違法違章行為。

（2）源頭把關(guān)，提升安全監(jiān)管的有效性。結(jié)合航運(yùn)公司安全與防污染檢查，狠抓安全隱患源頭管理，著重盯緊旅游客船公司監(jiān)督檢查，督促引導(dǎo)公司發(fā)揮安全責(zé)任主體作用。通過(guò)定期檢查、查擺問(wèn)題、督促整改，對(duì)旅游客船公司形成閉環(huán)管理。在春運(yùn)、洪汛期、旅游高峰期等特定時(shí)段，有針對(duì)性地召開(kāi)轄區(qū)旅游客船公司安全管理工作會(huì)議，發(fā)放安全建議書(shū)，提出階段性的安全監(jiān)管特殊要求，有效提升公司管理人員的安全意識(shí)。在開(kāi)展船舶全覆蓋安檢過(guò)程中，要求航運(yùn)公司海務(wù)、機(jī)務(wù)人員必須到場(chǎng)，及時(shí)缺陷整改，幫助公司管理人員對(duì)安全隱患的發(fā)現(xiàn)和糾正能力，促進(jìn)公司自身安全管理水平的提升。由海事主管機(jī)關(guān)牽頭組建了轄區(qū)客船航運(yùn)公司微信群，使溝通和交換信息更加快捷、危險(xiǎn)警告提示更加及時(shí)、險(xiǎn)情事故通報(bào)更加到位。地方海事主管機(jī)關(guān)已與地方交通運(yùn)輸安全監(jiān)管部門(mén)逐步建立起了聯(lián)防聯(lián)聯(lián)控和聯(lián)檢查機(jī)制，初步形成了監(jiān)管合力。

（3）服務(wù)進(jìn)船，提升船員安全防控能力。安全的主體因素在人，船員對(duì)安全生產(chǎn)的重視程度、崗位適任能力、對(duì)安全要求的掌握程度，對(duì)安全隱患和危險(xiǎn)源的辨識(shí)能力，對(duì)業(yè)務(wù)操作流程和技能的熟練程度、對(duì)險(xiǎn)情事故的應(yīng)急處置能力等是船舶安全生產(chǎn)決定性因素。飛霞旅游客船由于歷史原因，多是家庭式經(jīng)營(yíng)模式，船員整體素質(zhì)不高，安全意識(shí)不強(qiáng)。為了提高船員的安全防范意識(shí)，海事主管機(jī)關(guān)開(kāi)展了安全知識(shí)進(jìn)船舶活動(dòng)，結(jié)合飛霞風(fēng)景區(qū)水域的航道實(shí)際情況，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)船員在雷雨大風(fēng)、洪汛期等惡劣天氣以及船舶發(fā)生船舶主機(jī)失靈、碰撞、觸礁等突發(fā)情況下，船員緊急應(yīng)對(duì)處置方法，示范講解應(yīng)急舵等應(yīng)急設(shè)備的使用方法。針對(duì)客船船員違法違章頻發(fā)的實(shí)際情況，組織轄區(qū)航行規(guī)則、客船安全、應(yīng)急處理等方面的知識(shí)的技能的集中培訓(xùn)，通過(guò)身邊的典型事故案例分析開(kāi)展警示教育。通過(guò)針對(duì)性的水上交通安全宣教工作，進(jìn)一步增強(qiáng)了船員的遵章守法和安全航行意識(shí)。

（4）因情施策，構(gòu)建針對(duì)性的預(yù)警機(jī)制。一是充分利用微信群、高頻等方式，及時(shí)發(fā)布霧季、汛期、雷雨大風(fēng)天氣的預(yù)警預(yù)報(bào)信息。在水文氣象達(dá)到管控條件時(shí)，及時(shí)發(fā)布停航、限航通知，并通過(guò)智慧海事平臺(tái)實(shí)施監(jiān)管。二是協(xié)調(diào)航運(yùn)公司應(yīng)急船舶、船廠拖輪，提升區(qū)域水上交通安全突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力，搭建了“公司應(yīng)急力量為主，社會(huì)救援力量支援，海事部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的三位一體的飛霞風(fēng)景區(qū)水域應(yīng)急救援模式。三是構(gòu)建了海事、交通、航道、船閘等部門(mén)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。針對(duì)飛霞景區(qū)峽江水域江面狹窄，各類(lèi)船艇共用航道且需進(jìn)行航道切換的實(shí)際情況。在旅游高峰時(shí)段通過(guò)提前發(fā)布航行通告，實(shí)施交通管制，設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)勤點(diǎn)等策略，對(duì)峽江水域?qū)嵭锌痛c貨船錯(cuò)峰航行，控制峽江水域通航密度。

（5）科技助力，提升監(jiān)管平臺(tái)效能。一是通過(guò)實(shí)地調(diào)研排查選點(diǎn)，改進(jìn)了監(jiān)管信號(hào)采集設(shè)施設(shè)備布點(diǎn)，提升了飛霞景區(qū)峽江河段的AIS、高頻信號(hào)覆蓋能力，完成了全段無(wú)縫連接視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，真正達(dá)到了叫得到、看得見(jiàn)、管得住的目標(biāo)。二是協(xié)調(diào)氣象部門(mén)在景區(qū)水域建設(shè)定點(diǎn)氣象預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)景區(qū)水域的精準(zhǔn)天氣預(yù)報(bào)。三是在客船安檢工作指南的基礎(chǔ)上，自主開(kāi)發(fā)了飛霞客船安檢實(shí)景指引平臺(tái)，通過(guò)VR全景圖文指導(dǎo)的形式，對(duì)客船常見(jiàn)、典型缺陷和處置意見(jiàn)進(jìn)行實(shí)景標(biāo)識(shí)，規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員對(duì)客船實(shí)施精準(zhǔn)檢查和開(kāi)具正確處理意見(jiàn)。在疫情防控期間，試行了視頻監(jiān)控“云核查”、“海事之眼”核查配員等遠(yuǎn)程監(jiān)管模式，在非接觸的情況下保障了對(duì)客船的安全監(jiān)督管理，提高了工作效率，取得了預(yù)期成效，隨著工作流程的進(jìn)一步完善，現(xiàn)代信息技術(shù)必須成為構(gòu)建飛霞旅游客船航行安全保障的長(zhǎng)效管理機(jī)制強(qiáng)有力助推器。

（6）多方聯(lián)動(dòng)，落實(shí)屬地管理職責(zé)。一是推動(dòng)地方政府針對(duì)武廣高鐵橋通航橋孔及臨時(shí)泊位隱患問(wèn)題，撤銷(xiāo)了影響橋梁安全的臨時(shí)泊位，并在下游岸線(xiàn)水域設(shè)置碼頭泊位及配套設(shè)施供遷移的客船靠泊。二是督促地方應(yīng)急管理部門(mén)消除了一些水上水下工程施工圍堰影響通航安全的隱患和飛霞渡口上方通訊光纜斷裂影響通航安全的隱患。三是針對(duì)飛霞客船生活垃圾、污水依法回收處置渠道不暢和應(yīng)急能力薄弱等問(wèn)題，積極與生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、城市綜合管理、船級(jí)社等部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)和聯(lián)合，推進(jìn)了客船生活污水處置設(shè)置的整改完善；指導(dǎo)督促當(dāng)?shù)匚廴疚锝邮諉挝煌晟圃O(shè)施設(shè)備，通過(guò)客船遷移碼頭工作，預(yù)留污染物接收泊位，便于接收工作的啟動(dòng)；針對(duì)船舶水污染、大氣污染防治的突出問(wèn)題，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)提出完善防污染管理和應(yīng)急能力建設(shè)的意見(jiàn)建議，提升了地方政府對(duì)于船舶、港口防污染治工作的重視程度和投入力度。

4.結(jié)束語(yǔ)

北江飛霞旅游資源豐富，旅游需求持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。但水運(yùn)自然資源條件惡劣，硬件基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)滯后，船員素質(zhì)相對(duì)較低、公司經(jīng)營(yíng)情況復(fù)雜、水上安全隱患繁多等方面的問(wèn)題，在創(chuàng)新安全監(jiān)督管理模式，采取針對(duì)性、精準(zhǔn)性、有效性強(qiáng)的安全監(jiān)管策略等方面我們進(jìn)行了一些有效的探索與實(shí)踐，也取得了一定的實(shí)效，但仍然任重而道遠(yuǎn)。