宅基地改革的推行

鄔佼穎

西北政法大學，陜西 西安 710063

一、我國宅基地的現(xiàn)狀

根據(jù)中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所2019年發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書：中國經(jīng)濟形勢分析與預測》中所提出的數(shù)據(jù)：2018年我國農(nóng)村宅基地閑置率為10.7%，其中空置率最高的可以達到71.5%。其中東部地區(qū)農(nóng)村宅基地空置率為13.5%；中部地區(qū)為7.7%；西部地區(qū)為11.4%；東北部地區(qū)為11.1%。①此種情形在很大程度是由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異所導致的，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化程度高，而西部則因為大部分農(nóng)民向其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移。另外根據(jù)預測，全國大約有360萬畝農(nóng)村宅基地空置。

二、宅基地“三權(quán)分置”的思考

（一）“三權(quán)分置”的提出

2015年4月，浙江省義烏市率先提出將原有宅基地制度“所有權(quán)—宅基地使用權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)檎亍八袡?quán)—資格權(quán)—使用權(quán)”的制度理念。2018年1月，中共中央國務院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對農(nóng)村戰(zhàn)略發(fā)展作出了進一步完善，其中提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地的閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置”。

（二）“三權(quán)分置”的提出的原因

1.完善社會主義市場經(jīng)濟體制

隨著近些年我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，而我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、二元體制結(jié)構(gòu)、二元社會結(jié)構(gòu)的差異化管理，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距也逐漸被擴大。同時現(xiàn)有已經(jīng)正式出臺的限制農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)的政策和立法規(guī)范也與我國社會主義市場經(jīng)濟體制相違背。2019年10月31日，十九屆四中全會公報發(fā)表，其中提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。從此也可看出，宅基地作為土地資源，進入市場流通是必然趨勢，也是社會主義市場經(jīng)濟制度的要求。

2.城鎮(zhèn)土地資源緊缺

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)來看，鄉(xiāng)村人口總數(shù)在2008年時，為95579.63（萬人）。而在2018年，鄉(xiāng)村人口總數(shù)卻降為56401（萬人），②即在短短10年間，鄉(xiāng)村人口總數(shù)減少超40%?？焖俚慕?jīng)濟格局轉(zhuǎn)變以及城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，大部分農(nóng)民為獲取更好的就業(yè)機會以及更高的收入，選擇進城務工，導致農(nóng)村宅基地出現(xiàn)大量閑置。其次，文化教育在人民心中的地位越來越重要，許多家長為了給孩子提供更好的學習環(huán)境、追求更高的教育質(zhì)量，獲得更多的學習機會，選擇在城市購房。由于各種因素的影響，農(nóng)村閑置宅基地越來越多，甚至造成許多“空心村”的出現(xiàn)。根據(jù)中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所的一項調(diào)查，全國農(nóng)村居民總閑置土地面積約為3000萬畝，而每年因農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)的閑置宅基地大約為5.94億平方米，估值大約為4000億。③大量農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，也勢必會造成城市土地資源緊張，住房環(huán)境短缺等城鎮(zhèn)土地資源問題。

（三）“三權(quán)分置”的原則

1.以人本主義為底線

在宅基地制度改革過程中，在重視宅基地進入市場經(jīng)濟自由競爭時，也不能忽視宅基地原本發(fā)揮的基礎(chǔ)性保障功能。宅基地“三權(quán)分置“制度的設(shè)計是在堅持宅基地所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的情況下，保證農(nóng)民基本的生活居住條件，在適應社會經(jīng)濟制度和經(jīng)濟模式的前提下，探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)更高的經(jīng)濟價值。農(nóng)民在中國社會群體中相對來說處于弱勢地位，在“三權(quán)分置”制度下，在某些方面予以農(nóng)民一定程度的傾斜保護，也可以認為是促進實質(zhì)公平的一種表現(xiàn)。同時，在宅基地流轉(zhuǎn)過程中要秉持自愿、自主、平等的原則，給予農(nóng)民最大限度的自由，相信其作為一個“理性人”，可以通過自主行為實現(xiàn)最理想的經(jīng)濟目標。

2.以社會本位為理念

農(nóng)村宅基地作為一種固有的土地資源，大量的土地閑置，一方面是資源的浪費，使得土地資源不能得到優(yōu)化配置，從而造成社會的損失；另一方面，也會造成農(nóng)民個人的經(jīng)濟損失，使得農(nóng)民不能充分利用宅基地使用權(quán)，從中獲得更高的價值。在城鎮(zhèn)土地自愿超負荷的情況下，允許農(nóng)村土地自愿進入市場流通，也是緩解土地資源緊缺的辦法。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸減弱，城鄉(xiāng)一體化潮流迅速發(fā)展，土地資源流通的差異化也會導致城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌的腳步減慢。但同時要注意的是，不能一味地將所有農(nóng)村土地流入市場，要保證較大標準的耕地、林地面積的存在，遠離耕地“紅線”。

3.以合法合理為標準

目前我國用于管理農(nóng)村宅基地的主要有：《物權(quán)法》第153條、《土地管理法》第42條、第62條和第63條等法律條文，但是由于這些法律法規(guī)中對于宅基地的規(guī)定都比較零散，沒有明確判斷的標準，且有些地方規(guī)定和國家規(guī)定不一，許多問題還需要完善。因此，應該制定專門的《農(nóng)村宅基地管理法》或者《住宅法》，并且也可以借鑒國外的有關(guān)于房屋住宅方面的優(yōu)秀成果，對宅基地及宅基地相關(guān)信息做出明確定義，對于宅基地的流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等做出詳細規(guī)定，同時對于宅基地流轉(zhuǎn)后，雙方權(quán)利義務予以法律規(guī)范，做到權(quán)利、義務相統(tǒng)一。

三、宅基地改革的實例

（一）藍天黑溝村

黑溝村位于陜西省西安市藍田縣東北部，全村共有1727人、4300畝耕地。過去土地按家庭承包經(jīng)營，整體規(guī)模大卻分散，難以形成有效利用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，農(nóng)民收入水平低，收入途徑少。

近年來，黑溝村利用“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的改革方式，以農(nóng)地入股、集體持股、集體經(jīng)營的發(fā)展模式，大力發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)和光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，采用“黨支部、合作社、農(nóng)戶”三者共建的合作模式，以農(nóng)戶作為股東，參與經(jīng)營，按股分紅，改變了傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟經(jīng)營模式，合作社按照市場化的運作方式統(tǒng)一經(jīng)營。

（二）長安唐村

“長安唐村”，位于王曲街道南堡寨村，這里因為房屋老舊、土地閑置等早已成為了所謂的“空心村”。隨著黨的十九大拉開了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的序幕，西安市委市政府積極響應，長安唐村也應時而生。據(jù)悉，該項目總規(guī)劃38平方公里，區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有人口約2.6萬人，共包含8個行政村（20個自然村），其中唐村民宿村占地面積約220畝，總建筑面積約1.7萬㎡。

長安唐村探索出五項策略（規(guī)劃引領(lǐng)、研究動力、金融支持、改革推動、黨建保障），構(gòu)建了由地方政府、村民組織、市場主體組成的三位共建創(chuàng)新組織形式，和四位一體的創(chuàng)新運作模式，以政府為主導、以市場運作為主體、聯(lián)合鄉(xiāng)村組織，聚集社會資源、實施五大工程（人文復興工程、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程、基礎(chǔ)設(shè)施提升工程、生態(tài)環(huán)境修復工程、產(chǎn)業(yè)升級提升工程）。

長安唐村按照產(chǎn)業(yè)分布和文化展現(xiàn)的不同，整體規(guī)劃為“一心、四板塊”，的格局。依托產(chǎn)業(yè)板塊，通過實現(xiàn)五個一百的發(fā)展目標（完成100億元總投資、引進100家產(chǎn)業(yè)企業(yè)、扶持100家村合作社、孵化100個鄉(xiāng)村創(chuàng)客、培養(yǎng)100個職業(yè)農(nóng)民）構(gòu)建村民生活富裕體系，成為踐行西安五個美麗的鄉(xiāng)村樣板。

根據(jù)以上案例，農(nóng)村居民的權(quán)益保障、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、宅基地自愿有償退出機制已經(jīng)取得一定成效，但仍然存在許多具體法律問題還未得到解決，關(guān)于農(nóng)村宅基地管理方式和法律規(guī)范，還需要進一步的探索。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2019）》.

②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng).

③數(shù)據(jù)來源：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》.