孔德娥
江蘇平帆律師事務(wù)所,江蘇 南通 226000
私車公用指工作人員將自己所有的車輛用于執(zhí)行工作任務(wù)。[1]一般私車公用被分為四種情況,本文僅就國家機關(guān)公務(wù)人員的私車公用情況進行討論,且將討論范圍限定在公務(wù)人員駕駛私人車輛,用于公務(wù)活動的情形。
從目前車改政策來看,中央和地方的車改政策并沒有明確是否允許私車公用。雖然國家機關(guān)因私車公用被起訴的案例不多見,但實際上,私車公用的現(xiàn)象已非常普遍,與之相關(guān)的法律分析和權(quán)益爭端也開始顯現(xiàn),厘清私車公用的權(quán)益和責(zé)任問題有了很強的緊迫性和必要性。[2]
車改后,公車私用的現(xiàn)象得以遏制,私車公用的現(xiàn)象卻增多,由此帶來的安全隱患和法律風(fēng)險不容忽視。[3]私車公用情況下,駕駛員一般并不是專職駕駛?cè)藛T,駕控技術(shù)不熟練,這使得交通事故的風(fēng)險提升。而一旦發(fā)生交通事故,將面臨諸多法律糾紛:
根據(jù)《工傷保險條例》第六十五條相關(guān)規(guī)定,公務(wù)人員駕駛私車執(zhí)行公務(wù),發(fā)生交通事故,致其本人受傷,應(yīng)認定為因公負傷,由單位負擔相關(guān)的費用。
私車公用情況下,發(fā)生交通事故致第三人受傷,由誰承擔責(zé)任,一直存在爭議。如果車輛購買了商業(yè)險和交強險,事故發(fā)生后,由保險公司理賠,一般不會引發(fā)單位承擔責(zé)任的糾紛。如果車輛未投?;蛲侗2蛔?,則單位將面臨承擔全部責(zé)任的風(fēng)險。
若私車公用者對發(fā)生交通事故造成其他個人人身損害存在過錯。根據(jù)最高人民法院關(guān)于《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》相關(guān)規(guī)定,自駕私車公務(wù)出行者,因故意或者重大過失致人損害的,與單位承擔連帶賠償責(zé)任。單位承擔連帶賠償責(zé)任后,可向私車公用者追償。
私車公用交通事故中涉及的主體可分為三類:單位、私車公用者、第三人。私車公用一旦發(fā)生事故,各個主體都會提出有利于自己的抗辯理由。
國家啟動車改制度,本質(zhì)是為減輕財政負擔,實現(xiàn)社會化提供且適度補貼交通費。實質(zhì)上,公務(wù)人員在前往履行公務(wù)行為的途中所需的交通費,單位已通過公務(wù)交通補貼的方式承擔了相應(yīng)責(zé)任。但是,該補貼的發(fā)放顯然不包含聘用公務(wù)人員成為駕駛員。故私車公用發(fā)生事故時,不應(yīng)由單位承擔責(zé)任,否則,單位將會面臨比直接提供公務(wù)用車更多的責(zé)任和風(fēng)險,車改會失去原有意義。
車改后,公車數(shù)量銳減,不能滿足公務(wù)人員公務(wù)出行的需求,很多地方公共交通又不發(fā)達,這種情況下,使用私車,可相對高效地完成工作任務(wù)。用私車辦理單位的公務(wù)事務(wù),雖然享受公車補貼,但是扣除貼車貼汽油貼人工的成本,私車公用者也未有額外的費用,本質(zhì)上獲益的是單位,故發(fā)生事故單位應(yīng)當承擔責(zé)任。
第三人為盡快及完整地獲得賠償,通常會擴大被追償主體。私車公用受害人認為,私車出行執(zhí)行公務(wù)屬履行職務(wù)范疇,發(fā)生事故造成他人傷害,單位需承擔責(zé)任。即使車改政策存在禁止私車公用的規(guī)定,那也是行政機關(guān)的內(nèi)部規(guī)定,不得用于對抗第三人的主張。
人民法院考慮到車改未禁止私車公用,私車公用不能被認定為違規(guī),且私車公用的受益者是單位。如果私車公用者無法承擔交通事故的巨額賠償,會導(dǎo)致第三方損失不能得到保護。從保護受傷第三方角度衡量,較為合理的做法是,首先由單位承擔責(zé)任,單位再根據(jù)實際情況決定是否向私車公用者追償。
經(jīng)單位授權(quán)同意的私車公用,若發(fā)生事故,應(yīng)當由單位承擔責(zé)任。未經(jīng)單位同意,享受交通補貼的公務(wù)人員在公務(wù)出行時選擇自駕私車,筆者認為,其相當于選擇了自己為自己提供駕駛服務(wù)。此時,該公務(wù)人員同時具有兩重身份,既是乘客,又是駕駛員。在判斷工作人員的侵權(quán)行為是否屬于執(zhí)行職務(wù)范圍時,應(yīng)當綜合考慮一般原則、行為的時間、行為的地點、內(nèi)容、場合、行為以用人單位名義還是以個人名義、行為是用人單位受益還是個人受益、是否與用人單位意志有關(guān)聯(lián)等因素。當公務(wù)人員在同一時間、同一場合同時擁有了上述雙重身份時,這雙重身份就不應(yīng)當被混為一談,在進行責(zé)任劃分和認定時,區(qū)別分析至關(guān)重要。
機關(guān)實施車改之后,享公務(wù)出行補貼的公務(wù)人員私車公用時,相當于自行選擇承擔了社會化交通服務(wù)提供者的角色。此種情況下,發(fā)生事故致他人損害,若仍要行政機關(guān)承擔賠償責(zé)任,則實際上是加重了行政機關(guān)的責(zé)任和風(fēng)險,與車改政策中建設(shè)節(jié)約型、廉潔型機關(guān)的初衷背道而馳。
車改的本意是降低政府成本,但私車公用造成的后果要由單位承擔則反而增加了公務(wù)開支,違背了車改政策的初衷。因而,車改政策背景下,研究如何減少或規(guī)避私車公用的法律風(fēng)險十分必要。
目前問題爭議的根本原因在于車改政策未明確禁止或允許私車公用。公務(wù)出行實行貨幣化供給,實際上就是公務(wù)人員用車采用社會采購的方式進行供給。那么這種采購是否也包含了或者排除了政府向公務(wù)人員個人采購車輛服務(wù)呢?目前尚無定論。我國對于相關(guān)制度的研究需進一步跟進,明確是否允許私車公用,并完善相關(guān)的制度和責(zé)任體系。
公務(wù)活動出行需求與用車制度保障之間的矛盾是公務(wù)人員私車公用的根本原因。建立科學(xué)合理的公務(wù)用車申請和保障制度,減少和簡化審批流程,盡量做到“應(yīng)保障且盡保障”。
即便政策允許私車公用,也必須有配套的相應(yīng)制度,否則,無法區(qū)分是公用還是私用。筆者認為,單位建立相關(guān)的備案制度十分必要。與此同時,單位應(yīng)當完善內(nèi)部制度,如可明確規(guī)定,因私車公用交通事故造成第三方損害的,無論是否對交通事故存有過錯,均由公車私用者承擔最終責(zé)任。
這其實是一個全國性的普遍性的問題,是車改政策后面臨的無法回避的問題,還需要相關(guān)管理部門專題調(diào)查研究,平衡各方利益,合法有效、科學(xué)地建立和完善公車改革制度的具體實施辦法。該實施辦法的一個最低的目標應(yīng)當解決,當政府單位因私車公用事故向第三人承擔賠償責(zé)任后,要有依據(jù)向私車公用的責(zé)任人追償。