康巴藏區(qū)生活垃圾分類處理的困境與對(duì)策分析*
——以康定市姑咱鎮(zhèn)為例

楊馥銘

四川民族學(xué)院法學(xué)院，四川 康定 626001

生活垃圾分類處理是指按照一定的分類標(biāo)準(zhǔn)將日常生活中產(chǎn)生的固體廢棄物分別收集和處理。對(duì)生活垃圾實(shí)施科學(xué)的分類處理不僅可以實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用，還有利于降低土地資源消耗，減少環(huán)境污染，具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多重效益。2017年3月18日，國家發(fā)改委、住建部頒布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，要求包括各省會(huì)城市在內(nèi)的四十多個(gè)重點(diǎn)城市在2020年年底前率先建立生活垃圾強(qiáng)制分類制度，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式。該方案的施行反映了分類處理是未來生活垃圾處理的基本趨勢(shì)。

新世紀(jì)以來，隨著國家持續(xù)加大對(duì)康巴藏區(qū)的建設(shè)投入，康巴藏區(qū)迎來了蓬勃發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城鎮(zhèn)人口大幅增加，加上雅康高速通車后，大量來自川東、重慶等地的游客涌入，導(dǎo)致該地區(qū)生活垃圾劇增，生活垃圾處理不當(dāng)引發(fā)的環(huán)境污染問題尤為突出。如何順應(yīng)垃圾分類處理的趨勢(shì)，完善康巴藏區(qū)生活垃圾處理機(jī)制，更好地推進(jìn)康巴藏區(qū)城鄉(xiāng)一體化治理是該地區(qū)改善民生、發(fā)展特色旅游亟待解決的問題。有鑒于此，本文選取康定市姑咱鎮(zhèn)作為典型案例開展實(shí)證調(diào)研，分析當(dāng)前康巴藏區(qū)生活垃圾分類處理的困境并提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、調(diào)研情況

姑咱鎮(zhèn)位于四川省甘孜州康定市東部，距康定市區(qū)28公里，是康定市第二大鎮(zhèn)，下轄3個(gè)居委會(huì)和8個(gè)行政村，境內(nèi)有漢、藏、回、羌等多民族雜居。作為連接318國道和211省道的交通樞紐，姑咱鎮(zhèn)歷來是川藏貿(mào)易的重要場(chǎng)所，也是康巴藏區(qū)東部的經(jīng)濟(jì)、文化中心和物流集散地。不論是從自然環(huán)境，還是從人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)狀況等方面考量，姑咱鎮(zhèn)在康巴藏區(qū)都具有明顯的典型性，因此，在姑咱鎮(zhèn)探索出一種成熟的生活垃圾分類治理模式，必然能為康巴藏區(qū)未來廣泛建立生活垃圾分類處理機(jī)制提供有益的借鑒。

本次調(diào)研以四川民族學(xué)院《環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)》課程為依托，組織法學(xué)院85名學(xué)生分組調(diào)研。參加調(diào)研的學(xué)生被分為問卷調(diào)查組、實(shí)地考察組、現(xiàn)場(chǎng)訪談組以及數(shù)據(jù)整理組四個(gè)小組。本次調(diào)研共發(fā)放問卷201份，回收有效問卷201份；實(shí)地考察3次；現(xiàn)場(chǎng)訪談8人。

二、姑咱鎮(zhèn)生活垃圾的特點(diǎn)

一是垃圾數(shù)量季節(jié)性變化明顯。姑咱鎮(zhèn)有四川民族學(xué)院、甘孜州衛(wèi)校等數(shù)所大中小學(xué)校，全鎮(zhèn)各類在校學(xué)生多達(dá)2萬余人。學(xué)生在姑咱鎮(zhèn)的學(xué)習(xí)生活具有明顯的季節(jié)性特征。在開學(xué)期間，眾多在校學(xué)生構(gòu)成了姑咱鎮(zhèn)龐大的消費(fèi)群體，鎮(zhèn)上餐飲、副食等行業(yè)尤為興盛，隨之而來的是每天產(chǎn)生大量生活垃圾。而寒暑假期間，學(xué)生紛紛放假回家，鎮(zhèn)上70%以上門店關(guān)門歇業(yè)，與平時(shí)相比，姑咱鎮(zhèn)的生活垃圾減少將近一半。此外，由于姑咱鎮(zhèn)是甘孜州重要的旅游基地，也是通往著名景區(qū)丹巴縣的交通要道，每年旅游旺季即5月至10月，到姑咱鎮(zhèn)旅游以及經(jīng)姑咱鎮(zhèn)去往丹巴的游客劇增，導(dǎo)致生活垃圾相對(duì)于旅游淡季明顯增加。

二是垃圾分布較為分散。一方面，由于部分居民環(huán)保意識(shí)缺乏、垃圾桶分布不合理等原因，隨處亂扔、傾倒垃圾的現(xiàn)象并不少見，一些居民直接將垃圾倒入大渡河或者倒在河岸邊。另一方面，由于姑咱鎮(zhèn)一年四季風(fēng)力強(qiáng)勁，被扔在地上或溢出垃圾集裝箱的垃圾在強(qiáng)風(fēng)的作用下四散而飛，極難清理。

三、姑咱鎮(zhèn)生活垃圾分類處理面臨的困境

（一）宣傳普及不足，分類意識(shí)淡薄

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在有關(guān)“對(duì)生活垃圾分類情況的了解程度”一問中，僅有8.46%的受訪者選擇“很了解”，30.35%的受訪者選擇“比較了解”，而選擇“一般了解”和“不是很了解”的多達(dá)61.2%。從受訪者對(duì)垃圾所屬類別的判斷來看，對(duì)一些常見的垃圾如果皮、紙屑、塑料瓶等，絕大多數(shù)人能夠分清其所屬類別，正確投入分類垃圾箱。但對(duì)于某些特殊垃圾，如舊玻璃、廢電池、廢金屬等，高達(dá)65.17%的受訪者不能正確分類，而是“和其他垃圾一起丟進(jìn)垃圾箱”甚至“隨意丟棄”。由此可見，大多數(shù)居民對(duì)于生活垃圾分類問題了解較少，垃圾分類的意識(shí)較為淡薄。究其原因，一是目前姑咱鎮(zhèn)尚未大力提倡垃圾分類，更未建立強(qiáng)制分類制度，對(duì)于垃圾分類的重視程度和宣傳普及還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。二是在多民族雜居的康巴地區(qū)，居民生活習(xí)慣及受教育程度差別很大，在缺乏廣泛、專門宣傳的情況下，不少居民為了圖方便，對(duì)于生活垃圾的收集、投放較為隨意，很難自覺養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施不到位，難以實(shí)現(xiàn)分類處理

生活垃圾分類處理的實(shí)現(xiàn)有賴于完善的基礎(chǔ)設(shè)施，但目前姑咱鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施投入方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位。問卷調(diào)查中，對(duì)于“在您生活、學(xué)習(xí)的地方是否有看到分類垃圾箱”一問，16.42%的受訪者選擇“從沒有”，63.68%的受訪者選擇“有但很少”。當(dāng)被問及“您認(rèn)為姑咱鎮(zhèn)目前生活垃圾分類回收處理過程中的困難有哪些”時(shí)，75.12%的受訪者選擇了“設(shè)施不齊備”。調(diào)研組走訪發(fā)現(xiàn)，姑咱鎮(zhèn)的分類垃圾箱主要分布在各機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及黑日加油站至舍聯(lián)鄉(xiāng)政府路段，其他路段以及小街巷、住宅區(qū)則很少設(shè)置分類垃圾箱。住宅區(qū)一般在每棟單元樓下放置1-2個(gè)大型垃圾桶，但都是普通垃圾桶，并無分類功能。此外，姑咱鎮(zhèn)的垃圾集裝箱均未區(qū)分可回收區(qū)和不可回收區(qū)，各種垃圾無序傾倒其中。事實(shí)上，居民日常生活產(chǎn)生的絕大多數(shù)垃圾都在未經(jīng)分類的情況下投入了小區(qū)樓下的垃圾桶或馬路邊的集裝箱，而投入分類垃圾箱的主要是一些零散垃圾，即便全部被分類投放，也僅僅只是所有生活垃圾中極少的一部分。且調(diào)研組注意到，環(huán)衛(wèi)工人在處理分類垃圾箱中的垃圾時(shí)，都是把分投于可回收區(qū)和不可回區(qū)內(nèi)的垃圾混合在一起運(yùn)往垃圾處理廠，這樣一來，本就為數(shù)不多的分類垃圾箱失去了其存在意義，徹底流于形式。

（三）垃圾處理技術(shù)落后，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制

目前我國常用的生活垃圾處理方式有回收、填埋、焚化、堆肥?；厥眨菍⒖稍俅卫玫慕饘?、廢紙、塑料等垃圾回收之后重新加工利用，這種方式可以實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用，是較為理想的處理方式。填埋，是將垃圾埋入地下，這種方式成本較低，但需要占用土地資源，且會(huì)造成土壤污染和地下水污染。焚化，是將垃圾高溫焚燒，產(chǎn)生的熱量可用于發(fā)電，但這種方式如果處理不當(dāng)可能造成大氣污染。堆肥，是利用微生物促使垃圾發(fā)酵降解形成肥料，這種方式適用于含有機(jī)成分較多的垃圾，對(duì)垃圾的純度要求高，未經(jīng)分類的混合垃圾一般不能直接堆肥。［1］調(diào)研組了解到，姑咱鎮(zhèn)目前尚未建立起成熟的廢品加工、發(fā)酵堆肥或垃圾發(fā)電設(shè)施系統(tǒng)，除了民間垃圾收購站向居民或拾荒人員收購部分可回收垃圾之外，其他垃圾基本都是用填埋或焚燒的方式處理。這種簡(jiǎn)單粗放的處理方式不僅浪費(fèi)了大量可回收利用的資源，還會(huì)造成土壤污染、地下水污染、大氣污染，存在很大的環(huán)境隱患。

（四）法律法規(guī)不健全，制度保障欠缺

目前，國家層面有關(guān)生活垃圾分類的法律法規(guī)如《固體廢物污染環(huán)境防治法》《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》主要是一些宏觀性、原則性條款，有待各地方進(jìn)一步細(xì)化后才能真正落實(shí)。在省級(jí)層面，四川省目前還沒有一部專門針對(duì)生活垃圾分類的法規(guī)，現(xiàn)行《四川省固體廢物污染環(huán)境防治條例》雖然對(duì)垃圾分類有所涉及，但相關(guān)條款還遠(yuǎn)不夠完善和細(xì)化，而姑咱鎮(zhèn)所在的甘孜州關(guān)于垃圾分類處理的制度更是一片空白。制度缺失使垃圾分類缺乏強(qiáng)制性和規(guī)范性，其實(shí)施只能依靠居民自我約束，難以取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

四、完善姑咱鎮(zhèn)生活垃圾分類處理機(jī)制的對(duì)策

（一）加強(qiáng)宣傳教育，提高居民垃圾分類意識(shí)

生活垃圾分類是一項(xiàng)循序漸進(jìn)的工作，首先需要居民普遍樹立起垃圾分類的意識(shí)，使垃圾分類由被動(dòng)到習(xí)慣到自覺，逐漸融入居民的日常生活中。而要提高居民的垃圾分類意識(shí)，加強(qiáng)宣傳教育勢(shì)在必行。具體而言，可以招募志愿者進(jìn)入社區(qū)宣傳，將印有藏漢雙語的垃圾分類知識(shí)宣傳冊(cè)、環(huán)保袋、圍裙、雨傘等發(fā)放到戶；在居民樓電梯口、小區(qū)公告欄等顯眼位置張貼垃圾分類常識(shí)，制作介紹垃圾分類知識(shí)的公益廣告在電視、廣播上播放；利用微信公眾號(hào)、小區(qū)業(yè)主群推送垃圾分類知識(shí)；定期舉辦垃圾分類主題活動(dòng)、培訓(xùn)講座，通過專家現(xiàn)場(chǎng)答疑、知識(shí)競(jìng)賽等形式豐富居民的垃圾分類知識(shí)。

（二）建立激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)多元主體參與

生活垃圾分類處理是一項(xiàng)涉及多方主體的系統(tǒng)工程，不可能單靠政府完成，因此有必要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)多方社會(huì)力量參與其中。［2］首先，姑咱鎮(zhèn)生活垃圾季節(jié)性變化明顯的特點(diǎn)決定了對(duì)環(huán)衛(wèi)工人的需求量不穩(wěn)定，可能出現(xiàn)垃圾生產(chǎn)淡季人員過剩而旺季人員不足的情況，同時(shí)，垃圾的零散分布也增加了清理難度。對(duì)此，可動(dòng)員在校學(xué)生和當(dāng)?shù)鼐用褡鳛橹驹刚呃瞄e暇時(shí)間分區(qū)域、分路段協(xié)助垃圾分類收集工作，以此分解清理壓力，解決旺季環(huán)衛(wèi)工人不足的問題。其次，通過政府補(bǔ)貼的方式提高廢品收購價(jià)格以鼓勵(lì)家庭主動(dòng)收集可回收垃圾，同時(shí)也能提高拾荒人員的積極性，這樣一來，絕大部分可回收垃圾在運(yùn)往垃圾處理場(chǎng)之前就已經(jīng)被成功回收，從而減輕了環(huán)衛(wèi)部門的壓力，降低了終端處理的成本。最后，應(yīng)建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于在垃圾分類處理工作中表現(xiàn)突出的單位、家庭、個(gè)人給予公開表揚(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）加大資金投入，改造基礎(chǔ)設(shè)施

首先是對(duì)垃圾集裝箱的改造。目前姑咱鎮(zhèn)的垃圾集裝箱未區(qū)分可回收區(qū)和不可回收區(qū)，這就意味著，即使居民自己在家中對(duì)垃圾進(jìn)行了分類，但投放到集裝箱時(shí)仍然會(huì)混合在一起，導(dǎo)致前期的分類工作完全失去意義。因此，要真正實(shí)現(xiàn)垃圾分類，必須將傳統(tǒng)集裝箱改造為分類集裝箱，做到分收分運(yùn)。其次是對(duì)小區(qū)樓下垃圾桶的改造。改變當(dāng)前各種垃圾混裝在一個(gè)垃圾桶的做法，每棟樓下至少放置三個(gè)垃圾桶分別收集可回收垃圾、不可回收垃圾和有害垃圾。再次是對(duì)分類垃圾箱的改造。在馬路、街道、公園、小區(qū)等公共場(chǎng)所加大分類垃圾箱的投放密度，并在垃圾箱的適當(dāng)位置印上一些容易錯(cuò)誤投放的物品的圖片或文字，這樣不僅有助于人們正確投放垃圾，還能使垃圾箱更顯美觀。

（四）引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，建立分類處理長(zhǎng)效機(jī)制

姑咱鎮(zhèn)目前主要采用填埋和焚燒的方式處理生活垃圾，這種粗放落后的處理方式存在很大的環(huán)境隱患，長(zhǎng)遠(yuǎn)上看不具有可持續(xù)性。要讓垃圾分類處理工作真正落到實(shí)處，形成整個(gè)康巴藏區(qū)可推廣、可復(fù)制的模式，就必須引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，建立垃圾分類處理長(zhǎng)效機(jī)制。引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的關(guān)鍵在于資金問題，因?yàn)槔幚砑夹g(shù)的開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施的改造、技術(shù)人員的聘用都有賴于大量的資金投入。而一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，政府財(cái)政預(yù)算有限，直接斥巨資建立一整套垃圾分類處理系統(tǒng)成本過高，財(cái)政壓力太大。對(duì)此，可借鑒寧波、鎮(zhèn)江、益陽等地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，引入公私合營(yíng)模式（Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP模式），即政府與投資方簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，在協(xié)議期內(nèi)，由投資方負(fù)責(zé)垃圾處理項(xiàng)目如廢品回收加工、垃圾焚燒發(fā)電的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，同時(shí)允許其向公眾收取垃圾處理費(fèi)，并通過稅收優(yōu)惠、人才安置、專項(xiàng)補(bǔ)助等寬松政策降低其運(yùn)營(yíng)成本。協(xié)議期屆滿后，投資方將項(xiàng)目設(shè)施無償移交政府。［3］這種模式既能緩解政府財(cái)政壓力，又能充分盤活社會(huì)資本，極大地促進(jìn)了垃圾分類治理向產(chǎn)業(yè)化、高效化方向發(fā)展。

（五）完善相關(guān)制度規(guī)范，強(qiáng)化監(jiān)管力度

有法可依是實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類治理規(guī)范化、制度化的前提。在國家逐步推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類制度的背景下，甘孜州應(yīng)順應(yīng)這一趨勢(shì)，以國家層面和省一級(jí)層面的法律法規(guī)為依據(jù)，制定一部適合甘孜州實(shí)際情況的單行條例，對(duì)生活垃圾的分類、投放、收集、運(yùn)輸、處理等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。對(duì)此，可參照一些試點(diǎn)城市的立法經(jīng)驗(yàn)，如《上海生活垃圾管理?xiàng)l例》、《德陽市生活垃圾分類管理辦法》。同時(shí)，還應(yīng)明確各部門的職責(zé)職能，充分發(fā)揮居委會(huì)、物業(yè)部門在垃圾分類治理中的監(jiān)督作用，對(duì)于不規(guī)范的投放行為及時(shí)糾正，對(duì)于未經(jīng)分類的垃圾禁止傾倒，對(duì)于違反垃圾分類規(guī)定的主體予以通報(bào)批評(píng)或適當(dāng)罰款，從而逐步引導(dǎo)居民形成自覺分類的意識(shí)和習(xí)慣。

五、結(jié)語

2019年以來，康巴藏區(qū)部分地區(qū)已經(jīng)開始逐步推進(jìn)生活垃圾分類處理工作，如理塘縣投資1000余萬元啟動(dòng)智慧環(huán)衛(wèi)建設(shè)［4］，鄉(xiāng)城縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局公開招標(biāo)采購城市生活垃圾分類處理項(xiàng)目。盡管如此，目前康巴藏區(qū)的生活垃圾分類處理工作仍然任重道遠(yuǎn)，姑咱鎮(zhèn)在這方面暴露出來的問題在康巴藏區(qū)是普遍現(xiàn)象，唯有認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，在總結(jié)、借鑒的基礎(chǔ)上積極改進(jìn)，才能探索出適合康巴藏區(qū)實(shí)際情況的垃圾分類治理模式。