我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防控的法治對(duì)策
——基于環(huán)境保護(hù)稅的視角

孟慶祝

江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221000

一、農(nóng)業(yè)面源污染的界定及其成因

（一）農(nóng)業(yè)面源污染界定

農(nóng)業(yè)面源污染概念最早出現(xiàn)于美國(guó)《清潔水法》當(dāng)中，該法對(duì)面源污染的概念界定為：污染物以廣域的、分散的、微量的形式進(jìn)入地表及地下水體造成的水污染。我國(guó)學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染概念的觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，我國(guó)最先研究農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題的一批學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)面源污染是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的各類營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)和污染物質(zhì)，通過(guò)水循環(huán)運(yùn)動(dòng)形成的水環(huán)境污染。其觀點(diǎn)大致與美國(guó)《清潔水法》的界定相同。另一部分學(xué)者認(rèn)為面源污染引起的不僅僅是水污染問(wèn)題，也包含對(duì)大氣、土地和林木等造成的污染問(wèn)題。對(duì)于面源污染問(wèn)題的研究，僅僅把面源污限制在對(duì)水污染問(wèn)題上，不利于從根源上解決面源污染問(wèn)題。所以對(duì)面源污染，應(yīng)該界定為因在農(nóng)業(yè)發(fā)展中產(chǎn)生的有害煙塵、殘留藥物和牲畜糞便等的污染物質(zhì)對(duì)水源、空氣、土壤所造成的污染。

（二）農(nóng)業(yè)面源污染成因

1.焚燒秸稈產(chǎn)生的煙塵

農(nóng)業(yè)用地中會(huì)產(chǎn)生大量的秸稈，為了降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，生產(chǎn)者在未采取防范風(fēng)險(xiǎn)措施的情況下，直接在農(nóng)田中進(jìn)行秸稈焚燒。焚燒秸稈會(huì)產(chǎn)生大量的S元素，給人體帶來(lái)危害，甚至火勢(shì)不受控制時(shí)會(huì)引發(fā)火災(zāi)，給生命與財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重的損失。因此我國(guó)不斷加強(qiáng)立法限制焚燒秸稈的行為，在《大氣污染防治法》、《治安管理處罰法》、《消防法》、《刑法》等法律條文中對(duì)秸稈焚燒行為作出了具體的處罰規(guī)定。但焚燒秸稈現(xiàn)象仍屢禁不止，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者抱著僥幸心理焚燒秸稈，產(chǎn)生的大量煙塵顆?；螂S風(fēng)飄入居民區(qū)，或隨降雨流入水源甚至滲透地下水，危害周區(qū)居民的健康權(quán)。

2.畜禽養(yǎng)殖業(yè)的糞便流失

畜禽養(yǎng)殖業(yè)中產(chǎn)生的糞便含有大量的氮元素和磷元素，氮元素和磷元素流入水中會(huì)造成水體的富營(yíng)養(yǎng)化，加快水中藻類植物的生長(zhǎng)，耗竭水中的氧氣，影響水體結(jié)構(gòu)。同時(shí)，禽養(yǎng)殖業(yè)中產(chǎn)生的糞便含有大量的生物病原菌，該病原菌通過(guò)水源傳播，危害人體健康。目前，我在對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)中產(chǎn)生的糞便處理上仍然存在重大難題。在法律層面上，關(guān)于畜禽產(chǎn)生的糞便的立法基本上是一些原則性的規(guī)定，在實(shí)踐中不具備可行性。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，國(guó)家投資建立沼氣池，但針對(duì)巨大規(guī)模的養(yǎng)殖業(yè)來(lái)說(shuō)，沼氣工程過(guò)于單一化，不能從根源上解決問(wèn)題。

3.化肥農(nóng)藥的不合理使用

化肥和農(nóng)藥是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必不可少的物質(zhì)，具有保護(hù)莊稼、提高生產(chǎn)的作用，但是不能忽視農(nóng)藥和化肥的副作用。相比糞便而言，化肥具有養(yǎng)分含量高、土地肥效快的特點(diǎn)，因此在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中深受生產(chǎn)者的追捧。但是我國(guó)的化肥利用率不高，不僅造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，還會(huì)使大量的鉀元素和磷素積累在土壤中，對(duì)土地和水體產(chǎn)生污染。農(nóng)藥主要用于預(yù)防、控制和消滅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的病、蟲(chóng)等有害物質(zhì)的危害，但在農(nóng)藥的使用過(guò)程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者過(guò)度使用農(nóng)藥、缺乏農(nóng)藥使用專業(yè)技術(shù)和廢液處理不當(dāng)，導(dǎo)致農(nóng)藥流失危害環(huán)境。

二、農(nóng)業(yè)面源污染特征

（一）分散性和隱蔽性

根據(jù)美國(guó)《清潔水法》中對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的界定可知，不同于點(diǎn)源污染以固定點(diǎn)的方式進(jìn)行污染物的排放，面源污染中的污染物是以分散的形式對(duì)環(huán)境進(jìn)行污染，所以面源污染具有分散性的特征。污染物在分散的過(guò)程中受地勢(shì)地形、天氣狀況、水域分布等因素的影響會(huì)交叉相容，有的有害物質(zhì)滲透地下，有的不均勻分布在空氣之中，需要專業(yè)的檢測(cè)儀器才能探測(cè)出，所以面源污染具有極強(qiáng)的隱蔽性。

（二）廣泛性和難監(jiān)測(cè)性

面源污染中有害物質(zhì)分散的主要途徑是空氣傳播和水流傳播，空氣具有極大的流動(dòng)性，尤其是受天氣狀況的影響，有害物質(zhì)可從一個(gè)地區(qū)流入到多個(gè)地區(qū)。我國(guó)水文條件更是復(fù)雜，河流交錯(cuò)分布，水域四通八達(dá)，部分污染物隨之流入各個(gè)水域，在遇到強(qiáng)降雨時(shí)，污染物隨地表水滲透到地下，匯集到各個(gè)水源。同時(shí)因?yàn)槊嬖次廴痉植驾^廣，受地勢(shì)地形、天氣狀況、水域分布、監(jiān)測(cè)技術(shù)等因素的影響較大，對(duì)污染的監(jiān)測(cè)成本過(guò)高，監(jiān)測(cè)難度大。

（三）隨機(jī)性和不確定性

面源污染的隨機(jī)性是影響面源污染的相關(guān)條件不具可控性造成的，尤其是空氣的強(qiáng)流動(dòng)性和降雨的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致污染源不均勻的分散。農(nóng)業(yè)污染的污染物種類繁多，又受諸多條件的影響污染范圍廣，無(wú)法及時(shí)確定污染物的種類，面源污染具有不確定性。

（四）滯后性和風(fēng)險(xiǎn)性

在面源污染形成的過(guò)程中，污染物對(duì)環(huán)境的污染存在潛伏期，也是一個(gè)由量變到質(zhì)變的積累過(guò)程。殘留在土地的農(nóng)藥在經(jīng)過(guò)雨水的沖刷后才會(huì)逐漸流入到水體，經(jīng)過(guò)量的積累后超過(guò)水體的自我凈化能力后，才會(huì)進(jìn)一步破壞水質(zhì)，污染水資源。所以從污染源的發(fā)現(xiàn)、分析和得出結(jié)果需要一段漫長(zhǎng)的時(shí)間，面源污染具有滯后性和風(fēng)險(xiǎn)性。

三、農(nóng)業(yè)面源治理存在的不足及對(duì)策

（一）農(nóng)業(yè)面源治理的不足

1.環(huán)境稅制度不完善

我國(guó)關(guān)于環(huán)境稅制度方面的立法多為原則性的指導(dǎo)和責(zé)任的認(rèn)定，沒(méi)有對(duì)環(huán)境的預(yù)防和恢復(fù)作出具體規(guī)定，缺乏生態(tài)性。對(duì)于稅收的具體用途也沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致稅收被主管部門(mén)挪用，無(wú)法用于面源污染的治理上。

2.地方執(zhí)法不足

在農(nóng)業(yè)面源污染過(guò)程中所產(chǎn)生的各種環(huán)境稅，由于執(zhí)法主體的多樣性，執(zhí)法主體間缺乏及時(shí)的交流產(chǎn)生重復(fù)交稅的行為。執(zhí)法主體缺乏以人為本的理念，暴力執(zhí)法，往往過(guò)分依賴于國(guó)家強(qiáng)制力，從而使執(zhí)法者和企業(yè)產(chǎn)生矛盾。執(zhí)法主體應(yīng)該以柔性、指導(dǎo)性的方式進(jìn)行稅收?qǐng)?zhí)法，化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

3.公眾生態(tài)觀念淡薄

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者普遍缺乏權(quán)利義務(wù)平等的觀念，只看到了眼前的權(quán)利，而忽視權(quán)利后的義務(wù)，缺乏環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。國(guó)內(nèi)也沒(méi)有進(jìn)行環(huán)境權(quán)相關(guān)內(nèi)容方面的宣傳，導(dǎo)致公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)不夠。政府應(yīng)該培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生態(tài)保護(hù)的意識(shí)，提高保護(hù)環(huán)境的認(rèn)識(shí)。

（二）農(nóng)業(yè)面源治理的對(duì)策

1.完善立法和保護(hù)稅制度

加強(qiáng)面源污染治理的相關(guān)立法，完善環(huán)境稅制度，發(fā)揮稅收對(duì)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的作用。首先對(duì)稅收的收繳主體作出明確規(guī)定，防止“多頭管理”的想象產(chǎn)生。其次，對(duì)稅收的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方式和繳納方式進(jìn)行規(guī)定，防止稅主管人員私自挪用稅款。再者，明確稅收用途，主要用于面源污染的治理，保證?？顚Ｓ谩?/p>

2.強(qiáng)化地方執(zhí)法

執(zhí)法人員堅(jiān)持以人為本的理念和原則，以文明、科學(xué)和規(guī)范的方式執(zhí)法。其次，要在遵循法律基礎(chǔ)上柔性執(zhí)法，柔性執(zhí)法不是人情執(zhí)法，執(zhí)法主體不能越權(quán)行使權(quán)力，其做出的行政行為要在法律規(guī)定范圍內(nèi)。再者，柔性執(zhí)法要突出其靈活應(yīng)變的特點(diǎn)，執(zhí)法人員根據(jù)具體情況及時(shí)隨機(jī)應(yīng)變，精簡(jiǎn)程序，降低司法資源，提高行政效率。

3.提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)保意識(shí)

在治理農(nóng)業(yè)面源污染的過(guò)程中，要增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和社會(huì)監(jiān)督意識(shí)，積極發(fā)揮人民的創(chuàng)造力。首先要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳工作，向公眾介紹國(guó)家當(dāng)前的環(huán)境形勢(shì)，讓公眾了解環(huán)境保護(hù)的迫切性，自主地參與環(huán)境保護(hù)的隊(duì)伍中。其次，政府可以定期派遣法律工作者定點(diǎn)宣傳環(huán)境保護(hù)的相關(guān)知識(shí)，提高公眾環(huán)境保護(hù)的法律素養(yǎng)。