完善我國礦產資源生態(tài)補償法律制度的建議*
——以榆林市為例

張 晶 司雪俠

榆林學院政法學院，陜西 榆林 719000

一、礦產資源生態(tài)補償

（一）生態(tài)補償的概念與特征

法律作為一門嚴謹性的科學，對于生態(tài)補償給出了法律上的界定，這里筆者對眾多的認識和理論做統(tǒng)一的闡述：為了防止生態(tài)環(huán)境被破壞，更加科學合理地利用自然，實現與自然的和諧共處的一種良性發(fā)展，而對自然的生態(tài)環(huán)境進行治理和恢復，是一種以經濟調節(jié)為主要手段，以法律為保障的新型環(huán)境管理制度。這樣的生態(tài)補償法律機制可以有效地減少甚至消除礦產企業(yè)在開發(fā)礦產資源的過程中不承擔任何成本而隨意開采的行為。

因為生態(tài)補償不僅可以實現生態(tài)效益的最大化，而且可以對相關主體產生積極的影響，因此生態(tài)補償的行為具有明顯的正外部性。比如我國榆林地區(qū)開展的生態(tài)補償，不僅使當地的居民獲益，而且我國其他地區(qū)也免受了沙塵風暴的侵害，人們都享受了干凈清潔的空氣，享受了美好的生態(tài)環(huán)境，因此這種生態(tài)補償是全社會都受益的。生態(tài)補償在保證生態(tài)系統(tǒng)良性運轉的前提下，激勵和引導人們積極參加生態(tài)文明建設，不僅促進了生態(tài)環(huán)境的改善，而且實現了個人利益和社會利益的有機統(tǒng)一。

（二）礦產資源生態(tài)補償的必要性分析

對于礦產資源生態(tài)補償的必要性，我們從三個方面來分析：首先，生態(tài)補償制度可以有效保護礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境并促進經濟的協(xié)調發(fā)展。我國長期以來對礦產資源的開采和消耗造成了嚴重的生態(tài)環(huán)境壓力，部分地區(qū)甚至面臨生態(tài)系統(tǒng)崩潰的危險。因此，盡快建立健全生態(tài)補償機制是必要的。其次，生態(tài)補償機制可以有效確保礦區(qū)生態(tài)保護的資金投入。根據生態(tài)補償制度的規(guī)定，“誰污染，誰治理，誰受益，誰補償”，這樣的補償原則保證了可以通過向礦產資源開發(fā)者或者受益者征收一定的稅費，進而保證礦區(qū)有足夠的資金用于生態(tài)環(huán)境的治理和恢復工作。最后，生態(tài)補償制度可以實現礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。我國的礦區(qū)由于過度開發(fā)，生態(tài)環(huán)境已經十分脆弱，礦區(qū)的生態(tài)和經濟都面臨嚴重的困難。因此，礦區(qū)必須轉變經濟增長方式，通過構建生態(tài)補償制度來幫助礦區(qū)走向可持續(xù)發(fā)展的道路。

榆林是我國西部地區(qū)礦產資源開發(fā)比較早的區(qū)域，煤炭資源的開發(fā)最開始促進了榆林地區(qū)經濟社會的發(fā)展，但是隨著開采的時間變長，生態(tài)問題不斷暴露出來，礦區(qū)當地人們的生命和財產安全都受到了嚴重的危害。對此，榆林市采取征收水資源費和水污染費等一系列的政策，以期解決礦區(qū)工人與企業(yè)的矛盾，維護社會穩(wěn)定，但是，這些政策對一些大型企業(yè)的約束微乎其微，企業(yè)經常以沒有具體的賠償標準為理由來推脫責任，政府部門苦于沒有確鑿的法律依據來要求企業(yè)做出賠償，因此亟需通過國家建立專門的生態(tài)補償法，將各利益者的相關權利、責任和義務進行明確的界定。

二、我國礦產資源生態(tài)補償的現狀

（一）生態(tài)補償法律制度不夠健全

現有的關于生態(tài)補償的相關立法之間缺乏聯系，沒有統(tǒng)一的法律體系，因此經常會出現不同地域之間礦產資源生態(tài)補償制度不同甚至有沖突，從而造成執(zhí)行困難的問題。我國的《礦產資源法》已經不適應當前的環(huán)境保護形勢，沒有體現生態(tài)補償的理念和原則，急需對其進行修訂。

我國對礦產資源的開發(fā)和監(jiān)管進行了多年的探索，制定了一系列的法規(guī)，但是這些仍然不能滿足新形式下礦產資源的保護工作，我國據此制定了《生態(tài)補償條例》，榆林地區(qū)也就生態(tài)補償問題進行了探索，并建立了相應的礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理補償制度，但是由于生態(tài)補償制度一直處于試點過程中，到真正意義上的實施仍有一個漫長的過程。

（二）礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金制度無法滿足現實需求

我國的礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金制度剛剛建立，尚不成熟，各省也相繼出臺了一些實施辦法用于協(xié)調礦區(qū)治理與生態(tài)恢復，礦區(qū)環(huán)境治理也取得了初步成效，但是由于我國幅員遼闊，各個礦區(qū)所產生的生態(tài)環(huán)境問題復雜，各地所要采取的礦山環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境恢復措施也各不相同，因此礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金無法滿足我國生態(tài)環(huán)境恢復的現實需求。

榆林地區(qū)一直實行的是多年前的補償標準，現在的生態(tài)環(huán)境日益嚴重，原來的標準已經不適用。而且原來的補償費用主要用于居民的搬遷和對農作物損害的賠償，對于因開發(fā)而造成的水土流失、地表下陷等問題沒有足夠的補償。榆林地區(qū)老舊的礦山企業(yè)并未繳納礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復保證金，但是其開采造成的生態(tài)環(huán)境問題難以得到恢復，對于此種歷史遺留的環(huán)境問題，政府根本難以滿足礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復的資金需求。

三、完善我國礦產資源部生態(tài)補償法律制度的建議

（一）建立健全生態(tài)補償法律體系

我國的《礦產資源法》條文設計上存在不明確以及矛盾的地方；《礦產資源法實施細則》和《礦產資源補償費使用管理辦法》則是具有針對性的法規(guī)，內容上不夠全面；一些地方性立法也存在規(guī)定混亂、征收方式不同等問題。這些問題都需要進行通過立法加以修訂和完善。主要針對三個方面進行修訂和完善：一是出臺具有“龍頭”地位的礦產資源生態(tài)補償立法，以統(tǒng)領不同部門和不同地區(qū)間生態(tài)補償稅費制度；二是將礦產資源生態(tài)補償的法律和法規(guī)進行有機的協(xié)調，比如《土地管理法》和《環(huán)境保護法》兩部法律的立法出發(fā)點是不同的，導致礦產資源生態(tài)補償無法真正落實，對此需要進行進一步的修訂；三是著力于設立具有可操作性的立法，法律不是籠統(tǒng)地概述一下相關礦產資源主體的義務，對于具體的生態(tài)補償的措施、方式、標準等細節(jié)性的問題都要進行明確的規(guī)定，使其成為“硬核”法律。

（二）重構礦產資源稅費體制

將用于生態(tài)補償方面的稅費進行統(tǒng)一的改進，可以從現行資源稅、礦產資源稅、礦區(qū)使用費等幾個方面來進行。

首先可以建立廢棄礦山的生態(tài)恢復基金。建立專門的廢棄礦山基金，吸收民間投資，用于礦山生態(tài)的治理工作，這樣不僅有助于解決生態(tài)問題，而且減少了政府的負擔。需要注意的是，廢棄礦山生態(tài)治理基金要做到?？顚Ｓ?，對資金的取得、使用和管理都要進行嚴格的監(jiān)管，保證信息公開和透明。這項基金對于改善西部地區(qū)尤其是榆林這種礦產資源豐富而又生態(tài)脆弱的地區(qū)有重要的作用。

其次，提高礦產資源稅稅費。由于榆林礦產的開發(fā)在全國經濟中占有重要的地位，同時榆林的地理位置比較特殊，處在沙漠的腹地，常年風沙，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，因此國家應該按照最高標準來制定榆林地區(qū)的資源稅稅率。根據相關政策及實際情況，我們建議把榆林地區(qū)的煤炭資源稅稅額提高到每噸5元，將天然氣資源稅額提高到每千立方米20元，將石油資源稅額提高到每噸24元，同時將油氣管道運輸營業(yè)稅改為由輸出地和輸入地雙邊征收，通過立法，將這些資源稅和營業(yè)稅用于生態(tài)補償。

最后，征繳生態(tài)補償費。生態(tài)補償費有利于調整資源開發(fā)和保護生態(tài)環(huán)境之間的關系，從而促進人與自然的和諧相處，這是資源開發(fā)者和受益者對環(huán)境資源損害的一種必要補償。對于榆林地區(qū)來說，生態(tài)補償費用非常重要。生態(tài)補償費用大體包括基于對生態(tài)功能下降的補償和基于對保護生態(tài)喪失發(fā)展機會的補償，同時應該在此基礎上合理地擴大生態(tài)補償的范圍。

（三）完善生態(tài)補償的具體制度

首先，完善執(zhí)行主體制度。借鑒美國生態(tài)補償的經驗，提高生態(tài)補償效果的一個關鍵要素就是要設置獨立的管理機構，我國需要根據實際情況，設置專門負責生態(tài)補償管理的部門。各部門之間分工協(xié)作，對生態(tài)補償稅費進行歸口管理。

其次，明晰資源產權與資源價格制度。資源產權制度清晰是全面推進生態(tài)補償制度的關鍵，只有產權明晰，才能設計出科學、合理地資金投入和利益保障制度。因此，應該把資源產權明確的理念引入到礦產資源的開發(fā)利用之中來，并進一步使其走向法制化的軌道。需要注意的是，應該通過渠道，將資源產權涉及的產權主體、交易主體、補償主體等進行公開化和透明化，從而保證礦產資源產權明晰制度的建立。傳統(tǒng)的資源價值觀認為，資源是取之不盡、用之不竭的，這些錯誤的觀念導致了資源低廉價格和大量的開采，造成嚴重的生態(tài)問題。我們需要認識到，資源的潛在價值是非常巨大的，因此有必要對礦產資源和生態(tài)資源之間的價格進行重新衡量并設定合適的價格比例。以榆林地區(qū)煤炭資源開發(fā)為例，煤炭開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償成本是由資源開采成本、排污費成本、土地受損補償成本、生態(tài)環(huán)境修復成本四部分組成，根據榆林市統(tǒng)計年鑒及礦產資源補償費征收管理相關規(guī)定，榆林地區(qū)的煤炭資源開采補償成本約為2.8億元，排污成本約為1.73億元，土地受損補償成本約為21.92億元，生態(tài)環(huán)境恢復成本約為0.33億元，據此推算，煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償成本費用約為6.78億元。而根據相關數據推算，榆林地區(qū)煤炭資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境效益約為450.77億元，每噸煤炭補償費用應為12.06元，但是目前每噸煤收取的補償費遠遠達不到這個標準，因此生態(tài)補償費用需要大幅度地提高。

（四）完善礦產資源生態(tài)補償的配套制度

首先建立生態(tài)補償實施評價制度，包括補償的范圍、方式和標準，生態(tài)補償機制的運行效率，補償資金的到位情況，補償政策的合理性等幾個方面，通過這幾個方面的評價，我們可以及時地發(fā)現并解決問題，防止補償資金的挪用，保障生態(tài)補償制度的順利進行。其次完善生態(tài)補償公眾參與制度，公眾參與的形式多種多樣，可以自發(fā)組織環(huán)保團體，可以通過問卷的形式調查人們關心的環(huán)境問題，可以召開關于環(huán)境的聽證會等，保證決策信息的公開和透明，強調公眾在礦產資源生態(tài)補償過程中的主體性。最后發(fā)展生態(tài)補償激勵機制，我們對于積極參加生態(tài)補償機制的企業(yè)要進行各種優(yōu)惠政策，比如減免一定的稅收、降低貸款利息、延長還款期限等，在減少生態(tài)環(huán)境破壞的同時減小企業(yè)的負擔，實現共贏。