寧夏義務(wù)教育階段控輟保學(xué)法治化問(wèn)題研究*

孫月茹

寧夏大學(xué)政法學(xué)院，寧夏 銀川 750021

教育部長(zhǎng)陳寶生指出面對(duì)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、辦好人民滿意教育的新形勢(shì)新任務(wù)，各地要進(jìn)一步增強(qiáng)做好控輟保學(xué)和農(nóng)村學(xué)校建設(shè)工作的責(zé)任感緊迫感。抓好控輟保學(xué)、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育有保障，是拔掉窮根，阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。2018年，我國(guó)小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達(dá)到99.95%，九年義務(wù)教育鞏固率94.2%，貧困地區(qū)輟學(xué)人數(shù)由29萬(wàn)下降到6.5萬(wàn)人（數(shù)據(jù)來(lái)源：中央紀(jì)委國(guó)家建委網(wǎng)站），控輟保學(xué)工作進(jìn)入到攻堅(jiān)期。全國(guó)95%的縣都出臺(tái)了專門(mén)的控輟保學(xué)工作方案，寧夏通過(guò)建立三包三保制度①、開(kāi)展千名教師走萬(wàn)家等活動(dòng)，聚焦9各貧困縣的貧困村，將建檔立卡戶作為重點(diǎn)對(duì)象，制定精準(zhǔn)扶貧方案，截至2018年12月，共排查義務(wù)教育階段輟學(xué)學(xué)生9572名，勸返率99.8%，全區(qū)小學(xué)六年鞏固率99.86%，初中三年鞏固率97.72%，分別比2017年提高3.84和2.7個(gè)百分點(diǎn)。截止2019年11月，全區(qū)小學(xué)義務(wù)教育鞏固率為99.86%，初中義務(wù)教育鞏固率為97.72%（數(shù)據(jù)來(lái)源：寧夏回族自治區(qū)教育廳）。各地也紛紛制定具有特色的控輟制度，中衛(wèi)市深化產(chǎn)教融合、校企合作，招收8個(gè)“訂單培養(yǎng)”專業(yè)班，就業(yè)率達(dá)到98.8%，專業(yè)對(duì)口率達(dá)86%，小學(xué)和初中鞏固率分別達(dá)到100%和99.1%；同心縣組織3500名教師深入12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，142個(gè)行政村逐人核對(duì)，全縣281名輟學(xué)學(xué)生（其中建檔立卡148人）已完成清零目標(biāo)。鹽池縣全縣義務(wù)教育階段保持零輟學(xué)，殘疾兒童少年入學(xué)率達(dá)到了98.6%（數(shù)據(jù)來(lái)源：寧夏回族自治區(qū)政府官網(wǎng)）。在控輟保學(xué)工作取得突出成效的同時(shí)，控輟保學(xué)過(guò)程中存在的問(wèn)題也日漸凸顯，控輟保學(xué)工作不能僅滿足于當(dāng)下的義務(wù)教育鞏固率，而應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，從根源上避免適齡未成年人輟學(xué)。

一、寧夏義務(wù)教育階段控輟保學(xué)面臨的問(wèn)題

（一）童工現(xiàn)象嚴(yán)峻

通過(guò)對(duì)平羅縣的輟學(xué)學(xué)生輟學(xué)后去向的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，截止2019年5月，共有145名輟學(xué)學(xué)生在縣內(nèi)外打工，多數(shù)輟學(xué)學(xué)生是在同學(xué)、鄰近輟學(xué)學(xué)生的介紹下，找到工作。其背后反映出輟學(xué)現(xiàn)象的一個(gè)顯著特點(diǎn)，也即同伴效應(yīng)問(wèn)題②，控輟保學(xué)工作中最突出的難題便在于輟學(xué)數(shù)據(jù)是實(shí)時(shí)變化的，數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)變化加劇了基層控輟保學(xué)的工作難度，未勸返人員和新增輟學(xué)人員成為下一階段控輟保學(xué)的重要任務(wù)。

（二）家庭教育缺失

在輟學(xué)學(xué)生中，對(duì)部分輟學(xué)學(xué)生的訪談發(fā)現(xiàn)輟學(xué)學(xué)生家庭普遍存在父母外出打工或文化程度不高等問(wèn)題，留守兒童占比較高，大部分輟學(xué)學(xué)生處在家庭教育缺失的環(huán)境下，控輟保學(xué)開(kāi)展過(guò)程中，家庭的配合程度低，控輟保學(xué)的執(zhí)行成效還有待加強(qiáng)，家校合作仍有待進(jìn)一步落實(shí)。

（三）學(xué)校管理困難

對(duì)平羅縣Y學(xué)校教師訪談過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)生返校后管理是一個(gè)重要的難題，社會(huì)習(xí)氣嚴(yán)重，擾亂課堂、違反學(xué)校紀(jì)律、不尊重教師等情形屢見(jiàn)不鮮，對(duì)于輟學(xué)學(xué)生的教育和監(jiān)管的協(xié)調(diào)存在困難，三包三保制度的基礎(chǔ)上，學(xué)校要保障學(xué)生返校后不會(huì)再次輟學(xué)，僅僅依靠制度規(guī)范難以解決。

二、寧夏義務(wù)教育階段控輟保學(xué)存在問(wèn)題的原因

（一）寧夏義務(wù)教育階段控輟保學(xué)的立法不完善

1.控輟保學(xué)主體的職能與責(zé)任不明確

國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)控輟保學(xué)提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》（以下簡(jiǎn)稱通知）中指出政府的職責(zé)在于補(bǔ)短板、控底線。學(xué)校要建立和完善輟學(xué)學(xué)生勸返復(fù)學(xué)、登記與書(shū)面報(bào)告制度，父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法送適齡兒童少年按時(shí)入學(xué)接受并完成義務(wù)教育。自治區(qū)人民政府在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》中進(jìn)一步從家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任、政府屬地監(jiān)督責(zé)任、教育行政部門(mén)和學(xué)校關(guān)愛(ài)保護(hù)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、關(guān)工委等群團(tuán)組織進(jìn)行關(guān)愛(ài)、政府委托和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)凝聚社會(huì)力量幾個(gè)方面細(xì)化了各方主體的職能，但是實(shí)踐中，政府、學(xué)校、家庭和社會(huì)的控輟保學(xué)的合力尚未發(fā)揮出來(lái)，家庭的職責(zé)在于配合學(xué)校，學(xué)校的職責(zé)在于協(xié)助完成行政機(jī)關(guān)的政策安排，但對(duì)于相應(yīng)主體的具體職責(zé)是什么以及履行到何種程度，不履行和不完全履行的責(zé)任如何承擔(dān)以及學(xué)生受教育權(quán)利如何救濟(jì)等問(wèn)題，均未明確提出指引。而主體的職能不明確會(huì)造成政策推進(jìn)過(guò)程中“各人自掃門(mén)前雪，休管他人瓦上霜”的情況，家庭在學(xué)生輟學(xué)過(guò)程中本應(yīng)發(fā)揮作用，但由于職責(zé)不清，家庭將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給學(xué)校，而學(xué)校如果僅對(duì)于知識(shí)教育、學(xué)生安全和學(xué)校管理等負(fù)責(zé)，又會(huì)將輟學(xué)責(zé)任全部轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生家長(zhǎng)。權(quán)不清則責(zé)不明，因此必須將各主體的權(quán)利義務(wù)以文本形式固定下來(lái)，才能充分發(fā)揮法的指導(dǎo)作用。

2.控輟保學(xué)的程序保障機(jī)制不健全

現(xiàn)有政府規(guī)章及控輟保學(xué)相關(guān)規(guī)范性法律文件主要集中于學(xué)生“勸的回”，而對(duì)于學(xué)生“留得住”“發(fā)展的好”卻規(guī)定甚微，《通知》中如因地制宜促進(jìn)農(nóng)村初中普職教育融合的制度安排，輟學(xué)學(xué)生通過(guò)職業(yè)教育能夠很好地實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育和就業(yè)需求之間的平衡。實(shí)踐中各地學(xué)校與職業(yè)學(xué)校的合作模式有所差異，對(duì)于部分大齡輟學(xué)學(xué)生，不愿意接受職業(yè)教育的學(xué)生群體，職業(yè)教育發(fā)揮的作用力有限。③與此同時(shí)，輟學(xué)學(xué)生復(fù)學(xué)后的差異化培養(yǎng)尚未形成，對(duì)于輟學(xué)時(shí)間短，有繼續(xù)接受知識(shí)教育需求的學(xué)生來(lái)說(shuō)，職業(yè)教育又不能滿足其發(fā)展需求，由于學(xué)籍管理相關(guān)規(guī)定的約束，義務(wù)教育和職業(yè)教育之間的銜接配合不夠到位，使得學(xué)生的學(xué)習(xí)需求無(wú)法得到最大限度的滿足。

（二）寧夏義務(wù)教育階段控輟保學(xué)的執(zhí)法合力有待加強(qiáng)

1.行政機(jī)關(guān)與其他治理主體協(xié)調(diào)配合不足

新時(shí)期各項(xiàng)工作有序推進(jìn)的同時(shí)，基層行政機(jī)關(guān)工作壓力相對(duì)較大，各司其職，在控輟保學(xué)工作中，面對(duì)突出的童工問(wèn)題，教育部門(mén)與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的配合不到位，在通過(guò)對(duì)平羅縣k鄉(xiāng)文化站的工作人員訪談發(fā)現(xiàn)，一般面對(duì)外出務(wù)工的輟學(xué)學(xué)生，他們會(huì)親自找到學(xué)生，并勸說(shuō)他們回學(xué)校繼續(xù)接受義務(wù)教育，但仍有部分學(xué)生勸不回，而且時(shí)有發(fā)生同學(xué)介紹、同鄉(xiāng)介紹等情況，新增輟學(xué)務(wù)工的情況不斷出現(xiàn)，說(shuō)明市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)于相應(yīng)雇主的處罰力度不足，甚至部分情況下，其對(duì)于童工情況的了解并不到位。因此，各部門(mén)之間在控輟保學(xué)之中的配合仍有待加強(qiáng)。

2.公益組織參與治理缺乏程序規(guī)范

寧夏自治區(qū)婦聯(lián)組織開(kāi)展了“助力社會(huì)組織控輟保學(xué)項(xiàng)目”，通過(guò)專業(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和專業(yè)的工作方法，以降低西吉、平羅等地的輟學(xué)率。2018年項(xiàng)目共計(jì)服務(wù)了657名不同輟學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)生，共計(jì)開(kāi)展60節(jié)職業(yè)生涯規(guī)劃課，開(kāi)展47次焦點(diǎn)治療，這無(wú)疑為控輟保學(xué)工作帶來(lái)了積極影響，對(duì)于促進(jìn)學(xué)生發(fā)展，預(yù)防潛在學(xué)生輟學(xué)以及輟學(xué)學(xué)生勸返發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)階段對(duì)于社會(huì)組織的參與，僅有相應(yīng)的倡導(dǎo)性規(guī)定，對(duì)于社會(huì)組織而言，其在控輟保學(xué)過(guò)程中的權(quán)利及義務(wù)尚不明確，針對(duì)部分社會(huì)組織的不規(guī)范行為，如何約束與救濟(jì)尚無(wú)具體規(guī)定，因此現(xiàn)階段，社會(huì)組織的參與力不足，發(fā)揮的作用力也十分有限。

（三）寧夏義務(wù)教育階段控輟保學(xué)的司法缺失

1.教育公益訴訟尚無(wú)法律依據(jù)

教育領(lǐng)域的訴訟可以分為私益訴訟和公益訴訟，前者是學(xué)生在校期間受到侵害，其法定代理人有權(quán)向人民法院提起民事或行政訴訟，后者是指國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及公民等主體可以對(duì)教育領(lǐng)域中涉及公共利益的情況提起訴訟，現(xiàn)階段教育公益訴訟尚無(wú)法律依據(jù)，寧夏回族自治區(qū)也尚無(wú)地方性法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。討論訴訟主體的目的在于理清學(xué)生輟學(xué)過(guò)程中，誰(shuí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的問(wèn)題。實(shí)踐中，部分學(xué)生輟學(xué)是有直接的侵權(quán)對(duì)象，如在校期間受到欺凌、教師體罰或因?qū)W校管理體制受到不公正待遇，此時(shí)，學(xué)生的法定代理人可以向人民法院提起訴訟。但當(dāng)法定代理人怠于行使權(quán)利或不能行使權(quán)利亦或者父母剝奪未成年人受教育權(quán)利等情況，學(xué)生權(quán)利長(zhǎng)期得不到保障，進(jìn)而輟學(xué)或被迫輟學(xué)，此時(shí)的學(xué)生權(quán)利應(yīng)如何保護(hù)，這不僅是個(gè)別學(xué)生受教育權(quán)的問(wèn)題，更是關(guān)乎國(guó)家教育、未成年人健康發(fā)展的重要問(wèn)題，此刻納入教育公益訴訟十分必要、賦予監(jiān)護(hù)人以外的主體以訴訟主體資格是必要的。

2.司法責(zé)任追究存在困難

承擔(dān)司法責(zé)任的前提首先是法律有明確的規(guī)定，其次是通過(guò)法院判決而確定，而現(xiàn)階段的問(wèn)題在于立法上規(guī)定不夠具體，而司法救濟(jì)的重視程度不足，各地通過(guò)“官告民”的方式實(shí)現(xiàn)輟學(xué)兒童重返校園，將教育公益訴訟作為控輟保學(xué)的最后一道防線，是具有顯著成效的。然而各地的司法實(shí)踐也暴露出片面性，學(xué)生輟學(xué)是家長(zhǎng)責(zé)任，但并不意味著僅僅是家長(zhǎng)獨(dú)自的責(zé)任，學(xué)校在一定程度上，給未成年人造成的損害及造成未成年人厭學(xué)情況也應(yīng)當(dāng)納入司法責(zé)任考量的范疇，因此對(duì)于司法責(zé)任問(wèn)題的考量應(yīng)當(dāng)站在輟學(xué)學(xué)生的角度進(jìn)行評(píng)判，真正全面衡量各方責(zé)任，對(duì)于存在嚴(yán)重體罰侮辱行為的教師，僅僅通過(guò)行政處分、賠錢(qián)和解等方式處理，不僅無(wú)法從根本上解決未成年人輟學(xué)的問(wèn)題，反而造成了維權(quán)困境。

三、寧夏義務(wù)教育階段控輟保學(xué)的對(duì)策

（一）寧夏義務(wù)教育階段控輟保學(xué)的相關(guān)立法完善

1.明確控輟保學(xué)各方主體職責(zé)

原有規(guī)定僅從宏觀層面對(duì)政府、學(xué)校家庭職責(zé)進(jìn)行了分類，實(shí)踐中職責(zé)不夠細(xì)化，輟學(xué)學(xué)生勸返工作首先由學(xué)校開(kāi)展，通過(guò)123預(yù)警機(jī)制④，當(dāng)學(xué)生連續(xù)3天不到學(xué)校由學(xué)校向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立臺(tái)賬，將輟學(xué)學(xué)生信息分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、文化站村居委，由其負(fù)責(zé)協(xié)助學(xué)校，然而家長(zhǎng)在這個(gè)環(huán)節(jié)中是被動(dòng)的，現(xiàn)階段的輟學(xué)以學(xué)生的自愿輟學(xué)為主，顯然，單純的做家長(zhǎng)工作效果并不好。家長(zhǎng)通過(guò)各種途徑將學(xué)生送回學(xué)校，部分學(xué)生還是會(huì)再次輟學(xué)。因此首先應(yīng)當(dāng)明確政府的宏觀指導(dǎo)，具體包括各部門(mén)在控輟保學(xué)工作中的具體職能，形成常態(tài)化的組織保障，而非通過(guò)臨時(shí)出臺(tái)方案的形式，同時(shí)暢通行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取民意的渠道，對(duì)于潛在輟學(xué)學(xué)生行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供幫助。其次，學(xué)校層面應(yīng)當(dāng)責(zé)任到人，充分發(fā)揮班主任、任課教師以及團(tuán)委的作用，學(xué)校內(nèi)部建立控輟保學(xué)責(zé)任機(jī)制，對(duì)于暴力體罰、言語(yǔ)侮辱學(xué)生等情況進(jìn)行通報(bào)，并將情況及時(shí)與家長(zhǎng)溝通，在為學(xué)生提供專業(yè)心理咨詢的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題學(xué)生的關(guān)愛(ài)，學(xué)?？梢钥剂繉W(xué)困生集中編班，開(kāi)展慢節(jié)奏的課堂教育。其中最重要的是在控輟保學(xué)中細(xì)化家庭職責(zé)。家庭在控輟保學(xué)過(guò)程中并非從屬的配合地位，而應(yīng)當(dāng)是積極的履行監(jiān)護(hù)義務(wù)，首先是應(yīng)當(dāng)保持同子女的溝通，實(shí)踐中很多家長(zhǎng)半年一年才能回一次家，很少關(guān)心子女學(xué)習(xí)問(wèn)題，其次發(fā)現(xiàn)輟學(xué)傾向及時(shí)與學(xué)校溝通，請(qǐng)求學(xué)?；蛘疄闈撛谳z學(xué)兒童提供專業(yè)指導(dǎo)和心理咨詢，再次對(duì)于已經(jīng)輟學(xué)的學(xué)生家長(zhǎng)應(yīng)及時(shí)查清輟學(xué)原因，同學(xué)校溝通及時(shí)消除障礙，最后當(dāng)學(xué)生受到來(lái)自學(xué)校管理、班級(jí)管理、欺凌侮辱等情況下，家長(zhǎng)作為法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向政府申訴或向法院起訴。

2.完善控輟保學(xué)程序性保障機(jī)制

現(xiàn)階段從制度層面而言，相關(guān)配套措施不夠健全。許多倡導(dǎo)性措施缺乏相應(yīng)的落實(shí)程序和機(jī)構(gòu)，對(duì)于普職教育融合，各地應(yīng)當(dāng)取長(zhǎng)補(bǔ)短，汲取經(jīng)驗(yàn)，逐漸形成規(guī)范化的合作機(jī)制，對(duì)于學(xué)生實(shí)行差異化培養(yǎng)，根據(jù)學(xué)生的學(xué)習(xí)發(fā)展需求，為學(xué)生提供行之有效的教育方案，與此同時(shí)，發(fā)展職業(yè)教育，也是解決童工問(wèn)題的重要方式?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)控輟保學(xué)提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》提出，各地要結(jié)合自身實(shí)際加強(qiáng)統(tǒng)籌，積極促進(jìn)農(nóng)村初中普職教育融合，確保初中學(xué)生完成義務(wù)教育，有針對(duì)性地防止初中生輟學(xué)。首先要調(diào)整相關(guān)政策依據(jù)，重點(diǎn)明確職業(yè)教育在控輟保學(xué)工作中的提前疏導(dǎo)和干預(yù)機(jī)制，明確可選擇性的有差異化的教學(xué)機(jī)制，賦予學(xué)生及監(jiān)護(hù)人依據(jù)個(gè)人實(shí)際情況進(jìn)行選擇的權(quán)利，更好的發(fā)揮職業(yè)教育的優(yōu)勢(shì)，第三，明確職業(yè)教育的監(jiān)督測(cè)評(píng)體系，對(duì)職業(yè)教育的資質(zhì)、質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把控，確保學(xué)生能夠?qū)W有所得。⑤

（二）執(zhí)法層面

1.加強(qiáng)控輟保學(xué)的執(zhí)法合作

首先是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)的主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)信息溝通暢通。實(shí)踐中由于控輟保學(xué)的數(shù)據(jù)處于實(shí)時(shí)變更的狀態(tài)，政府各部門(mén)信息公開(kāi)主動(dòng)性不強(qiáng)，控輟保學(xué)工作涉及諸多部門(mén)，由教育部門(mén)牽頭，其他行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合，例如，童工問(wèn)題應(yīng)當(dāng)交由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行處理，家庭教育問(wèn)題現(xiàn)階段多由婦聯(lián)牽頭，行政機(jī)關(guān)參與度低，學(xué)校管理問(wèn)題一般也是由各個(gè)學(xué)校自治的方式進(jìn)行規(guī)定，行政機(jī)關(guān)很少介入。這在一定程度上造成各部門(mén)之間信息溝通不暢，教育部門(mén)發(fā)現(xiàn)童工問(wèn)題但是對(duì)于雇主并不享有處罰權(quán)，相關(guān)工作人員只能對(duì)學(xué)生進(jìn)行勸說(shuō)，因此效果尚未充分顯現(xiàn)出來(lái)。其次，轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)協(xié)作的傳統(tǒng)“一攬子”模式，充分發(fā)揮各部門(mén)的職能。實(shí)踐中，教育部門(mén)會(huì)將輟學(xué)學(xué)生的分配給其他部門(mén)協(xié)助勸返，也即各個(gè)部門(mén)都實(shí)際參與到勸返工作中，對(duì)于勸返工作不到位的由教育部門(mén)發(fā)函督促，但是有兩個(gè)問(wèn)題，一是將勸返工作與本部門(mén)工作職能結(jié)合不到位，二是增加了其他單位部門(mén)的工作量，增加基層行政工作人員的壓力。因此必須扭轉(zhuǎn)此種方式，其他機(jī)關(guān)、部門(mén)參與控輟保學(xué)工作應(yīng)當(dāng)以自己部門(mén)職能為限，對(duì)教育部門(mén)控輟保學(xué)工作進(jìn)行輔助，而非“打包”式的將任務(wù)分散給各部門(mén)。

2.加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與公益組織的協(xié)作程序規(guī)范

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)如西吉和平羅在婦聯(lián)的組織下，聯(lián)合各社工機(jī)構(gòu)和其他公益組織，對(duì)學(xué)生進(jìn)行職業(yè)生涯規(guī)劃課指導(dǎo)。社會(huì)組織參與控輟保學(xué)本應(yīng)是控輟保學(xué)社會(huì)治理的一部分，也是今后控輟保學(xué)工作開(kāi)展的機(jī)遇和趨勢(shì)，因此對(duì)于社會(huì)組織的規(guī)范尤為重要。首先要從立法上明確社會(huì)組織參與的方式、界限，其次要為社會(huì)組織參與提供便利，保障社會(huì)組織參與控輟保學(xué)的政策、經(jīng)費(fèi)及其他條件支持，再次對(duì)于社會(huì)組織參與控輟保學(xué)過(guò)程中的要求應(yīng)當(dāng)明確具體，一旦出現(xiàn)不規(guī)范的行為，由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任以及由誰(shuí)追究其責(zé)任，追究何種責(zé)任。最后，加強(qiáng)相關(guān)的信息公開(kāi)，便于學(xué)校、人民群眾的監(jiān)督，對(duì)于不規(guī)范的行為，應(yīng)當(dāng)暢通相關(guān)監(jiān)督主體舉報(bào)、申訴的途徑，將社會(huì)組織參與全面的納入政府、社會(huì)監(jiān)管體系之下。

（三）司法層面

1.將控輟保學(xué)的納入教育公益訴訟范疇

教育公益訴訟雖無(wú)法律層面的明確規(guī)定，但是諸多地區(qū)通過(guò)地方立法的形式對(duì)為輟學(xué)學(xué)生權(quán)利提供司法保護(hù)的行為予以了肯定，如云南發(fā)布《云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的決定》，其中細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍，將未成年人保護(hù)納入其中。而怒江州蘭坪縣通過(guò)教育公益訴訟實(shí)踐，小學(xué)在校學(xué)生輟學(xué)16人，輟學(xué)率下降至0.09%。初中在校學(xué)生輟學(xué)76人，輟學(xué)率下降至0.87%，取得了重要突破。未成年人的受教育權(quán)保護(hù)，沒(méi)有司法救濟(jì)的權(quán)利保護(hù)是不完整的。⑥一方面行政機(jī)關(guān)對(duì)家長(zhǎng)只有批評(píng)、訓(xùn)誡的權(quán)力，沒(méi)有更為嚴(yán)格的處罰權(quán)，發(fā)揮的作用力有限，另一方面也存在家長(zhǎng)剝奪學(xué)生受教育權(quán)式家長(zhǎng)怠于行使訴訟權(quán)等問(wèn)題，必須通過(guò)教育公益訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)。⑦首先應(yīng)當(dāng)明確教育公益訴訟的主體，也即誰(shuí)有權(quán)向人民法院提起教育公益訴訟，再次明確各方主體責(zé)任，也即不履行保障未成年人受教育權(quán)的行為應(yīng)承擔(dān)何種問(wèn)題，第三，對(duì)于教育公益訴訟的審理期限應(yīng)當(dāng)進(jìn)行特殊規(guī)定，未成年人接受義務(wù)教育具有嚴(yán)格的時(shí)間要求，應(yīng)充分提高教育公益訴訟的訴訟效率，以保障學(xué)生的受教育權(quán)。

2.合理確定控輟保學(xué)主體的司法責(zé)任

應(yīng)當(dāng)充分考慮其判決執(zhí)行能力的問(wèn)題，將無(wú)法執(zhí)行或執(zhí)行障礙的情況做特殊考慮，如殘疾兒童、留守兒童等特殊情況?，F(xiàn)階段各地的教育公益訴訟實(shí)踐主要是政府訴輟學(xué)學(xué)生的法定監(jiān)護(hù)人，而對(duì)于學(xué)校管理責(zé)任的追究卻十分有限，因此應(yīng)當(dāng)將家庭情況、學(xué)校管理責(zé)任納入教育公益訴訟的考量范圍，兼顧學(xué)生輟學(xué)原因、返校后的學(xué)習(xí)需求，家長(zhǎng)、學(xué)校的履行能力，做有針對(duì)性、各方責(zé)任明確合理、具有可履行性的判決。從而切實(shí)提升控輟保學(xué)實(shí)效。

四、結(jié)語(yǔ)

控輟保學(xué)雖取得了顯著的成效，但現(xiàn)階段的控輟保學(xué)重心依然在“控輟”層面，主要依靠各地政策予以推進(jìn)，相關(guān)文件的穩(wěn)定性和可操作性不強(qiáng)，權(quán)責(zé)不夠具體，通過(guò)對(duì)童工、家庭教育、學(xué)校管理等問(wèn)題的反思，職業(yè)教育、家庭教育依據(jù)教育公益訴訟成為未來(lái)控輟保學(xué)的發(fā)展趨勢(shì)，面對(duì)控輟保學(xué)工作中諸多新領(lǐng)域，存在相關(guān)立法薄弱，執(zhí)法合作機(jī)械化，司法面臨諸多挑戰(zhàn)等問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)注，是實(shí)現(xiàn)控輟保學(xué)法治化所必須考慮的問(wèn)題，通過(guò)法治化的治理保障，未來(lái)努力實(shí)現(xiàn)從根源解決義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué)問(wèn)題。

注釋：

①三包三保制度：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包動(dòng)員保入學(xué)率，學(xué)校包管理保鞏固率，教師包教學(xué)保合格率.

②李強(qiáng).同伴效應(yīng)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育兒童輟學(xué)的影響[J].教育與經(jīng)濟(jì)，2019（4）：36.

③陳昌榮.民族地區(qū)中小學(xué)輟學(xué)務(wù)工問(wèn)題分析——以四川彝區(qū)為例[J].理論與實(shí)踐，2016（6）：80.

④對(duì)學(xué)生無(wú)故1天不到校，由班主任聯(lián)系問(wèn)明原因，并報(bào)告學(xué)校；2天不到學(xué)校，由學(xué)校上門(mén)了解情況，再次動(dòng)員；3天不到學(xué)校，由學(xué)校向鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)告提交名單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取措施督促學(xué)生返校.

⑤王揚(yáng)南，等.控輟保學(xué)中的職業(yè)教育：經(jīng)驗(yàn)與機(jī)制[J].教育研究，2019（12）：99.

⑥崔玲玲.教育公益訴訟：受教育權(quán)司法保護(hù)的新途徑[J].東方法學(xué)，2019（4）：138.

⑦黃亞宇.引入教育公益訴訟保障公民受教育權(quán)的思考[J].蘭州教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（11）：156.