從中美貿(mào)易爭端看WTO爭端解決機(jī)制

劉瑤

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京100071）

1中美貿(mào)易摩擦與WTO

1.1 中美貿(mào)易摩擦破壞WTO爭端解決機(jī)制

中美兩國都是WTO的成員國，美國作為WTO最重要的成員國，在中美貿(mào)易摩擦問題上依據(jù)其國內(nèi)法和單邊措施來制裁，盡管美國援引GATT21條安全例外（第二十一條（安全例外）本協(xié)定不得解釋為，（乙）阻止任何締約國為保護(hù)國家基本安全利益對有關(guān)下列事項(xiàng)采取其認(rèn)為必需采取的任何行動），將中美貿(mào)易摩擦跳出WTO的框架，實(shí)則是對WTO爭端解決機(jī)制的破壞。當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)格局的多邊貿(mào)易體制中的主要矛盾皆通過WTO爭端解決機(jī)制來解決，美國此舉顯然是公然違反WTO規(guī)定，違反國際法精神的行為，并且對其他成員國造成了非常不好的范例，很多成員國可能會效仿美國，采取單邊措施進(jìn)行制裁。如果所有的成員國都選擇回避使用WTO爭端解決機(jī)制，那么WTO體制將沒有存在的意義。

1.2 國際社會的態(tài)度

歐盟在中美貿(mào)易摩擦的問題上態(tài)度明確，認(rèn)為美國違反了WTO的相關(guān)規(guī)定，無論是232調(diào)查（指美國商務(wù)部根據(jù)1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條款授權(quán)，對特定產(chǎn)品進(jìn)口是否威脅美國國家安全進(jìn)行立案調(diào)查）還是301調(diào)查（是美國《1974年貿(mào)易法》第301條的俗稱，一般而言，301條款是美國貿(mào)易法中有關(guān)對外國立法或行政上違反協(xié)定、損害美國利益的行為采取單邊行動的立法授權(quán)條款），這些脫離WTO爭端解決機(jī)制框架的單邊制裁措施都是違反WTO規(guī)定且沒有法律依據(jù)的，美國的這些行為對WTO體制造成了嚴(yán)重的破壞。從目前來看，歐盟和中國的處境類似——美歐雙方在鋼鐵關(guān)稅方面存在很大沖突。歐盟一針見血地指出美國的目的在于維護(hù)本國產(chǎn)業(yè)，而安全例外只是其征收鋼鐵和鋁制品稅的幌子。雖然歐盟獲得了美國給予的暫時(shí)對鋼鋁制品的關(guān)稅豁免，但是期限僅為數(shù)月，歐盟要求美國將其豁免改為沒有期限的長期豁免以保護(hù)自身的權(quán)益。

此次中美貿(mào)易爭端中美國接連數(shù)次以本國法為依據(jù)，直接跳過WTO爭端解決機(jī)制實(shí)施單邊制裁措施，試圖對中國適用限制性單邊措施的做法，不僅僅是對DSU第23條的嚴(yán)重違反，也是對歐盟作出的“不會根據(jù)301調(diào)查結(jié)果采取單邊措施”承諾的違背。

2 中美貿(mào)易爭端的焦點(diǎn)

已經(jīng)提交WTO的案件中，雙方的焦點(diǎn)集中在對美國的“232調(diào)查”進(jìn)行定型以及“301調(diào)查”的合規(guī)性問題上。

2.1 232調(diào)查的定型問題

美國根據(jù)本國法對中國的鋼鐵和鋁制品進(jìn)行了加征關(guān)稅的貿(mào)易制裁措施，隨后中國依據(jù)《保障措施協(xié)定》第八條第二款的規(guī)定，以美國加征關(guān)稅的行為構(gòu)成貿(mào)易歧視，違反保障措施為由將爭端提交到WTO爭端解決機(jī)構(gòu)，而美國卻稱其是依據(jù)GATT1994的安全例外而非保障措施，從中國進(jìn)口鋼鐵對美國的國家安全造成了損害。美國還表示中國針對“232條款”所作出的對等中止減讓行為不符合WTO項(xiàng)下的相關(guān)規(guī)定，“232調(diào)查”并不屬于保障措施，因此中國的應(yīng)對措施缺乏WTO法律依據(jù)。最重要的是，美國認(rèn)為“232措施”適用GATT1994安全例外，屬于國家安全問題，安全例外條款賦予了成員國“自決權(quán)”，因此不應(yīng)當(dāng)受WTO爭端解決機(jī)制的管轄。

安全例外實(shí)際上是多邊貿(mào)易體制的妥協(xié)產(chǎn)物，多邊貿(mào)易體制建立在各成員國妥協(xié)的基礎(chǔ)上，各項(xiàng)協(xié)議都是妥協(xié)的產(chǎn)物，因此WTO中安全例外規(guī)則本就是模糊的概念，賦予了各成員國“自決權(quán)”卻沒有規(guī)定自決權(quán)行使的范圍以及如何裁決安全例外爭端，如果不加限制地允許成員國引用安全例外來回避對本國企業(yè)的保護(hù)，那么WTO存在的意義又在何處？

美國的232措施不屬于保障措施是因?yàn)槠渌Q的國防和國家安全的威脅和損害并不存在。首先美國的國防需求其國內(nèi)產(chǎn)能完全可以自給自足，可見，美國的232措施目的在于保障本國企業(yè)的利益，并不是為了保障國家安全。其次，232措施的結(jié)果是限制了進(jìn)口，但是其限制進(jìn)口的鋼鐵卻不是用于國防，因此，美國宣稱的中國進(jìn)口的鋼鐵和鋁制品損害其國家安全是不存在的。

在WTO的實(shí)踐中也可以找到案例證實(shí)美國232措施實(shí)質(zhì)上為保障措施的主張，專家組反復(fù)強(qiáng)調(diào)DSU第11條是處理審查標(biāo)準(zhǔn)問題的核心，專家組需對所提交的事項(xiàng)作出客觀評價(jià)（評價(jià)主要包括三個(gè)方面，即事實(shí)、是否有可用的相關(guān)涵蓋協(xié)議、事實(shí)與協(xié)議的一致性），因此美國232措施實(shí)際上是以安全例外為擋箭牌，從設(shè)計(jì)與結(jié)構(gòu)上來看，232措施實(shí)施的前提是進(jìn)口增加對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的嚴(yán)重?fù)p害，這與保障措施的前提是一致的。

中國的主張?jiān)趪H社會上也得到了歐盟和印度的支持，他們都認(rèn)為美國違反了WTO項(xiàng)下的義務(wù)，其實(shí)232措施的行為實(shí)質(zhì)上屬于保障措施的范疇。歐盟在中美貿(mào)易針鋒相對的時(shí)刻選擇支持中國，顯然是對中國的認(rèn)可和對WTO框架的維護(hù)。歐盟表示無論是何種貿(mào)易措施都需要在WTO框架內(nèi)進(jìn)行，并且WTO體系在框架內(nèi)為成員國提供了多種爭端解決途徑。

2.2 301措施的合規(guī)性問題

在中國與美國的301措施案中，美國表示這次301調(diào)查不包括中國是否違反WTO協(xié)定義務(wù)，美國有權(quán)對中國這種“破壞WTO體制的、有害的、對貿(mào)易構(gòu)成扭曲的政策采取自保措施”。美國提出，WTO應(yīng)當(dāng)允許其成員國對那些有違WTO的不公平且對貿(mào)易政策嚴(yán)重扭曲與破壞的行為采取相應(yīng)的措施，如果WTO拒絕了此項(xiàng)要求，其就會在成員國之間喪失可信度。

中國認(rèn)為301條款從其性質(zhì)與目的上，與WTO所倡導(dǎo)的國際貿(mào)易精神相違背，并在之前的大量案例實(shí)踐中也證明了這一點(diǎn)，美國通過《行政行動聲明》，“明確、官方、反復(fù)而無條地”確認(rèn)301調(diào)查是建立在爭端解決機(jī)構(gòu)判決的基礎(chǔ)上，才不被DSB宣布301條款違反WTO規(guī)則。而對于單邊措施的合規(guī)性，中國認(rèn)為WTO所倡導(dǎo)的其成員合法的政策自由與單邊主義的最大區(qū)別是是否運(yùn)用到多邊貿(mào)易規(guī)則；違反多邊貿(mào)易規(guī)則就可以被認(rèn)定為單邊行為。

目前為止，美國并沒有對其運(yùn)用301調(diào)查的正當(dāng)性進(jìn)行論述，除了一再強(qiáng)調(diào)其已經(jīng)采取的措施外，對中國采取的301調(diào)查并不涉及中國對WTO義務(wù)的違反與否，因此此次調(diào)查并不違反其之前所做出的“明確、官方、反復(fù)而無條件地”承諾。而《行政行動聲明》中承諾將以WTO協(xié)定或損害美國在WTO協(xié)定下利益所進(jìn)行的調(diào)查，其僅是針對“與違反WTO協(xié)定或損害美國在WTO協(xié)定下利益所進(jìn)行的調(diào)查”。那么，如果正如美國所陳述的那樣，不涉及中國在WTO協(xié)定下的義務(wù)，就有不受《行政行動聲明》中相關(guān)承諾約束的可能性。

3 減緩中美貿(mào)易摩擦的應(yīng)對之策

3.1 通過談判和中美對話溝通機(jī)制增加兩國互信

中美兩國自建交以來，以各種形式建立了90多個(gè)對話溝通機(jī)制，其目的在于更有效地進(jìn)行對話溝通，化解中美貿(mào)易摩擦。2018-05，中美雙方就貿(mào)易摩擦事宜在北京進(jìn)行了對話磋商，雖然沒有達(dá)成實(shí)質(zhì)性的協(xié)議，也沒有使中美貿(mào)易摩擦得到實(shí)質(zhì)性緩解，但是雙方均表示愿意就此事繼續(xù)進(jìn)行對話溝通，隨后美國即向中國發(fā)出希望繼續(xù)磋商的邀請。由此可見，在中美貿(mào)易摩擦問題上，中國可以充分利用雙邊對話溝通機(jī)制去緩解貿(mào)易摩擦，并且用對話溝通機(jī)制進(jìn)行促進(jìn)和強(qiáng)化，使雙方的溝通健康化、常規(guī)化、高效化。

3.2 適時(shí)做出反擊措施，保障自身利益

中國如果單純地尋求WTO進(jìn)行裁決，將導(dǎo)致本國經(jīng)濟(jì)承受巨大損失，因此還應(yīng)及時(shí)采取相應(yīng)的貿(mào)易反制措施來遏制美國的單邊貿(mào)易制裁行為，維護(hù)本國企業(yè)的利益，捍衛(wèi)WTO體制。中國商務(wù)部在美國針對鋼鐵和鋁制品的“232調(diào)查”后迅速做出了中止減讓清單，擬對30億美元的進(jìn)口商品加征關(guān)稅。隨后美國向中國提出磋商的邀請，也正是由于中國的相應(yīng)的反制措施非常及時(shí)，使得美國并不敢輕易作出單邊貿(mào)易制裁的決定。但是與此同時(shí)應(yīng)看到的是中國應(yīng)該盡快出臺一系列“非常規(guī)性的反制措施”以應(yīng)對貿(mào)易摩擦和各種緊急情況，例如將政府采購的主要商品確定為國內(nèi)生產(chǎn)和制造的產(chǎn)品，使中國在面臨特殊情況時(shí)也能夠保證國內(nèi)貿(mào)易的穩(wěn)定。

3.3 完善知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)制度，提高自主開發(fā)創(chuàng)造力

此次貿(mào)易摩擦中的關(guān)鍵點(diǎn)是知識產(chǎn)權(quán)問題和核心技術(shù)問題，因此堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略是中國解決該問題的核心，加速關(guān)鍵核心技術(shù)的進(jìn)口替代和自主研發(fā)是關(guān)鍵。在大力推動創(chuàng)新研發(fā)替代核心技術(shù)的同時(shí)，也應(yīng)該在立法上不斷提高知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，提高保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不僅對發(fā)達(dá)國家有利，中國正處于急速發(fā)展之中，各項(xiàng)科技也需要完善的知識產(chǎn)權(quán)立法作為后盾。

新《反不正當(dāng)競爭法》于2018-01起正式生效，該法對涉及知識產(chǎn)權(quán)不正當(dāng)競爭行為的類型進(jìn)行了增補(bǔ)、修正。中國已經(jīng)意識到了知識產(chǎn)權(quán)法在立法上的不足，并且正在不斷完善，在看到巨大進(jìn)步的同時(shí)，也應(yīng)該深刻反思在立法上與國際社會的差距，在此次貿(mào)易爭端中探索未來的道路。

4 結(jié)論

中美貿(mào)易戰(zhàn)中，美國的單邊措施對WTO體制和中國的經(jīng)濟(jì)都造成了損害，其主張“232條款”適用安全例外是不成立的，其本質(zhì)上是對保障措施的違反；其采取的“301調(diào)查”并不具有合規(guī)性。中國在本次貿(mào)易戰(zhàn)中應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善中國貿(mào)易反制措施的相關(guān)法律，在今后的貿(mào)易摩擦中更好維護(hù)本國利益。