交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求探析

李國(guó)玉 梁曦月

內(nèi)容提要：貫徹國(guó)防要求、搭載國(guó)防功能的交通運(yùn)輸項(xiàng)目，具有國(guó)防與經(jīng)濟(jì)雙重屬性，既是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“大動(dòng)脈”，也是支撐國(guó)防與戰(zhàn)爭(zhēng)的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求仍存在諸多矛盾問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：地方領(lǐng)導(dǎo)思想認(rèn)識(shí)不夠到位、法律法規(guī)不夠完善、需求統(tǒng)籌對(duì)接不夠順暢、經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道不夠暢通等方面。因此，必須積極借鑒世界軍事強(qiáng)國(guó)的有益做法和經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)在規(guī)則設(shè)計(jì)、法規(guī)建設(shè)、需求對(duì)接和資金支持等方面精準(zhǔn)發(fā)力、綜合施策，推進(jìn)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求真正落實(shí)落地。

交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求，是指在交通運(yùn)輸項(xiàng)目或產(chǎn)品設(shè)計(jì)中搭載國(guó)防需求，使之在形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的同時(shí)，具備一定的國(guó)防功能，做到“一份投入、兩份產(chǎn)出”，最大限度積蓄交通動(dòng)員潛力、提升戰(zhàn)時(shí)交通動(dòng)員效能。當(dāng)前，著眼優(yōu)化國(guó)家交通體系建設(shè)總體布局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)一體化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，亟須深入查找我國(guó)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求存在的主要問(wèn)題，吸收借鑒世界軍事強(qiáng)國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，提出符合我國(guó)客觀實(shí)際的對(duì)策措施，進(jìn)而切實(shí)提升國(guó)家交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)軍隊(duì)遂行使命任務(wù)的支撐和保障能力。

一、交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求取得了一定成績(jī)。但客觀地講，“難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，難以適應(yīng)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的新要求”的問(wèn)題仍然較為突出。

（一）部分地方領(lǐng)導(dǎo)思想認(rèn)識(shí)不夠到位

當(dāng)前，地方有些部門(mén)和單位的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的戰(zhàn)略地位和重要意義認(rèn)識(shí)還不夠充分。經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部往往認(rèn)為，國(guó)防是國(guó)家層面考慮的事情，是軍隊(duì)的事情，在制定各類交通運(yùn)輸項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃時(shí)，難以自覺(jué)地將國(guó)防要求納入其中，有時(shí)甚至將其當(dāng)作負(fù)擔(dān)；部分建設(shè)項(xiàng)目即使將國(guó)防要求納入規(guī)劃，也只是停留在案中成文、表面作秀的程度，缺乏規(guī)范性和可操作性；一些交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求，仍不同程度地存在“說(shuō)起來(lái)重要、抓起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”的現(xiàn)象。

（二）一些法律法規(guī)不夠完善

總體來(lái)講，我國(guó)在這方面的法律法規(guī)建設(shè)起步較晚，雖然先后出臺(tái)《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》《中華人民共和國(guó)公路法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防交通法》等法律法規(guī)，但多數(shù)為原則性條款。例如，《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在交通建設(shè)中貫徹國(guó)防要求，但對(duì)于具體怎么執(zhí)行沒(méi)有明確；《經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目目錄（2016年版）》簡(jiǎn)要介紹了鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口碼頭航道和成品油管道5個(gè)領(lǐng)域交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的主要內(nèi)容及要求，但仍缺乏具體實(shí)施細(xì)則；《經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求管理辦法（試行）》概述了包含交通運(yùn)輸在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的職責(zé)分工、項(xiàng)目清單、審批管理等內(nèi)容，但尚未制定與之配套的方案計(jì)劃和落實(shí)意見(jiàn)。

（三）需求統(tǒng)籌對(duì)接不夠順暢

統(tǒng)籌不力、對(duì)接不暢，仍是制約交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的重要障礙?！督?jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防密切相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求管理辦法（試行）》中明確，項(xiàng)目和需求的對(duì)接實(shí)行兩級(jí)管理。國(guó)家層面，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)與中央軍委機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)對(duì)接后，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和中央軍委戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室匯總平衡；地方層面，統(tǒng)一匯總到省級(jí)發(fā)展和改革委員會(huì)，與同級(jí)軍事機(jī)關(guān)組織對(duì)接和研究確定，并報(bào)上一級(jí)軍地主管部門(mén)組織協(xié)調(diào)。但由于文件中的一些規(guī)定比較原則宏觀，特別是需求提報(bào)和對(duì)接的主體不夠具體，因而“軍方不知地方有什么交通建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃，地方不清楚軍方需要貫徹哪些需求”的現(xiàn)象較為普遍。

（四）經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道不夠暢通

有力的經(jīng)費(fèi)支撐，是實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的關(guān)鍵保證。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求所增加的經(jīng)費(fèi)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要給予補(bǔ)助，并由中央和地方財(cái)政部門(mén)按事權(quán)劃分，落實(shí)資金保障。但在具體實(shí)踐中，補(bǔ)助資金有無(wú)額度限制、國(guó)家和地方政府各級(jí)投入比例如何分擔(dān)、地方各級(jí)層次權(quán)限如何確定、不同項(xiàng)目如何歸口管理、補(bǔ)貼資金從什么類型經(jīng)費(fèi)劃撥、后期維護(hù)怎么保障等一系列問(wèn)題尚無(wú)具體規(guī)定。在實(shí)際工作中，由于中央和地方兩級(jí)經(jīng)費(fèi)權(quán)責(zé)不明，往往出現(xiàn)地方政府推進(jìn)交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貫徹國(guó)防要求越多，地方財(cái)政資金支出就越多、壓力越大，形成了“鞭打快?！钡募?lì)扭曲現(xiàn)象，難以調(diào)動(dòng)地方政府支持國(guó)防的積極性。

二、世界軍事強(qiáng)國(guó)的主要經(jīng)驗(yàn)做法

他山之石，可以攻玉。美國(guó)、俄羅斯、日本、英國(guó)、法國(guó)、以色列等軍事強(qiáng)國(guó)均極為重視在交通運(yùn)輸項(xiàng)目中貫徹國(guó)防要求?？偨Y(jié)、研究、參照、借鑒其有益經(jīng)驗(yàn)和做法，可以促使我們優(yōu)化發(fā)展路徑，釋放后發(fā)優(yōu)勢(shì)，提高建設(shè)效益。

（一）堅(jiān)持國(guó)家頂層統(tǒng)籌推動(dòng)

從世界主要軍事強(qiáng)國(guó)推動(dòng)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)家要求的實(shí)踐來(lái)看，雖然各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)管理體制有所差異，但普遍注重在國(guó)家層面進(jìn)行頂層統(tǒng)籌、強(qiáng)力推動(dòng)。美國(guó)在國(guó)家層面統(tǒng)籌交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的機(jī)構(gòu)，有國(guó)防部、軍事運(yùn)輸司令部和其他政府交通運(yùn)輸部門(mén)。在俄羅斯，國(guó)家層面的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)主要包括聯(lián)邦安全委員會(huì)、聯(lián)邦國(guó)防部、聯(lián)邦交通部等部門(mén)。在法國(guó)，國(guó)防交通運(yùn)輸指揮管理實(shí)行三軍統(tǒng)管和單一軍種負(fù)責(zé)相結(jié)合的模式，國(guó)防部下屬的三軍參謀部設(shè)有陸?？者\(yùn)輸處，陸?？者\(yùn)輸處在國(guó)家運(yùn)輸總局派有常駐軍事代表，主要負(fù)責(zé)國(guó)防部與政府交通部門(mén)的統(tǒng)籌和聯(lián)絡(luò)工作。通過(guò)在國(guó)家層面建立常態(tài)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，有效保障了交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的順利展開(kāi)。

（二）完善相關(guān)法律制度保障

為將交通設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求落地落實(shí)，世界軍事強(qiáng)國(guó)大多通過(guò)立法定規(guī)的方式，將項(xiàng)目建設(shè)嚴(yán)格置于國(guó)家政策和法律規(guī)定的約束之下。例如，在美國(guó)國(guó)防部指令（4510.11）中，明確規(guī)定了國(guó)防部中與公路建設(shè)貫徹國(guó)防要求有關(guān)部門(mén)的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)以及資金來(lái)源、技術(shù)規(guī)范等。英國(guó)《商船法》規(guī)定，新建民船必須保證在國(guó)家處于緊急狀態(tài)時(shí)，能快速改造成適應(yīng)國(guó)防需求的軍事運(yùn)輸和支援艦船，否則不允許出廠。而正是這一規(guī)定，確保了英國(guó)商船在英阿馬島海戰(zhàn)中能夠迅速投入作戰(zhàn)，并發(fā)揮了重要作用。俄羅斯規(guī)定，商船的設(shè)計(jì)圖紙必須經(jīng)海軍當(dāng)局審定，并向各級(jí)設(shè)計(jì)和建設(shè)部門(mén)派出軍代表，負(fù)責(zé)商船軍用性能的把關(guān)，保證緊急情況下只需要簡(jiǎn)單改裝就可以承擔(dān)軍事任務(wù)。

（三）納入國(guó)家交通發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃

為避免交通建設(shè)與國(guó)防要求出現(xiàn)“二元分離”，世界主要軍事強(qiáng)國(guó)普遍注重將貫徹國(guó)防要求納入國(guó)家交通總體規(guī)劃和建設(shè)計(jì)劃，使國(guó)防要求滲透且貫徹于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通工具設(shè)計(jì)之中。例如，美國(guó)1956年開(kāi)始實(shí)施“州際與國(guó)防公路網(wǎng)計(jì)劃”，1977年又實(shí)施了“戰(zhàn)略鐵路網(wǎng)計(jì)劃”，使美國(guó)本土最主要的1000余個(gè)軍事設(shè)施、基地中，有近400個(gè)與鐵路連接，逐步建成了軍民兼顧、平戰(zhàn)結(jié)合的道路交通網(wǎng)絡(luò)；同時(shí)，還鼓勵(lì)商業(yè)運(yùn)輸公司為軍事服務(wù)，要求在設(shè)計(jì)、建造交通工具時(shí)充分考慮軍事需求。英國(guó)要求交通主管部門(mén)在制定交通建設(shè)規(guī)劃時(shí)，必須與國(guó)防部門(mén)協(xié)調(diào)，并將交通設(shè)施貫徹國(guó)防要求的內(nèi)容納入有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。日本在設(shè)計(jì)規(guī)劃高速公路建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，要求充分考慮滿足起降軍用戰(zhàn)機(jī)的需求等。

（四）明晰所需經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道

針對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大、收益慢的特點(diǎn)，在貫徹國(guó)防要求所需資金支持方面，國(guó)外通常采取國(guó)家主導(dǎo)、政府為主、市場(chǎng)參與的模式。例如，在公路建設(shè)貫徹國(guó)防要求上，《美國(guó)法典》規(guī)定，州際國(guó)防公路系統(tǒng)的建設(shè)資金，聯(lián)邦政府承擔(dān)90%，其余10%由州和地方政府承擔(dān)。在英阿馬島海戰(zhàn)中，為迅速將民用大型寬體運(yùn)輸機(jī)改裝成空中預(yù)警、空中加油和電子干擾等專用機(jī)，將大噸位民用專業(yè)化船舶如集裝箱、滾裝船、油艦等改裝成載機(jī)艦、運(yùn)兵艦、醫(yī)院船，英國(guó)政府嚴(yán)格按照市場(chǎng)機(jī)制，給予相關(guān)企業(yè)一定補(bǔ)償，充分調(diào)動(dòng)了企業(yè)支援軍事行動(dòng)的積極性和創(chuàng)造力。

三、推進(jìn)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的對(duì)策措施

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求存在的主要問(wèn)題，借鑒世界軍事強(qiáng)國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，我國(guó)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求應(yīng)從以下4個(gè)方面重點(diǎn)發(fā)力。

（一）注重規(guī)劃設(shè)計(jì)

戰(zhàn)略規(guī)劃，是推動(dòng)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)家要求的強(qiáng)大引擎?？v觀世界軍地交通統(tǒng)籌建設(shè)卓有成效的國(guó)家，都是在制定交通項(xiàng)目發(fā)展的整體戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)充分考慮國(guó)防要求。交通項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求意義重大，必須站在國(guó)家安全與發(fā)展的戰(zhàn)略高度，將具體建設(shè)內(nèi)容納入國(guó)家和地區(qū)交通運(yùn)輸發(fā)展總體規(guī)劃，做到全局上把控、關(guān)鍵處突破和常態(tài)化運(yùn)行。具體來(lái)說(shuō)，地方政府在制定交通運(yùn)輸項(xiàng)目的長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃和年度發(fā)展計(jì)劃時(shí)，將貫徹國(guó)防要求相關(guān)內(nèi)容納入本地區(qū)規(guī)劃和方案中統(tǒng)一制定；相關(guān)項(xiàng)目的具體負(fù)責(zé)單位在編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，將貫徹國(guó)防要求的內(nèi)容一并編入和上報(bào)；項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告應(yīng)當(dāng)將貫徹國(guó)防要求的內(nèi)容單列專篇，專篇內(nèi)容主要包括貫徹國(guó)防要求的依據(jù)、要求、建設(shè)方案、投資需求等，相關(guān)內(nèi)容原則上隨原項(xiàng)目一并審批、核準(zhǔn)。

（二）完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

法律法規(guī)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，是確保交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的重要基礎(chǔ)。交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求涉及軍地雙方，參與主體多元、利益糾葛復(fù)雜、內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)交織，必須通過(guò)健全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)“剛性”約束。一方面，應(yīng)加快完善交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求配套法規(guī)。通過(guò)完善相應(yīng)法規(guī)制度，明確和規(guī)范交通基礎(chǔ)設(shè)施貫徹國(guó)防要求中各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、工作規(guī)程，以確保有法可依、有章可循。另一方面，應(yīng)盡快出臺(tái)“交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”。要認(rèn)真分析比對(duì)現(xiàn)行軍用標(biāo)準(zhǔn)和民用標(biāo)準(zhǔn)，確保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定既能適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)防的需要，又要主動(dòng)向民用標(biāo)準(zhǔn)靠攏；既要考慮民用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的承受能力，也要考慮未來(lái)軍事行動(dòng)和武器裝備建設(shè)需求。

（三）強(qiáng)化需求對(duì)接

暢通軍地需求對(duì)接，是推動(dòng)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求，必須破除軍地之間的體制性障礙，建立雙向互動(dòng)的軍地對(duì)接和協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，應(yīng)明確需求提報(bào)和對(duì)接主體。由省發(fā)展和改革委員會(huì)會(huì)同省軍區(qū)辦公室，負(fù)責(zé)貫徹國(guó)防要求項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)銜接、信息匯總，以及職責(zé)范圍內(nèi)的項(xiàng)目審批和核準(zhǔn)；省軍區(qū)辦公室會(huì)同軍事需求等職能部門(mén)負(fù)責(zé)組織軍事需求的論證提報(bào)、綜合平衡和審核；省政府行業(yè)管理部門(mén)與省軍區(qū)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)，對(duì)口負(fù)責(zé)相應(yīng)行業(yè)（領(lǐng)域）項(xiàng)目和需求對(duì)接。另一方面，應(yīng)健全需求對(duì)接信息交流機(jī)制。健全完善軍地聯(lián)席會(huì)議、合署辦公、情況通報(bào)、考核評(píng)議和互動(dòng)走訪等制度，理順需求提報(bào)和對(duì)接機(jī)制，制定軍事需求提報(bào)規(guī)則，構(gòu)建自上而下、分層級(jí)分行業(yè)的需求對(duì)接體系。

（四）加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障

財(cái)政支持，是推動(dòng)交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的有力支撐。交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求的“公共產(chǎn)品”性質(zhì)，決定了必須由國(guó)家給予相應(yīng)經(jīng)濟(jì)政策扶持及明確相關(guān)資金解決渠道，以解決建設(shè)資金缺位問(wèn)題。因此，應(yīng)盡快制定“交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求資金管理辦法”，從制度層面明確經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償來(lái)源，屬地方事權(quán)的，由同級(jí)財(cái)政研究落實(shí)資金；屬中央事權(quán)的，按程序申請(qǐng)中央財(cái)政資金保障，從根本上解決交通運(yùn)輸項(xiàng)目貫徹國(guó)防要求補(bǔ)助補(bǔ)償問(wèn)題。此外，也應(yīng)積極創(chuàng)新相關(guān)配套資金的保障措施和辦法，在穩(wěn)定財(cái)政資金供應(yīng)渠道的同時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段，以各種優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本參與此項(xiàng)工作。