歐盟對(duì)成員國(guó)的侵權(quán)訴訟
——以波蘭為例

楊子力

中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院，北京 100005

根據(jù)歐盟2014年確立的法治框架，解決成員國(guó)法治問(wèn)題的路徑有兩條，一條是對(duì)成員國(guó)法治狀況調(diào)查①，另一條則是對(duì)成員國(guó)發(fā)起侵權(quán)訴訟。歐盟對(duì)成員國(guó)發(fā)起侵權(quán)訴訟的一般程序?yàn)椋旱谝徊?，歐盟委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)歐委會(huì)）就所關(guān)切的問(wèn)題向成員國(guó)政府發(fā)出“正式通知函”（Letter of Formal Notice），要求限期答復(fù)；第二步，若成員國(guó)答復(fù)無(wú)法令歐委會(huì)滿(mǎn)意，歐委會(huì)將發(fā)出“合理的意見(jiàn)”（Reasoned Opinion），要求成員國(guó)按照歐盟意見(jiàn)限期糾正其行為；第三步，若成員國(guó)仍不糾正，歐委會(huì)可以向歐盟法院發(fā)起訴訟，要求歐盟法院予以裁決。

自2017年7月起至今，歐委會(huì)先后四次就波蘭司法改革發(fā)起侵權(quán)訴訟程序。其中前兩案歐盟法院已經(jīng)做出裁決，第三案已提交歐盟法院但尚未做出裁決，第四案尚未提交歐盟法院。

一、波蘭普通法院法官退休年齡案

2017年7月12日，波蘭議會(huì)通過(guò)《普通法院組織法》修正案，將普通法院法官、檢察官法定退休年齡從之前的67歲，降低為男性法官（檢察官）65歲、女性法官（檢察官）60歲；授予司法部長(zhǎng)在普通法院法官達(dá)到上述退休年齡后可批準(zhǔn)延長(zhǎng)其工作年限至70歲的權(quán)力。

7月29日，歐委會(huì)啟動(dòng)波蘭司法改革侵權(quán)訴訟程序，就《普通法院組織法》修正向波蘭政府發(fā)出“正式通知函”。歐委會(huì)主要關(guān)切有兩點(diǎn)，一是波蘭分別為男性和女性法官設(shè)定不同退休年齡違反了《歐盟運(yùn)行條約》第157條和第2006/54號(hào)歐盟指令中關(guān)于性別平等的規(guī)定；二是授予司法部長(zhǎng)批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)延長(zhǎng)法官任職年限的自由裁量權(quán)，破壞了波蘭的司法獨(dú)立。8月31日，波蘭政府就“正式通知函”答復(fù)歐委會(huì)，否認(rèn)其有任何違反歐盟法律的行為。

9月12日，歐委會(huì)啟動(dòng)波蘭司法改革侵權(quán)程序的第二步，向波蘭政府發(fā)出“合理的意見(jiàn)”，要求波蘭政府在1個(gè)月內(nèi)采取必要措施糾正。10月12日，波蘭政府作出答復(fù)，再次否認(rèn)存在違法行為。歐委會(huì)遂于當(dāng)年12月20日將此案訴至歐盟法院，案號(hào)C-192/18。盡管波蘭政府于2018年4月12日再次通過(guò)法律修正廢止了相關(guān)條款，但歐委會(huì)并沒(méi)有撤銷(xiāo)其訴訟。

2019年11月5日，歐盟法院作出判決，裁定波蘭政府在2017年7月作出的關(guān)于法官（檢察官）退休年齡的相關(guān)法律修正違反歐盟法律。判決后，歐委會(huì)表示該判決是對(duì)波蘭司法獨(dú)立的支持，將繼續(xù)采取必要手段維護(hù)歐盟法治原則。而波蘭外交部則稱(chēng)該判決反映波蘭法律的“歷史狀態(tài)”，波蘭相關(guān)法律修正并未違背歐盟法律。

二、波蘭最高法院法官退休年齡案

2017年12月8日，波蘭議會(huì)通過(guò)《最高法院法》修正案，將最高法院法官退休年齡從70歲修改為65歲；授于總統(tǒng)在最高法院法官達(dá)到退休年齡后延長(zhǎng)其任期的權(quán)力。這意味著包括最高法院院長(zhǎng)在內(nèi)的27名法官將被迫提前退休。

2018年7月2日，歐委會(huì)第二次對(duì)波蘭政府發(fā)起侵權(quán)訴訟程序，向波蘭政府發(fā)出“正式通知函”。歐委會(huì)認(rèn)為，波蘭政府圍繞最高法院法官的改革舉措破壞了司法獨(dú)立性，特別是法官的不可罷免原則；波蘭總統(tǒng)作出是否延長(zhǎng)最高法院法官任期的決定缺乏固定標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法加以司法審查。波蘭政府于8月2日對(duì)歐委會(huì)指控提出異議。8月14日，歐委會(huì)向波蘭政府發(fā)出“合理的意見(jiàn)”，要求波蘭政府糾正相關(guān)的行為；但波蘭政府9月14日答復(fù)中依然否認(rèn)違反歐盟法律。歐委會(huì)遂于9月24日將波蘭政府訴至歐盟法院，案號(hào)C-619/18。10月19日，歐盟法院發(fā)布了一項(xiàng)臨時(shí)禁令，要求波蘭暫停相關(guān)改革措施。

2019年6月24日，歐盟法院裁定波蘭最高法院改革中降低最高法院法官退休年齡和授權(quán)總統(tǒng)延長(zhǎng)法官任期的條款，違反歐盟法律。波蘭外交部長(zhǎng)稱(chēng)判決“毫無(wú)現(xiàn)實(shí)意義”，因?yàn)椴ㄌm早已遵守了歐盟法院的臨時(shí)禁令，并廢止了相關(guān)改革條款。

三、波蘭法官紀(jì)律檢查案

根據(jù)2018年4月3日生效的《最高法院法》修正案，波蘭最高法院設(shè)立“紀(jì)律庭”，該庭有權(quán)對(duì)波蘭普通法院法官所作出的司法判決進(jìn)行調(diào)查、處理和審判。

2019年4月3日，歐委會(huì)圍繞波蘭法院紀(jì)律檢查機(jī)制第三次對(duì)波蘭政府發(fā)起侵權(quán)訴訟。歐委會(huì)認(rèn)為新成立的“紀(jì)律庭”由波蘭國(guó)家司法委員會(huì)遴選的新法官構(gòu)成，而國(guó)家司法委員會(huì)委員又是波蘭議會(huì)指定的，故無(wú)法保證“紀(jì)律庭”的獨(dú)立性和公正性；“紀(jì)律庭”在審理案件的過(guò)程中被賦予過(guò)大的自由裁量權(quán)。此外，波蘭法官在審理案件的過(guò)程中因?qū)W盟法律產(chǎn)生疑問(wèn)而提請(qǐng)歐洲法院“釋法”的行為也將被“紀(jì)律庭”審查，會(huì)對(duì)波蘭法官產(chǎn)生“寒蟬效應(yīng)”，有違歐盟法治精神。歐委會(huì)向波蘭政府發(fā)出“正式通知函”，要求波蘭政府在兩個(gè)月內(nèi)予以答復(fù)。

2019年7月17日，歐委會(huì)在對(duì)波蘭政府答復(fù)進(jìn)行徹底分析后，認(rèn)為并沒(méi)有緩解關(guān)切，故向波蘭政府發(fā)出“合理的意見(jiàn)”，但波蘭政府隨后仍未能滿(mǎn)足其要求。2019年10月10日，歐委會(huì)決定將此訴訟移交至歐盟法院，并要求加快審理程序。歐盟法院于10月25日受理此案，案號(hào)C-791/19。2020年4月8日，歐盟法院支持了歐委會(huì)關(guān)于采取臨時(shí)措施的請(qǐng)求，要求波蘭政府在本案審結(jié)前暫停適用“紀(jì)律庭”運(yùn)行的相關(guān)法律條款。該案目前仍在審理過(guò)程中。

四、波蘭司法獨(dú)立相關(guān)修正案

2019年12月20日波蘭議會(huì)通過(guò)對(duì)波蘭司法系統(tǒng)運(yùn)行的一系列法律修正，主要圍繞司法獨(dú)立及法官紀(jì)律等相關(guān)問(wèn)題，并于2020年2月14日生效。

2020年4月29日，歐委會(huì)向波蘭政府發(fā)出“正式通知函”，第四次對(duì)波蘭發(fā)起侵權(quán)訴訟程序。歐委會(huì)關(guān)切有四點(diǎn)：一是新修正法律擴(kuò)大了“違反紀(jì)律”的概念，增加了可被界定為違紀(jì)的案件的數(shù)量，使得“紀(jì)律機(jī)制”淪為行政力量控制司法的工具；二是賦予新成立的波蘭最高法院特別控制與公共事務(wù)庭作為裁決波蘭司法獨(dú)立問(wèn)題唯一機(jī)構(gòu)的權(quán)限，使波蘭法院無(wú)法履行其適用歐盟法律或請(qǐng)求歐盟法院作出初步裁決的義務(wù)；三是新修正法律禁止波蘭法院在審理懸而未決的案件時(shí)評(píng)估改由其他法官裁決案件的權(quán)力；四是新修正法律要求波蘭法官公布其從事司法專(zhuān)業(yè)活動(dòng)之外的資料，這與《歐盟基本權(quán)利憲章》和《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》所規(guī)定的尊重私人生活和保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利不相容。歐委會(huì)要求波蘭政府在2個(gè)月之內(nèi)就相關(guān)問(wèn)題予以答復(fù)。

此案目前仍處以侵權(quán)訴訟的第一步，尚無(wú)進(jìn)一步的信息披露。但若波蘭政府的相關(guān)答復(fù)無(wú)法解決歐委會(huì)關(guān)切，歐委會(huì)將向其發(fā)出“合理的意見(jiàn)”，要求限期改正。若波蘭政府未按照要求糾正相關(guān)行為，歐委會(huì)可能會(huì)向歐盟法院正式提起訴訟。

五、結(jié)語(yǔ)

法治是歐盟賴(lài)以建立的共同價(jià)值觀(guān)基石之一，這是歐委會(huì)高度重視波蘭司法改革問(wèn)題的原因所在。歐委會(huì)認(rèn)為，波蘭司法改革加大了行政力量對(duì)司法的干預(yù)，破壞了司法獨(dú)立性，如果聽(tīng)之任之會(huì)對(duì)其他成員國(guó)產(chǎn)生不良的示范效應(yīng)。歐委會(huì)有責(zé)任維護(hù)法治原則得到應(yīng)有尊重，通過(guò)對(duì)成員國(guó)發(fā)起侵權(quán)訴訟，由歐盟法院作出權(quán)威性裁決，可對(duì)成員國(guó)造成政治壓力，促使其作出改變。

而波蘭在司法改革問(wèn)題上選擇與歐盟“硬碰硬”，一方面與法律與公正黨執(zhí)政理念相關(guān)，認(rèn)為現(xiàn)行的司法體系仍處于“共產(chǎn)黨人”的控制之下，影響行政效率，滋生腐敗，而鏟除司法領(lǐng)域的“共產(chǎn)主義”因素有助于增強(qiáng)其執(zhí)政合法性；另一方面也反映出在近年來(lái)歐盟內(nèi)部“東西方矛盾”日益加劇的背景下，波蘭與歐盟雙方信任的缺失，波蘭認(rèn)為歐盟相關(guān)舉措侵蝕其主權(quán)，威脅到波蘭國(guó)家價(jià)值和身份。

2019年10月法律與公正黨再次贏(yíng)得議會(huì)選舉，2020年7月現(xiàn)任總統(tǒng)杜達(dá)再次贏(yíng)得大選，保證了法律與公正黨政策的延續(xù)性。2020年1月28日，新任歐委會(huì)負(fù)責(zé)價(jià)值觀(guān)和透明度的副主席薇拉· 朱洛娃對(duì)波蘭進(jìn)行訪(fǎng)問(wèn)，試圖緩解歐盟和波蘭圍繞司法改革而日益嚴(yán)重的危機(jī)，但未獲成功。朱洛娃稱(chēng)波政府未顯示任何妥協(xié)退讓的姿態(tài)，波司法部長(zhǎng)亦堅(jiān)稱(chēng)波蘭不會(huì)“退回”舊的司法模式。歐波之間圍繞司法改革的緊張態(tài)勢(shì)在未來(lái)一段時(shí)間里仍會(huì)繼續(xù)。

注釋?zhuān)?/p>

①歐委會(huì)于2016年1月13日針對(duì)波蘭《憲法法院法》修正案和《媒體法》發(fā)起法治調(diào)查程序，這是歐盟第一次針對(duì)成員國(guó)的法治情況展開(kāi)正式調(diào)查.