宋代城市管理制度對(duì)新時(shí)代城市治理的啟示

郭丹

摘要：城市治理是社會(huì)治理的重要環(huán)節(jié)，是人民幸福生活、社會(huì)和諧發(fā)展、國(guó)家長(zhǎng)治久安的的重要保障。商業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展加快了宋朝的城市化進(jìn)程，同時(shí)引發(fā)一系列城市問(wèn)題和挑戰(zhàn)，促使統(tǒng)治者通過(guò)建立并完善對(duì)城市公共事務(wù)、城市人口及商業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理制度，進(jìn)一步維護(hù)治安秩序，加強(qiáng)了對(duì)城市的有效治理，由此促成了我國(guó)古代城市管理制度的重大創(chuàng)新。這一時(shí)期的探索為新時(shí)代城市治理建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于創(chuàng)新城市治理的方式方法及完善城市治理體制機(jī)制具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：宋代城市管理制度;新時(shí)代城市治理;啟示

一、宋代城市管理制度的主要內(nèi)容

對(duì)城市治安秩序的管理制度。北宋初期，商業(yè)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的同時(shí)，由于管理制度的不完善，出現(xiàn)官員和商販勾結(jié)，哄抬物價(jià)，市場(chǎng)秩序混亂的問(wèn)題，此外，城內(nèi)存在大量無(wú)業(yè)游民及逃兵組成黑社會(huì)，惡性事件頻頻發(fā)生，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的城市治安秩序。對(duì)此，宋代統(tǒng)治者設(shè)置“廂”這一軍事單位對(duì)城市公共事務(wù)進(jìn)行管理，建立廂坊制度。廂的辦事衙門(mén)稱(chēng)之為廂公事所，是專(zhuān)門(mén)性的城市管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)巡檢使一名，為廂官長(zhǎng)，是基層治安結(jié)構(gòu)，相當(dāng)于今天的派出所。廂坊制度最大的特點(diǎn)就是分區(qū)治理，每個(gè)基層廂下分管著二至二十多個(gè)坊，再由軍巡輔（由禁軍充任）負(fù)責(zé)本廂治安行政，是基層治安機(jī)構(gòu)（介于后世派出所和“治安警亭”之間） ，其數(shù)量根據(jù)所管轄的坊數(shù)和戶(hù)數(shù)的多少而設(shè)置，有時(shí)也會(huì)根據(jù)實(shí)際情況隨時(shí)變動(dòng)。軍巡輔的職責(zé)很廣，主要負(fù)責(zé)各個(gè)街區(qū)坊巷的日常巡邏、防火防盜等維持治安。

對(duì)商業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理制度。在北宋初年，統(tǒng)治者實(shí)行恤商政策，免除部分商稅，極大提高了商人從事商品貿(mào)易活動(dòng)的積極性，家產(chǎn)超10萬(wàn)貫文的富商比比皆是。為監(jiān)督和牽制商人的壟斷行為和走私貿(mào)易，統(tǒng)治者通過(guò)招募牙人并規(guī)范這一群體，制定牙人制度，使牙人成為政府管理商業(yè)經(jīng)濟(jì)的有利手臂，減少了貿(mào)易糾紛，維護(hù)了市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定。

同時(shí)也出現(xiàn)了商販占道經(jīng)營(yíng)的“侵街”現(xiàn)象和生活垃圾隨處丟棄在城市街道。對(duì)于商販的“侵街”現(xiàn)象，宋朝統(tǒng)治者在街道兩側(cè)測(cè)量一定距離，豎立表木，以木頭為界限，不準(zhǔn)商戶(hù)跨越此界限，一定程度上規(guī)范了經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)城市治安與穩(wěn)定。

對(duì)城市人口的管理制度。在商業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的帶動(dòng)下，農(nóng)村人口大量涌入城市進(jìn)行商業(yè)勞動(dòng)，人口流動(dòng)非常大，這就加大了管理人口的難度，為了加強(qiáng)對(duì)人口的管理，維護(hù)城市治安，統(tǒng)治者對(duì)常住人口的管理實(shí)行戶(hù)牌制，其方法是在每戶(hù)門(mén)前設(shè)置一個(gè)粉牌，注明家庭成員的基本信息，當(dāng)家里增減成員時(shí)需標(biāo)注清楚，且將來(lái)往客人的信息記錄在內(nèi)，將這些變化都登錄在薄，定期便會(huì)有巡檢官員查證核實(shí)。這一方法大大便利了對(duì)人口的管理，夯實(shí)了維護(hù)城市治安的基礎(chǔ)。

二、宋代城市管理制度的經(jīng)驗(yàn)與不足

宋朝時(shí)期統(tǒng)治者在城市管理的實(shí)踐中，不斷完善城市治理制度，形成了一套科學(xué)合理的管理方法，留下了許多關(guān)于城市治理的寶貴經(jīng)驗(yàn)，其不足也可以為新時(shí)代的城市治理起到借鑒作用。

著重保護(hù)人民群眾的生命安全是城市管理的基本經(jīng)驗(yàn)。北宋時(shí)期，統(tǒng)治者在城市管理的過(guò)程中，始終將廣大百姓的生命安全放在首位。戶(hù)牌制的建立使百姓的生命安全得到保障。在這項(xiàng)制度的實(shí)施過(guò)程中，統(tǒng)治者會(huì)制定相關(guān)嚴(yán)厲的處罰措施，若不能將人口信息全面統(tǒng)計(jì)或者藏匿犯罪者等，地方專(zhuān)職人員會(huì)受到嚴(yán)厲的懲罰。宋代不僅僅從法律保障的制度層面管理人口，并且制定相關(guān)的救濟(jì)條例，為鰥寡孤獨(dú)者、殘疾者、孤兒以及貧困人口提供各方面的救助，建立了“生有所育、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)的”的救助體系。從制度保障上，保護(hù)人民的生命健康，該制度在宋代真正實(shí)現(xiàn)了體系化。

注重維護(hù)城市治安、穩(wěn)定城市秩序是城市管理的重要經(jīng)驗(yàn)。在城公共秩序混亂、惡性案件易發(fā)等城市治安問(wèn)題嚴(yán)重的情況下，北宋政府增設(shè)了獨(dú)立一級(jí)的治安管理機(jī)構(gòu)——廂，“城外內(nèi)分南北左右兩廂，各置廂官，以聽(tīng)民之訴訟，”又，“杖六十以下罪聽(tīng)決”，用以處理民事糾紛、管理城市秩序進(jìn)而穩(wěn)定城市。

再者，由于都城內(nèi)商業(yè)區(qū)和居住區(qū)的建筑相接，家家戶(hù)戶(hù)徹夜通宵，再加上燒燈拜佛，極容易引發(fā)火災(zāi)，宋朝統(tǒng)治者設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的滅火隊(duì)——潛火隊(duì)和警示火災(zāi)的建筑——望火樓，負(fù)責(zé)防治火災(zāi)，救火搶險(xiǎn)。在兩者的緊密配合下，才有了宋代“每遇有明火……不勞百姓?！钡挠行蛑伟铂F(xiàn)象[i]。

第三，在城市衛(wèi)生、市容面貌方面，宋代統(tǒng)治者也積極治理，商業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展打破了坊市分離的城市格局，居住區(qū)與商業(yè)區(qū)融為一體，商鋪林立于大街小巷之中。為整治城市衛(wèi)生，建立了專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)——街道司，并在地方設(shè)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)治理衛(wèi)生。關(guān)于其職能，《宋史·職官志》中記載： 街道司負(fù)責(zé)管轄所屬街道的衛(wèi)生狀況、道路疏通、生活垃圾處理等[ii]。此外，統(tǒng)治者也積極治理空氣污染，非常重視植樹(shù)造林，在《慶元條法事類(lèi)》中設(shè)置相關(guān)的法律條文對(duì)官員植樹(shù)造林作出明文規(guī)定和賞罰嚴(yán)明的條例。

宋朝的統(tǒng)治者在基于保護(hù)人民群眾的生命安全的基礎(chǔ)上，更重要的是有效的治理了城市，維護(hù)城市治安，穩(wěn)定城市秩序，為人民幸福生活提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

不足：民眾的切身利益未得到保障。宋朝在城市管理的實(shí)踐中，很大程度上維護(hù)了百姓的生命安全，穩(wěn)定了城市秩序。但由于牙人在商品貿(mào)易中處于商人和百姓中間人的地位，往往會(huì)謀取暴利，侵蝕普通老百姓的利益。紹興二十六年七月，戶(hù)部尚書(shū)兼權(quán)知臨安府韓仲通上奏時(shí)指出：牙人在收納百姓的蔬菜糧食時(shí)，往往以極低的價(jià)格再換置于市場(chǎng)，從中牟取暴利[iii]?？芍貉廊顺＠米约旱穆殑?wù)之便壟斷市場(chǎng)，或與部分官員相勾結(jié)，大肆欺凌百姓，使民眾的切身利益未得到真正的保障。

此外，廂坊制度在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中，實(shí)質(zhì)上加強(qiáng)了封建官府對(duì)市民的統(tǒng)治和鎮(zhèn)壓。宋代監(jiān)察御史余應(yīng)求就曾上奏皇帝：“往者八廂察事之人，陰取民間語(yǔ)言官私公事，言之于上，卻作訪(fǎng)聞行下，有司根治，謂之貌過(guò)。其情偽虛實(shí)，皆未可知……”[iv]。這番話(huà)充分反映了廂官在處理城市公共事務(wù)時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)不將百姓民眾的真實(shí)生活情況告知于當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者的情況，對(duì)百姓欺凌，側(cè)面體現(xiàn)了廂坊制度的消極作用。

每項(xiàng)制度都有兩面作用，這些不足是在當(dāng)時(shí)的歷史發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的，不能以現(xiàn)在的眼光標(biāo)準(zhǔn)看待古代制度，應(yīng)吸取和借鑒其中的有利經(jīng)驗(yàn)，來(lái)更有效的完善新時(shí)代的城市治理。

三、對(duì)新時(shí)代城市治理的啟示

在新時(shí)代，我國(guó)城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的同時(shí)，在城市中依然存在一些公共治安、經(jīng)濟(jì)秩序混亂和人民參與城市治理度不高等問(wèn)題。從宋朝制定的城市管理制度中得到啟示：通過(guò)完善治理機(jī)制和創(chuàng)新治理方法手段促進(jìn)城市的健康發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

（一）城市治理治理體制機(jī)制的完善層面

1.堅(jiān)持政府在城市治理中的主導(dǎo)作用

在城市管理中，宋朝統(tǒng)治者根據(jù)城鄉(xiāng)的商業(yè)發(fā)展和人數(shù)疏密來(lái)設(shè)置一定數(shù)量的治安管理機(jī)構(gòu)和官員，按照各個(gè)地區(qū)的治安情況隨時(shí)調(diào)動(dòng)禁軍，合理利用，在保證城市秩序的前提下無(wú)浪費(fèi)人力、物力。啟示在現(xiàn)代城市治理中必須堅(jiān)持政府部門(mén)的核心主體作用，強(qiáng)化政府責(zé)任制。在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，指出：明確市、縣政府在城市管理和執(zhí)法中負(fù)主體責(zé)任。政府是一切工作的制定者，更是一切行動(dòng)的領(lǐng)頭羊，在城市治理中要始終堅(jiān)持政府的主體地位。基層政府要切實(shí)履行好治理城市的責(zé)任，從頂層設(shè)計(jì)上做好規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)城市基層治理的政策支持、財(cái)力保障和能力建設(shè)指導(dǎo)，引導(dǎo)各個(gè)城市組織、城市群體城市基層的治理，不斷提高治理水平和能力。

2.提高居民治理城市的參與度，真正把"全民參與"的原則落到實(shí)處

一切以“人民為中心”、把人民的生命財(cái)產(chǎn)安全放在首位，是新時(shí)代政府工作的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，更是北宋時(shí)期城市管理中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

黨的十九屆四中全會(huì)提出要“完善群眾參與基層治理的制度化渠道”，“實(shí)現(xiàn)政府治理和城市調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。宋代城市治理中與現(xiàn)代城市中基層治理面對(duì)的都是數(shù)量龐大、無(wú)組織體系的民眾，解決的問(wèn)題都是公共事務(wù)，其治理經(jīng)驗(yàn)為后者提供了借鑒價(jià)值：一是政府為民眾參與公共事務(wù)提供了重要的政策支持和參與渠道。在現(xiàn)代城市治理中，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，將基層治理的重心下移，以城市共治為導(dǎo)向，推進(jìn)居民治理城市事務(wù)的參與度，真正把“全民參與”的原則落到實(shí)處;二是將居民聚合一起，建立一定的組織體系，變分散的居民為有組織、有規(guī)章制度的城市治理主體，不斷提高居民自治的意識(shí)和能力。三是建立相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)居民參與城市公共事務(wù)中的熱情，推動(dòng)城市治理水平現(xiàn)代化。

（二）城市治理方法手段的創(chuàng)新

完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制。宋朝制定了一套賞罰鮮明的城市治安規(guī)則：對(duì)于盜竊案，設(shè)定三個(gè)月的捕獲期限，一個(gè)期限為20天。在期限被捕獲盜賊，則會(huì)給予獎(jiǎng)勵(lì)，且根據(jù)案情大小獎(jiǎng)勵(lì)不同，反之，在期限內(nèi)未捕獲，作一次懲罰，罰一個(gè)月薪俸，當(dāng)連續(xù)三次受罰后，記作一次不合格，三次不合格后即停官。這套治安體系對(duì)于健全我國(guó)城市監(jiān)察體系、健全公共安全體系極具有借鑒意義：在政府工作中，制定一套清晰的賞罰規(guī)則和監(jiān)察體系，能激發(fā)政府官員的辦事能力，用最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰確保人民群眾的生活安全，更好的服務(wù)于人民群眾，維護(hù)城市安全與穩(wěn)定，提升城市治理能力。加大監(jiān)管執(zhí)法力度，提高公共安全風(fēng)險(xiǎn)化解和管控制度，確保供公共安全和城市發(fā)展同步進(jìn)行，從而打造城市治理新格局，實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化，為人民群眾創(chuàng)造一個(gè)平安、幸福的城市環(huán)境，促進(jìn)城市文明發(fā)展和城市和諧發(fā)展。

充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，提高城市治理效能。宋朝對(duì)常住人口的管理制度與當(dāng)代城市利用網(wǎng)絡(luò)登記人口信息的手段基本一致。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，面對(duì)農(nóng)業(yè)城市、工業(yè)城市以及信息化城市相互并存的特殊特點(diǎn)， 這必然會(huì)給政府的城市治理帶來(lái)巨大的壓力和挑戰(zhàn)[1]。因此，在新時(shí)代，應(yīng)更有效地發(fā)揮科技在城市治理中的支撐作用，建立動(dòng)態(tài)治理機(jī)制，通過(guò)現(xiàn)代科技有效促進(jìn)人與城市之間的溝通作用，改進(jìn)管理服務(wù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)將城市公共事務(wù)納入到網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行科學(xué)、精細(xì)劃分管理，及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握動(dòng)態(tài)和快速處置問(wèn)題，進(jìn)而保障人民的安全，解決人民與社會(huì)的矛盾，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)城市管理的有效治理，促進(jìn)城市和諧，穩(wěn)定城市發(fā)展。

宋朝對(duì)城市治理的政策、措施具有其鮮明的時(shí)代特點(diǎn)，有效解決了當(dāng)時(shí)的城市治安問(wèn)題，穩(wěn)定了城市秩序，為新時(shí)代創(chuàng)新城市治理提供了重要的歷史經(jīng)驗(yàn)。在新時(shí)代的城市治理過(guò)程中，我們應(yīng)該吸取有利經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)歷史與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一。在新時(shí)代我國(guó)推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化，為有效解決人民內(nèi)部矛盾、促進(jìn)城市和諧發(fā)展、建設(shè)平安中國(guó)提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐。

參考文獻(xiàn)

[1]羅開(kāi)元，羅霜.宋代城市救濟(jì)制度及其弊端[J].城市福利（理論版），2016（04）：17-19.

[2]宋·孟元老《東京夢(mèng)華錄》卷三，《防火》.

[3]（元）脫脫：《宋史》卷 165《職官志》5，第 3922 頁(yè)

[4]（宋）李心傳：《讓炎以束系年要錄》卷〗，紹興二十六年七月辛亥，上海古籍出版社2008年重印版第三冊(cè)第441頁(yè)

[5]王智勇《靖康要錄箋注》卷六，靖康元年五月四日，成都：四川大學(xué)出版社，2008.

[6]郭偉.公眾參與城市治理：理論邏輯與實(shí)踐路徑[J].邢臺(tái)學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，33（04）：74-76.

注釋

[1]郭偉.公眾參與城市治理：理論邏輯與實(shí)踐路徑[J].邢臺(tái)學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，33（04）：74-76.

[2]宋·孟元老《東京夢(mèng)華錄》卷三，《防火》.

[3]（元）脫脫：《宋史》卷 165《職官志》5，第 3922 頁(yè)。

[4]（宋）李心傳：《讓炎以束系年要錄》卷〗，紹興二十六年七月辛亥，上海古籍出版社2008年重印版第三冊(cè)第441頁(yè)

[5] 王智勇《靖康要錄箋注》卷六，靖康元年五月四日，成都：四川大學(xué)出版社，2008。