法律視角解析施工企業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

劉爽

摘要：本文分析施工企業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目中來自外部和內(nèi)部的主要法律風(fēng)險(xiǎn)。提出以加強(qiáng)制度建設(shè)防范和化解外部法律風(fēng)險(xiǎn)為主的方法。

關(guān)鍵詞：施工企業(yè)PPP項(xiàng)目;法律風(fēng)險(xiǎn)管控

2014年起，我國推廣政府和社會(huì)資本合作模式即PPP模式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，截至2019年9月，財(cái)政部PPP中心共入庫項(xiàng)目12180個(gè)，總投資金額17.259萬億元，其中交通運(yùn)輸投資金額最大，為9588.68億元。但是，由于缺少PPP立法和有效監(jiān)管措施，企業(yè)缺乏基本經(jīng)驗(yàn)和必要準(zhǔn)備，PPP項(xiàng)目倉促上馬，實(shí)施中出現(xiàn)大量問題，為企業(yè)埋下法律風(fēng)險(xiǎn)。作為一名施工企業(yè)法務(wù)人員，筆者認(rèn)真總結(jié)了交通建設(shè)方面五年來實(shí)施PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，分析PPP項(xiàng)目存在的主要法律風(fēng)險(xiǎn)，并重點(diǎn)研究了PPP項(xiàng)目規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的措施和辦法。

一、施工企業(yè)PPP項(xiàng)目面臨的主要法律風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)發(fā)展要成功，離不開好的經(jīng)營模式，黨的十九大報(bào)告提出，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設(shè)。隨之，中國的PPP項(xiàng)目進(jìn)入規(guī)范嚴(yán)管新常態(tài)。作為施工企業(yè)PPP項(xiàng)目成為未來基建市場(chǎng)的主力軍。面對(duì)機(jī)遇與挑戰(zhàn)，筆者分析PPP項(xiàng)目面對(duì)的法律風(fēng)險(xiǎn)如下：

（一）企業(yè)外部產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)

1.主體法缺失使企業(yè)處于被動(dòng)地位。我國PPP立法起步較晚，至今未出臺(tái)PPP專門的法律，未形成系統(tǒng)的PPP法律體系。實(shí)施PPP項(xiàng)目主要依據(jù)2014年以來，國務(wù)院、國家各部委及地方政府制訂的數(shù)量繁多的政策性文件。通過五年實(shí)踐檢驗(yàn)，至少存在以下三個(gè)問題：

一是法規(guī)位階較低。由于缺少法律指引，已出臺(tái)的政策性文件在制定、解讀、適用等方面，存在邏輯結(jié)構(gòu)不清晰、體系復(fù)雜、適用選擇困難等問題。

二是規(guī)范重點(diǎn)不一。PPP領(lǐng)域的政策文件有幾十種，不同行政主體發(fā)布的文件，因目的及側(cè)重點(diǎn)不同，在具體規(guī)定上存在一定差異，導(dǎo)致地方政府、咨詢機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本方存在理解偏差，不同程度地影響了項(xiàng)目推進(jìn)與執(zhí)行。

三是頻繁變更。2014年以來，在推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式背景下，國務(wù)院與各部委頒布的PPP項(xiàng)目政策和法規(guī)，以積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)、推廣為主基調(diào)。2017年，從控風(fēng)險(xiǎn)角度陸續(xù)出臺(tái)政策法規(guī)，主基調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、排查、?guī)范、整改。這一轉(zhuǎn)變不僅加大了PPP項(xiàng)目實(shí)施難度，而且導(dǎo)致原有項(xiàng)目合法性和合同有效性發(fā)生逆轉(zhuǎn)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。行政性法規(guī)受國家宏觀政策的影響較大，原來的PPP項(xiàng)目由于缺少相關(guān)法律保護(hù)，處境岌岌可危。PPP項(xiàng)目往往具有10年到30年的建設(shè)運(yùn)營期，頻繁變更政策將對(duì)項(xiàng)目的穩(wěn)定性產(chǎn)生消極影響，給項(xiàng)目帶來巨大法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.政府違約導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。近年來PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作中，違約風(fēng)險(xiǎn)無處不在。主要表現(xiàn)在以下幾類：

一是認(rèn)識(shí)模糊，動(dòng)輒變更合同。PPP是一種投融資體制創(chuàng)新，由于PPP項(xiàng)目審批周期長(zhǎng)，往往耽誤了寶貴的建設(shè)時(shí)機(jī)，影響了項(xiàng)目贏利能力。有的項(xiàng)目雖然得到政府批準(zhǔn)，簽署了正式合同，一旦出現(xiàn)政策變化，或者涉及公眾利益、環(huán)境生態(tài)和考古發(fā)現(xiàn)引發(fā)所有權(quán)爭(zhēng)議等問題時(shí)，存在終止合同的風(fēng)險(xiǎn)。

二是融資平臺(tái)問題頻出，退庫風(fēng)險(xiǎn)高企。2014年以來，許多PPP項(xiàng)目倉促上馬，實(shí)施過程中地方融資平臺(tái)杠桿率過高，受到國家金融管理部門關(guān)注，三令五申要求整改，致使項(xiàng)目出庫接踵而至。地方融資平臺(tái)為政府帶來投資項(xiàng)目和龐大建設(shè)資金的同時(shí)，也給地方政府帶來數(shù)量龐大的債務(wù)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2017年11月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》，政府違約風(fēng)險(xiǎn)驟然增加。僅2019年9月，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫退庫項(xiàng)目502個(gè)，涉及金額6213.35億元，項(xiàng)目狀態(tài)（階段）發(fā)生變化191個(gè)。這些項(xiàng)目出庫原因可能多種多樣，但是政府資金后繼乏力者不在少數(shù)。

三是信用缺失，全生命周期違約。為撬動(dòng)社會(huì)資本參與微利潤(rùn)和零利潤(rùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性，有些地方政府簽訂合同，允諾較高投資回報(bào)率，較高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，答應(yīng)過長(zhǎng)特許經(jīng)營期。待項(xiàng)目投建或運(yùn)營后，政府難以履行合同條款，產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)，最終危害企業(yè)利益。有的地方政府在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，不按合同約定付費(fèi)或提供補(bǔ)助，違反合同約定轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)，對(duì)政府可控項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)施或股份征收征用等。有些地方政府允諾的配套設(shè)施出現(xiàn)空缺，或者建設(shè)不完善，致使一些PPP項(xiàng)目運(yùn)營陷入困境。也有些PPP項(xiàng)目建成后，又出現(xiàn)批準(zhǔn)新建、改建其他類似項(xiàng)目，與PPP項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，使運(yùn)營企業(yè)利益受損。

（二）企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)

1.實(shí)施方案設(shè)計(jì)不合理。實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目前期接洽溝通耗時(shí)較長(zhǎng)，談判持久，一旦項(xiàng)目確定，進(jìn)入實(shí)施階段，進(jìn)度安排過快過緊，很多需要前期策劃的工作大量缺失，實(shí)施方案內(nèi)容往往不夠全面。再加之社會(huì)資本方缺乏真正懂行的PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理人才，缺乏編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)驗(yàn)，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案目前主要依靠社會(huì)咨詢公司編制。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案不完善等同于其他交通建設(shè)實(shí)施方案，包括：項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配、回報(bào)機(jī)制、邊界條件、項(xiàng)目監(jiān)管、項(xiàng)目采購、財(cái)務(wù)測(cè)算等內(nèi)容，涉及工程和法律以及金融等領(lǐng)域，社會(huì)咨詢公司的專業(yè)力量不全，他們或者是工程咨詢公司、財(cái)務(wù)公司，或者是招標(biāo)代理公司等，僅擅長(zhǎng)某一專業(yè)領(lǐng)域，很難滿足PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制的專業(yè)需求，因而他們編制的方案往往缺乏起碼要件。有的實(shí)施方案規(guī)定政府承諾對(duì)特定原因造成的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，但缺少補(bǔ)貼額度與補(bǔ)貼方法的相關(guān)規(guī)定，給項(xiàng)目后期運(yùn)營帶來法律風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施方案是PPP項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)，是社會(huì)資本方實(shí)施項(xiàng)目的法律保障，需要穩(wěn)定的政策預(yù)期和市場(chǎng)預(yù)期，缺乏涵蓋建設(shè)和運(yùn)營全周期的實(shí)施方案，難以與政府建立穩(wěn)定的合作關(guān)系。

2.合同不規(guī)范。PPP項(xiàng)目合同是界定政府與社會(huì)資本雙方權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的依據(jù)，更是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的可靠保障。合同一旦存在問題，必定為PPP項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營埋下重大隱患。但目前的現(xiàn)實(shí)不容樂觀，筆者參與審核的多個(gè)PPP項(xiàng)目合同，存在以下問題：

一是格式化現(xiàn)象嚴(yán)重。合同格式化沒有問題，關(guān)鍵是格式化合同中，要根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)計(jì)相應(yīng)條款。其實(shí)交通設(shè)施建設(shè)不同于公用設(shè)施建設(shè)，公路建設(shè)不同于港口建設(shè)，即使同是公路建設(shè)，每條公路也各有特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目合同需要設(shè)計(jì)出表現(xiàn)其項(xiàng)目特點(diǎn)的特殊條款，不能完全照搬格式化合同內(nèi)容。

二是關(guān)鍵條款約定不明。諸如，融資、建設(shè)、運(yùn)營、付費(fèi)機(jī)制、履約擔(dān)保及違約責(zé)任等條款，目前所編制的PPP項(xiàng)目合同，大都存在約定不清的問題。

三是權(quán)利義務(wù)約定不明。很多合同混淆基本權(quán)利義務(wù)與項(xiàng)目各階段的具體權(quán)利義務(wù)，混淆權(quán)利義務(wù)與工作職責(zé)的概念。

四是違反法規(guī)的合同條款時(shí)有存在。例如，在合同中弱化或免除社會(huì)資本方運(yùn)營責(zé)任，出現(xiàn)項(xiàng)目公司運(yùn)營責(zé)任放棄或返包給政府方出資代表等條款。這些看似有利于社會(huì)資本方的條款，公然違反國家規(guī)定，即使寫在合同中，實(shí)際上也得不到法律保護(hù)。

五是缺乏違約責(zé)任承擔(dān)方式的具體規(guī)定，違約處罰力度不足，違約成本過低。

3.采購招標(biāo)不合法。PPP項(xiàng)目招投標(biāo)不同于傳統(tǒng)工程，應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政部有關(guān)管理辦法執(zhí)行。目前，企業(yè)在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)中，一般沿用傳統(tǒng)工程的投標(biāo)方法，有些企業(yè)同樣存在圍標(biāo)串標(biāo)等違法行為，存在民事和刑事法律風(fēng)險(xiǎn)。

4.項(xiàng)目公司組建和管理不完善。PPP項(xiàng)目需要依法設(shè)立自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧、具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營性實(shí)體公司（SPV）。組建這類公司經(jīng)常出現(xiàn)的問題：

一是項(xiàng)目公司與社會(huì)資本方關(guān)系界定不明，一旦資不抵債需要破產(chǎn)重組，出現(xiàn)社會(huì)資本方是否同項(xiàng)目公司一起承擔(dān)連帶責(zé)任等問題，如果在項(xiàng)目公司設(shè)立之初不認(rèn)真厘清，必將產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)。

二是項(xiàng)目公司管理不善，受嚴(yán)峻自然條件、極端氣候條件以及特殊技術(shù)困難影響造成工期延誤，且建設(shè)成本超支;對(duì)交通流量預(yù)測(cè)不準(zhǔn)造成極大誤差、過路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整受到限制，項(xiàng)目公司經(jīng)營困難;對(duì)項(xiàng)目公司監(jiān)管不嚴(yán)，管理人員貪腐致使公司無法繼續(xù)運(yùn)營，一旦出現(xiàn)這類問題，法律風(fēng)險(xiǎn)不可避免。

5.融資成本高企，資本進(jìn)退難。PPP項(xiàng)目財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)巨大，比如，通貨膨脹、匯率和利率變動(dòng)、融資渠道不暢等，都會(huì)使項(xiàng)目公司法律風(fēng)險(xiǎn)倍增。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，有兩個(gè)問題應(yīng)該引起高度警覺。

一是融資成本增加導(dǎo)致建設(shè)和運(yùn)營虧損。有關(guān)文件規(guī)定，PPP項(xiàng)目不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，但是未明確“債務(wù)性資金”指項(xiàng)目公司的債務(wù)還是社會(huì)資本方的債務(wù)。如果明確是社會(huì)資本方的債務(wù)，則作為社會(huì)資本方的國企將失去以發(fā)債資金作為資本金的來源，也意味著金融機(jī)構(gòu)無法通過社會(huì)資本方股東擔(dān)保增信的方式為PPP項(xiàng)目提供資本金。未來PPP項(xiàng)目只能被迫接受成本高企的真股權(quán)資金，融資成本將大幅度提升。

二是資本金退出被迫違規(guī)操作。PPP項(xiàng)目要求資本金的比例較大，交通設(shè)施在前期建設(shè)期間，需要大量資本金，但是交通設(shè)施建成并投入運(yùn)營后， 完全不同于永續(xù)經(jīng)營的公司，項(xiàng)目公司后期會(huì)沉淀大量資本金無法用于項(xiàng)目以外的投資，造成金融資源浪費(fèi)。項(xiàng)目公司只能通過頻繁減資、購買理財(cái)產(chǎn)品等方式，解決沉淀資金時(shí)間成本問題，其間當(dāng)然不乏各種違規(guī)操作，給項(xiàng)目公司帶來法律風(fēng)險(xiǎn)。

二、防范法律風(fēng)險(xiǎn)的基本措施

（一）外部法律風(fēng)險(xiǎn)防范措施

1.建議立法并反映企業(yè)訴求。有法可依是企業(yè)擺脫法律風(fēng)險(xiǎn)最可靠的途徑。面對(duì)當(dāng)前PPP項(xiàng)目主體法缺失的現(xiàn)狀，企業(yè)應(yīng)該通過各種渠道，例如向各級(jí)人大、政協(xié)會(huì)議提交提案，在各類經(jīng)濟(jì)論壇、經(jīng)濟(jì)座談會(huì)發(fā)聲等，闡明PPP立法的必要性和緊迫性，呼吁國家相關(guān)部門加快PPP立法進(jìn)程。在當(dāng)前貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神以及加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)以達(dá)到長(zhǎng)治久安的大背景下，相信一定能夠得到立法機(jī)構(gòu)的重視。從已經(jīng)公開的信息可以看出，PPP立法已經(jīng)提上人大立法議程。但是，企業(yè)的呼吁不應(yīng)該僅僅是簡(jiǎn)單的立法呼喊，而應(yīng)該根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)施中遇到的實(shí)際困難和問題，提出企業(yè)的訴求，以期在立法中體現(xiàn)社會(huì)資本方的利益。

一是PPP法規(guī)要具有中國特色。在PPP發(fā)展過程中，國務(wù)院及各部委、地方政府和社會(huì)資本方，根據(jù)國情創(chuàng)造了大量新途徑和新方法，形成中國特色的PPP模式。這種中國特色的PPP是推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的重要工具，是政企之間的高水平合作，是現(xiàn)階段負(fù)面作用最小的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，盤活了國有資本及其他社會(huì)資本，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，提高了經(jīng)濟(jì)建設(shè)決策的科學(xué)性。應(yīng)該正視我們面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，尊重我國市場(chǎng)機(jī)制下形成的PPP規(guī)則，不能照搬國際標(biāo)準(zhǔn)，要寬容部分瑕疵，在對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行補(bǔ)充、修改和完善的基礎(chǔ)上先行立法，再用法律對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。

二是正確定位PPP融資功能。PPP具有融資能力，是現(xiàn)階段最理想的融資工具，使原本零利潤(rùn)或微利潤(rùn)的社會(huì)公益性項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)有吸引力的項(xiàng)目，使政府資金發(fā)揮撬動(dòng)作用，社會(huì)資本趨之若鶩，股權(quán)投資者躍躍欲試，資產(chǎn)證券化市場(chǎng)指日可待，PPP實(shí)現(xiàn)真正的項(xiàng)目融資。

三是深化價(jià)格調(diào)整機(jī)制改革。價(jià)格調(diào)整機(jī)制左右著PPP項(xiàng)目的成敗，影響著交通建設(shè)行業(yè)發(fā)展。在PPP立法中，應(yīng)該明確設(shè)置與項(xiàng)目運(yùn)營成本掛鉤的調(diào)價(jià)機(jī)制，按照贏利而不暴利的原則，明確規(guī)定交通等公用設(shè)施具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制，向社會(huì)資本釋放明確的市場(chǎng)預(yù)期，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與公用事業(yè)的積極性，提高PPP模式的可持續(xù)性。

2.PPP立法后的監(jiān)管模式。PPP立法后，一定要開啟監(jiān)管新模式。

一是慎重決策防患未然。在正式投資PPP項(xiàng)目前，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目充分調(diào)研。如果項(xiàng)目情況復(fù)雜、不可控因素較多，建議聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律以及財(cái)務(wù)全方位調(diào)查，對(duì)項(xiàng)目可行性、政府財(cái)政實(shí)力、政府信用級(jí)別、融資條件、項(xiàng)目收益、市場(chǎng)價(jià)格等進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理預(yù)估，再科學(xué)決策。

二是避免因相關(guān)政策法規(guī)變更引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。需要提前在合同中明確并約定這類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)應(yīng)當(dāng)采取的辦法、減損和通知義務(wù)等，還應(yīng)引入保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，以便處變不驚，應(yīng)對(duì)有序。

三是應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目期滿移交形式的變化風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段PPP項(xiàng)目期滿移交沒有進(jìn)行制度性安排，未來PPP立法后，如果確定按照BOT形式移交，產(chǎn)權(quán)屬于政府，項(xiàng)目公司擁有的是特許經(jīng)營權(quán)，移交資產(chǎn)無須繳納稅費(fèi)。如果確定按照TOT形式，移交資產(chǎn)視同銷售不動(dòng)產(chǎn)，企業(yè)需要繳納增值稅、土地增值稅及其他附加稅等，由于涉及金額龐大，需要做好應(yīng)對(duì)預(yù)案。

四是研究實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化不果的退路。如果立法必定會(huì)對(duì)資產(chǎn)證券化提出更加詳細(xì)的規(guī)定，比如，要求基礎(chǔ)資產(chǎn)能夠產(chǎn)生可持續(xù)且穩(wěn)定的現(xiàn)金收入等。而現(xiàn)有PPP項(xiàng)目以公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，項(xiàng)目能否滿足未來對(duì)資產(chǎn)證券化的要求還是未知數(shù)。如果項(xiàng)目不能達(dá)到規(guī)范要求，不能以資產(chǎn)證券化實(shí)現(xiàn)全身而退，需要研究合適的退出辦法。

（二）企業(yè)內(nèi)部法律風(fēng)險(xiǎn)防范措施

1.建立PPP項(xiàng)目法律顧問制度。在PPP項(xiàng)目運(yùn)作生命周期，需要充分發(fā)揮法律顧問在防范化解法律風(fēng)險(xiǎn)中的作用。一要在集團(tuán)公司范圍內(nèi)聘請(qǐng)真正懂得PPP業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)、法律、投融資等方面專家，定期不定期召開專題論證會(huì)，探討PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的合規(guī)合法性，有效防范“頂層設(shè)計(jì)”方面的法律風(fēng)險(xiǎn)。二要面向全社會(huì)，聘請(qǐng)懂PPP業(yè)務(wù)的專業(yè)律師作為項(xiàng)目公司的法律顧問，為PPP項(xiàng)目提供日常咨詢和顧問服務(wù)。凡是涉及PPP項(xiàng)目的文件包括實(shí)施方案、合同、協(xié)議等，都要由項(xiàng)目法律顧問審查并出具審查意見書。

2.建立PPP合同專家評(píng)審制度。PPP合同是明確政府與社會(huì)資本雙方權(quán)利義務(wù)的契約性文件，應(yīng)該盡量將PPP合同未來可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)和隱患降至最低。建議公司建立“PPP合同專家評(píng)審”制度，對(duì)準(zhǔn)備實(shí)施的PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目公司章程進(jìn)行審核。

一是審核合同文本的規(guī)范性。要求PPP合同文本內(nèi)容相對(duì)完備，不能僅僅在格式化合同上作簡(jiǎn)單的修改，要結(jié)合項(xiàng)目特征和實(shí)際情況，細(xì)化完善合同條款。要避免合同本身潛存的條款約定不明、合同內(nèi)容相互沖突等低級(jí)錯(cuò)誤。

二是在合同中設(shè)置協(xié)商機(jī)制、爭(zhēng)議處理機(jī)制和價(jià)格調(diào)整機(jī)制。合同簽訂后，政府很少會(huì)顧及社會(huì)資本方的利益，項(xiàng)目公司難以根據(jù)市場(chǎng)的變化對(duì)項(xiàng)目的規(guī)模、建設(shè)期限和投資額度等進(jìn)行微調(diào)，只能被動(dòng)執(zhí)行合同，有時(shí)項(xiàng)目還沒有建成，就失去贏利能力，如果缺乏服務(wù)費(fèi)用調(diào)整的條款，難以健康發(fā)展。

三是設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目合同周期長(zhǎng)，項(xiàng)目前景的不確定性顯著，風(fēng)險(xiǎn)與生俱來，所以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容之一。政府和社會(huì)出資方要結(jié)合PPP項(xiàng)目的有效落地、有效融資及有效運(yùn)營等因素，遵循項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，合理設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)條款。

3.建立法律風(fēng)險(xiǎn)管控專員制度。PPP項(xiàng)目公司區(qū)別于傳統(tǒng)的有限責(zé)任公司，公司治理、日常運(yùn)營等均具有一定特殊性、創(chuàng)新性，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。所以，不僅要通過改革創(chuàng)新，建立與PPP項(xiàng)目相匹配的公司治理結(jié)構(gòu)，與企業(yè)家權(quán)責(zé)相匹配的激勵(lì)機(jī)制，而且為降低PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，建議實(shí)施法務(wù)專員制度。由公司派遣熟悉PPP業(yè)務(wù)的法務(wù)人員，常年進(jìn)駐項(xiàng)目公司。

一是處理項(xiàng)目公司日常法務(wù)工作，對(duì)項(xiàng)目公司合同起草、簽訂、履約等進(jìn)行全方位把關(guān)，避免不必要的糾紛。對(duì)項(xiàng)目公司的融資、建設(shè)、運(yùn)營等交易活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范化管理，防范借款糾紛、工程款糾紛、材料款糾紛等情發(fā)生。

二是作為公司代表，對(duì)項(xiàng)目公司日常管理和財(cái)務(wù)管理進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)進(jìn)行干涉，避免職務(wù)腐敗。項(xiàng)目公司治理良好，是保證項(xiàng)目順利實(shí)施的重要條件。

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（作者單位：中交二公局東萌工程有限公司）