以國(guó)家公園體制建設(shè)推進(jìn)三江源長(zhǎng)效化保護(hù)研究

嚴(yán)勇　劉雅君

摘要：國(guó)家公園體制是當(dāng)前世界公認(rèn)的一種能夠合理處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用關(guān)系的保護(hù)和管理模式，是我國(guó)探索用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的新實(shí)踐。三江源地區(qū)是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，是我國(guó)重要生態(tài)安全功能區(qū)，同時(shí)也面臨著較為滯后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展困境。當(dāng)前三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)已經(jīng)在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)探索解決了多頭管理、監(jiān)管碎片化的體制弊端，筑牢了用制度保護(hù)三江源的堅(jiān)實(shí)屏障，但還未形成能夠有效涵蓋整個(gè)三江源地區(qū)的自然保護(hù)體系，加之三江流域上下游共建共享機(jī)制不健全，三江源生態(tài)保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。以國(guó)家公園體制建設(shè)為契機(jī)，形成以國(guó)家公園為主的自然保護(hù)地體系，健全上下游流域生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)共治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機(jī)制有利于三江源長(zhǎng)效化保護(hù)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園體制;三江源;自然保護(hù)地;長(zhǎng)效化保護(hù)

三江流域是我國(guó)重要的生態(tài)屏障，維系著流域上下游的生態(tài)安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈，哺育著中華民族，孕育了中華文明。三江源地區(qū)生態(tài)地位極為突出，但是人口稀少，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后。三江源生態(tài)保護(hù)是我國(guó)流域生態(tài)屏障的第一道防線，維系著我國(guó)水源安全，是全球生物多樣性熱點(diǎn)區(qū)域之一，擁有極大的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，在生物多樣性保護(hù)、氣候監(jiān)測(cè)與調(diào)節(jié)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。當(dāng)前三江源的生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)雖然得到初步遏制，但還未發(fā)生根本性扭轉(zhuǎn)，三江源生態(tài)保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。[1]用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地長(zhǎng)效化保護(hù)的有益探索。

一、國(guó)家公園體制建設(shè)是三江源頭生態(tài)保護(hù)的根本保障

美國(guó)黃石國(guó)家公園是世界第一個(gè)國(guó)家公園。從1872年至今，隨著人類對(duì)自然規(guī)律認(rèn)知的不斷深化，國(guó)家公園的內(nèi)涵、管理體制、監(jiān)測(cè)技術(shù)不斷革新，成為世界公認(rèn)的一種行之有效的保護(hù)地管理模式。例如，從單一的“國(guó)家公園”概念衍生出“國(guó)家公園和保護(hù)區(qū)體系”“世界遺產(chǎn)”等相關(guān)概念;[2-3]從視覺景觀保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)樯锒鄻有员Ｗo(hù)，同時(shí)考慮人的需要。[4]IUCN（世界自然保護(hù)聯(lián)盟）對(duì)國(guó)家公園內(nèi)涵的界定成為各國(guó)建立自然保護(hù)地的重要遵循和經(jīng)驗(yàn)借鑒。通過合理制度設(shè)計(jì)，從而完善當(dāng)前自然保護(hù)地管理體制，促進(jìn)資源合理利用與科學(xué)保護(hù)良性互動(dòng)，才能從根本上保護(hù)生態(tài)環(huán)境。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于對(duì)全面深化改革若干重大問題研究決定中明確提出建立國(guó)家體制。這是新時(shí)期我國(guó)改革創(chuàng)新用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重大舉措，是建立生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，有助于自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)。我國(guó)建立國(guó)家公園體制是在自然保護(hù)地土地資源權(quán)屬不明晰、多頭管理、社會(huì)公益屬性和公共管理職責(zé)不夠明確、保護(hù)管理效能不高、盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象等長(zhǎng)期根植于自然保護(hù)地管理中的問題基礎(chǔ)上推進(jìn)的，通過體制試點(diǎn)探索打破長(zhǎng)期以來自然保護(hù)地多頭交叉管理模式弊端，理順管理體制機(jī)制，有效發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量參與國(guó)家公園建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，引領(lǐng)推動(dòng)自然保護(hù)地管理體制改革，形成人與自然和諧共生新模式。

2016年，中辦國(guó)辦正式印發(fā)《中國(guó)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，試點(diǎn)區(qū)域12.31萬平方公里，通過創(chuàng)新體制機(jī)制筑牢國(guó)家重要生態(tài)安全屏障，切實(shí)保護(hù)三江源水源安全和高原生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，為全國(guó)生態(tài)文明體制改革探索地方經(jīng)驗(yàn)、提供示范，將三江源建成青藏高原生態(tài)保護(hù)修復(fù)示范區(qū)，共建共享、人與自然和諧共生的先行區(qū)，青藏高原大自然保護(hù)展示和生態(tài)文化傳承區(qū)。一是深化管理體制改革。建立統(tǒng)一行使所有權(quán)人職責(zé)的管理體制，進(jìn)行自然資源統(tǒng)一管理和執(zhí)法，改變了多頭、交叉管理局面，解決了執(zhí)法監(jiān)管碎片化問題，理順了自然資源所有權(quán)和行政管理權(quán)關(guān)系;二是制度建設(shè)。編制《三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃》以及生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施等五個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃制度體系。編制三江源國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全三江源國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。編制了《三江源國(guó)家公園條例》及特許經(jīng)營(yíng)、社會(huì)捐贈(zèng)、野生動(dòng)物傷害補(bǔ)償、功能分區(qū)管控、草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等管理辦法，建立健全了三江源國(guó)家公園法律法規(guī)體系。三江源國(guó)家公園管理制度體系的建立，有效解決了試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)不同功能區(qū)土地利用的矛盾、草場(chǎng)生態(tài)保護(hù)與畜牧業(yè)發(fā)展的矛盾、野生動(dòng)物保護(hù)與畜牧傷亡的矛盾、各職能部門管理與執(zhí)法的矛盾、社區(qū)保護(hù)路徑轉(zhuǎn)變的矛盾、市場(chǎng)社會(huì)多元參與共建共享的矛盾。這些制度體系是推進(jìn)三江源長(zhǎng)效化保護(hù)的根本保障。

二、以國(guó)家公園體制建設(shè)推進(jìn)三江源長(zhǎng)效化保護(hù)的主要問題

（一）三江源地區(qū)自然保護(hù)地體系還未完全確立

當(dāng)前，我國(guó)自然保護(hù)地體系是以自然保護(hù)區(qū)為主，兼具風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、文化公園等多類型自然保護(hù)地。這類自然保護(hù)地是在過去資源搶救性保護(hù)理念下由各職能部門基于單一生態(tài)要素保護(hù)設(shè)置并主導(dǎo)管理，因此形成多種自然保護(hù)地法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，不利于管理或執(zhí)法，保護(hù)地“孤島效應(yīng)”趨于嚴(yán)重，生物多樣性保護(hù)成效下降。三江源地區(qū)包括三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、可可西里自然遺產(chǎn)地、麥秀國(guó)家森林公園、地質(zhì)公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等九類保護(hù)地，面積達(dá)20.7萬平方公里，占青海省國(guó)土面積的28.8%，占三江源地區(qū)的52.4%（包括交叉重疊面積）。三江源不同類型的保護(hù)地之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，沒有形成科學(xué)、系統(tǒng)自然保護(hù)地體系，造成同一區(qū)域建立多個(gè)不同類型的自然保護(hù)地，各類保護(hù)地存在空間交叉重疊現(xiàn)象，對(duì)保護(hù)對(duì)象和保護(hù)地的主體功能定位不夠清晰。[5]各類自然保護(hù)地建設(shè)管理缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系，保護(hù)對(duì)象、目標(biāo)和要求還沒有科學(xué)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)等級(jí)不一、功能區(qū)劃沖突。探索以三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)為主，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍或者優(yōu)化整合各類自然保護(hù)地，理順保護(hù)對(duì)象、目標(biāo)，形成科學(xué)、系統(tǒng)的三江源自然保護(hù)地體系是實(shí)現(xiàn)三江源長(zhǎng)效化保護(hù)的有力措施。

（二）三江流域上中下游生態(tài)共建共享機(jī)制不健全

三江流域是我國(guó)重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶，是一個(gè)生命共同體。推進(jìn)三江全流域生態(tài)共建共享是三江流域高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)三江源長(zhǎng)效化保護(hù)的重要手段。流域生態(tài)共建共享是通過上下游間和流域內(nèi)涉及的所有行政區(qū)間的協(xié)商與合作，以全流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)為目標(biāo)，制定全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)總體目標(biāo)、各類分項(xiàng)指標(biāo)、主要工程措施和非工程措施以及實(shí)施規(guī)劃所需的投入，定量分析各區(qū)域和特定市場(chǎng)主體所獲收益，并按照收益比例分擔(dān)生態(tài)保護(hù)成本，最終達(dá)到生態(tài)共建、資源共享、經(jīng)濟(jì)共贏的目標(biāo)。[6]三江源人口密度極小，工業(yè)化和城市化水平低，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，但承擔(dān)著主要的生態(tài)保護(hù)和治理成本，在氣候變化的大背景下，三江源生態(tài)保護(hù)不穩(wěn)定因素增多，加大了治理難度。三江源作為重要生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)價(jià)值極大，生態(tài)服務(wù)功能突出，以水資源產(chǎn)出和碳匯功能為主的服務(wù)價(jià)值形成的市場(chǎng)潛力遠(yuǎn)超其他產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出。三江流域生態(tài)共建共享機(jī)制的缺失，造成三江源生態(tài)資源和其他生產(chǎn)要素?zé)o法平等參與市場(chǎng)資源配置，生態(tài)價(jià)值很難轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)很難兼顧。

三、以國(guó)家公園體制建設(shè)推進(jìn)三江源長(zhǎng)效化保護(hù)的對(duì)策

（一）建立三江源國(guó)家公園為主的自然保護(hù)地體系

國(guó)家公園與一般的自然保護(hù)地相比，自然景觀最獨(dú)特、生物多樣性最富集，生態(tài)過程更完整、管理層級(jí)更高、保護(hù)更嚴(yán)格，具有全球價(jià)值，國(guó)民認(rèn)同度高，在自然保護(hù)地體系中占有主導(dǎo)地位。三江源的長(zhǎng)效化保護(hù)需要以三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域?yàn)榛鶞?zhǔn)，以三江源國(guó)家公園制度體系為參考標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，將其他類型自然保護(hù)地進(jìn)行功能優(yōu)化和重組，形成能涵蓋整個(gè)三江源地區(qū)的自然保護(hù)地體系，這是實(shí)現(xiàn)三江源長(zhǎng)效化保護(hù)的重要保障。一是基于三江源國(guó)家公園為參考標(biāo)準(zhǔn)，按照保護(hù)對(duì)象、目的及生態(tài)價(jià)值，科學(xué)界定三江源各類保護(hù)地內(nèi)涵并形成不同保護(hù)級(jí)別;二是將試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的自然保護(hù)地類型歸并到三江源國(guó)家公園，進(jìn)行功能重組和優(yōu)化組合;三是基于三江源國(guó)家公園體制，融合并統(tǒng)一三江源地區(qū)各類保護(hù)地標(biāo)準(zhǔn)體系，打破保護(hù)地的“孤島效應(yīng)”，使各保護(hù)地優(yōu)化分區(qū)管控措施，創(chuàng)新自然資源使用制度，使各產(chǎn)權(quán)主體能夠共建保護(hù)地、共享資源收益，真正形成人與自然和諧共生。

（二）建立三江流域上下游聯(lián)動(dòng)生態(tài)共建共享機(jī)制

在氣候變化大背景下，三江源生態(tài)保護(hù)受到嚴(yán)峻考驗(yàn)，由于三江源地區(qū)落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不足以支撐三江源長(zhǎng)效化保護(hù)，因此，建立三江流域上下游聯(lián)動(dòng)共建共享機(jī)制既是現(xiàn)實(shí)的需要，也是支撐三江源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，有助于三江源經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，從而實(shí)現(xiàn)源頭主動(dòng)、流域聯(lián)動(dòng)，在生態(tài)環(huán)境共治中協(xié)同發(fā)展，以生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展為核心，建立整個(gè)流域統(tǒng)一管理、統(tǒng)一發(fā)展、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的生態(tài)共治模式。[7]一是探索建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三江源生態(tài)資源外溢性突出，形成以流域水資源使用和碳排放權(quán)交易制度為主的補(bǔ)償對(duì)象，可協(xié)商選擇資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等補(bǔ)償方式，借助金融手段，如，信貸支持、PPP、綠色產(chǎn)業(yè)基金、綠色保險(xiǎn)等對(duì)三江源生態(tài)保護(hù)提供支持。構(gòu)建更加合理多元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，從生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的公共物品屬性看，多元財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式是必要的，不同類型的公共物品應(yīng)由不同層級(jí)政府主體提供，這是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。在三江流域各省區(qū)推動(dòng)建立多元化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，發(fā)揮地方創(chuàng)新精神和積極性，形成中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府間更清晰的權(quán)責(zé)體系;二是建立流域綜合治理機(jī)制。流域是典型的山水林田湖草有機(jī)生命體，在流域綜合治理過程中，流域管理體制是治理取得實(shí)效的重要制度保障。打破“九龍治水”，加強(qiáng)各職能部門協(xié)商合作，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，提升全流域資源治理水平，提高流域生態(tài)承載能力;三是建立流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機(jī)制。三江源主要以特色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)和初級(jí)加工為主，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱且精深加工不足，商品附加值不高，企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。通過建立流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機(jī)制，能夠發(fā)揮流域上中下游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，提升產(chǎn)品供給能力和質(zhì)量，增強(qiáng)企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，增加三江源地區(qū)牧民收入水平。

注釋：

[1]曾立青.三江源區(qū)水土流失預(yù)防保護(hù)工程成效[J].中國(guó)水土保持，2016（10）：5-7。

[2]魏少燕.國(guó)家森林公園的資源評(píng)價(jià)與開發(fā)規(guī)劃研究——以朱雀國(guó)家森林公園為例[D].長(zhǎng)安大學(xué)，2008。

[3]唐芳林.中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的理論與實(shí)踐研究[D].南京林業(yè)大學(xué)，2010。

[4]楊銳.試論世界國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)[J].中國(guó)園林，2003（7）。

[5]何躍君.關(guān)于三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的做法、問題和建議[J].中國(guó)生態(tài)文明，2016（06）：74-79。

[6]石婷.流域生態(tài)共建共享機(jī)制必要性探討[C].全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)，2009。

[7]馬洪波.扎實(shí)推進(jìn)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)[N].光明日?qǐng)?bào)，2018。

（作者單位：中共青海省委黨校）