南嶺自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)和諧發(fā)展對(duì)策研究

伍偉榮，馬 徐，張家棟，謝 勇，劉宗君

(1.廣東省乳陽(yáng)林場(chǎng)，廣東 韶關(guān) 512727；2.廣東南嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，廣東 韶關(guān) 512727)

1 引言

黨的“十九大”明確提出，要“堅(jiān)持人與自然和諧共生”，“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”。自然保護(hù)區(qū)的建立無(wú)疑是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的最直接、最有效的途徑。廣東南嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)于1994年成立，地處南嶺山脈中麓，總面積5.84萬(wàn)hm2，森林覆蓋率98%以上。南嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是廣東省面積最大物種最豐富的保護(hù)區(qū)，是目前正在籌建的南嶺國(guó)家公園的主陣地，是粵港澳大灣區(qū)重要的生態(tài)屏障，在氣候、地質(zhì)、地理、生物多樣性等方面具有國(guó)家代表性和全球意義。雖然廣東南嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)得到了蓬勃發(fā)展，保護(hù)區(qū)的建立在一定程度上限制了當(dāng)?shù)鼐用裨械膫鹘y(tǒng)生活方式，保護(hù)和發(fā)展之間的矛盾和沖突日益凸顯。本文通過(guò)訪談和問(wèn)卷調(diào)查，揭示了保護(hù)區(qū)與社區(qū)存在的矛盾，并探討了化解資源保護(hù)和社區(qū)居民生存的利益沖突，促進(jìn)保護(hù)區(qū)與社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的有關(guān)建議。

2 保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)現(xiàn)狀

2.1 居民生活水平低

南嶺自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊的社區(qū)居民家庭收入水平普遍不高，甚至低于全國(guó)平均水平，居民經(jīng)濟(jì)來(lái)源單一，部分貧困家庭生活主要依靠生態(tài)公益林補(bǔ)償，同時(shí)教育、醫(yī)療配套設(shè)施差。

2.2 人口密度大，受教育程度不高

保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)有農(nóng)村居民的社區(qū)共涉及1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)行政村、11個(gè)主要農(nóng)村居民點(diǎn)，常駐農(nóng)村人口數(shù)量約5825人，民族構(gòu)成以瑤族為主，其中太平洞社區(qū)人口數(shù)量多，人口密度大。由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展限制，交通和信息閉塞，社區(qū)居民受教育程度普遍不高，文化水平較低。

2.3 資源的利用方式簡(jiǎn)單

保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)居民基本上為土著居民，對(duì)自然資源依賴程度高，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞作為主?？撤バ讲瘛⒉赏谒幉?、打獵等都是其主要的生產(chǎn)方式和謀生手段。

2.4 社區(qū)發(fā)展缺乏后勁

保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)居民以勞務(wù)輸出為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。大部分居民希望獲得直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼或者相關(guān)部門幫助修繕?lè)课?，而期望獲得相關(guān)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)的居民不是很多，社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏后勁。

3 保護(hù)區(qū)與社區(qū)發(fā)展的矛盾

3.1 資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾

保護(hù)區(qū)在管理上離不開社區(qū)居民的理解、支持與配合，但是野生動(dòng)物與人的沖突往往會(huì)削弱居民的保護(hù)意愿[1]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)社區(qū)居民認(rèn)可自然保護(hù)區(qū)建立對(duì)于資源保護(hù)的意義，也充分肯定保護(hù)區(qū)對(duì)于社區(qū)環(huán)境的改善效果，并認(rèn)為資源保護(hù)與發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)存在著矛盾。建區(qū)后，保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)居民對(duì)采集林副產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)種植、薪材、放牧等方面的依懶性仍然強(qiáng)烈。由于傳統(tǒng)的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受限，社區(qū)居民原有的生產(chǎn)資料和收入來(lái)源由此斷裂，造成社區(qū)貧困，一定程度上加深了社區(qū)居民對(duì)保護(hù)區(qū)的抵觸情緒。說(shuō)明保護(hù)區(qū)在資源保護(hù)上的生態(tài)效益是得到發(fā)揮和認(rèn)可的，但是其經(jīng)濟(jì)效益沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，在目前的管理狀況下資源保護(hù)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在矛盾與沖突。也即是說(shuō)，雖然保護(hù)區(qū)已成為生物多樣性富集區(qū)域和重要基地，但也陷入了資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙重陷阱”。

3.2 被動(dòng)管理，缺乏公共協(xié)商機(jī)制

從保護(hù)區(qū)建立到保護(hù)區(qū)的日常管理，基本忽略了社區(qū)居民的主體性，即只是把社區(qū)居民當(dāng)成管控的對(duì)象，并沒(méi)有充分調(diào)研社區(qū)居民的意見和想法。保護(hù)區(qū)在制定決策的大多數(shù)情況下都很少參考群眾意見，社區(qū)居民實(shí)際上并沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)，比如保護(hù)區(qū)與太平洞社區(qū)的山林權(quán)屬糾紛就是這一矛盾的典型代表。保護(hù)區(qū)在建立時(shí)缺乏社區(qū)居民的參與，在山林權(quán)屬本身不清晰情況下，未征求社區(qū)居民意見，將大片山林劃入保護(hù)區(qū)。雖然在劃定保護(hù)區(qū)之前，社區(qū)居民不擁有周邊資源的法定所有權(quán)，但能夠利用，建區(qū)之后，對(duì)于本來(lái)就屬國(guó)有的資源，性質(zhì)并沒(méi)有變化，但社區(qū)居民卻被限制或禁止利用，居民對(duì)此也不理解[2]，以致引發(fā)了沖突。自然保護(hù)區(qū)條例中，沒(méi)有關(guān)于吸收社區(qū)居民參與管理的規(guī)定，這不僅是地方政府難以領(lǐng)導(dǎo)和管理，也使自然保護(hù)區(qū)的群眾在政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)中被邊緣化[3]。

3.2 資金缺乏，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善

保護(hù)區(qū)是在國(guó)有林場(chǎng)的基礎(chǔ)上建立，能夠獲得的生態(tài)補(bǔ)償資金相對(duì)較少。資金短缺不僅制約了保護(hù)區(qū)解決歷史遺留問(wèn)題、保障管護(hù)人員工資、建設(shè)和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施、提升管護(hù)能力水平等方面，而且導(dǎo)致能直接用來(lái)補(bǔ)貼村民經(jīng)濟(jì)損失的資金有限，也無(wú)法吸納社區(qū)居民積極參與到自然保護(hù)區(qū)的共管工作中來(lái)。因此，與喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)相比，社區(qū)居民的利益訴求并不能得到充分滿足，影響了社區(qū)居民對(duì)自然保護(hù)區(qū)的正確理解和認(rèn)識(shí)，同樣影響了保護(hù)區(qū)與社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 保護(hù)區(qū)與社區(qū)和諧發(fā)展的對(duì)策

4.1 擯棄落后的管理機(jī)制向“社區(qū)共管”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)制一般呈現(xiàn)由其管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施的“單向”權(quán)利狀態(tài)，是“公共權(quán)力+政治權(quán)利”的產(chǎn)物[4]，主要以管控為主，對(duì)社區(qū)居民的生活生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格限制或禁止。這種非參與式的管理模式無(wú)形中加劇了保護(hù)區(qū)管理與保護(hù)區(qū)居民需求之間的緊張關(guān)系，盜伐、盜采、盜獵現(xiàn)象屢禁不止，難以有效地對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理?！吧鐓^(qū)共管”則是以社區(qū)居民為主體，以增加其經(jīng)濟(jì)收益和改善社區(qū)生態(tài)環(huán)境為宗旨的共管活動(dòng)，它與傳統(tǒng)管理模式的根本區(qū)別在于社區(qū)居民參與共同進(jìn)行自然資源的保護(hù)[5]。社區(qū)參與式共管治理一定要擯棄落后的管理策略，充分利用社區(qū)居民人多、面廣、勢(shì)眾的特點(diǎn)，與居住在區(qū)內(nèi)和周邊的社區(qū)結(jié)為伙伴關(guān)系，把社區(qū)和保護(hù)區(qū)的發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，解決好社區(qū)居民生活、生產(chǎn)和發(fā)展問(wèn)題，把社區(qū)從單純的生態(tài)保護(hù)的承受者變成了生態(tài)保護(hù)的共同受益者，最終實(shí)現(xiàn)在最大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)合作治理，將保護(hù)工作落在實(shí)處。

4.2 健全社區(qū)參與保障體系，承認(rèn)社區(qū)居民管理主體地位

社區(qū)廣大村民及其他利益相關(guān)者對(duì)自然資源共同進(jìn)行保護(hù)，這既是社區(qū)共管的出發(fā)點(diǎn)，也是社區(qū)共管的結(jié)果。健全完善社區(qū)參與保障體系，充分肯定社區(qū)村民在發(fā)展過(guò)程中的意愿和應(yīng)該享受的權(quán)利，吸收社區(qū)居民以管理者身份直接參與保護(hù)區(qū)的管理活動(dòng)，讓他們具有環(huán)境知情權(quán)、參與決策權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)，通過(guò)參與管理強(qiáng)化法律意識(shí)，增強(qiáng)他們保護(hù)青山綠水的責(zé)任感和使命感，最終緩和保護(hù)區(qū)與社區(qū)居民之間對(duì)立緊張的關(guān)系，達(dá)到保護(hù)的目的。其次，要充分聚合社區(qū)文化。不管社區(qū)文化呈現(xiàn)何種形態(tài)，都具有一定的穩(wěn)定性，不會(huì)輕易受外界影響而改變。所以，對(duì)社區(qū)實(shí)行參與式“共管治理”要以社區(qū)本土文化為根基[4]，在保護(hù)自然資源的過(guò)程中，必須融入民族本土文化并內(nèi)化和深挖，同時(shí)還要強(qiáng)調(diào)社區(qū)現(xiàn)代文化的培養(yǎng)，建立健全村規(guī)民約，引導(dǎo)村民牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)。另一方面，還需要增強(qiáng)保護(hù)區(qū)與社區(qū)之間的交流了解，建立定期的交流和互訪制度，真正深入社區(qū)與不同村民座談，了解收集村民對(duì)保護(hù)區(qū)管理的意見和建議。

4.3 完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，大力推進(jìn)生態(tài)扶貧

一是推動(dòng)落實(shí)生態(tài)效益補(bǔ)償。從社區(qū)廣大居民的根本利益出發(fā)，建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)落實(shí)生態(tài)公益林補(bǔ)貼到戶到人，使他們真正從生態(tài)保護(hù)中獲利，讓他們真正意識(shí)到保護(hù)青山綠水就是保護(hù)金山銀山，提高生態(tài)保護(hù)的自覺性、積極性。二是推動(dòng)實(shí)施“生態(tài)護(hù)林員”工程?！吧鷳B(tài)護(hù)林員”選聘是保護(hù)綠水青山的重要措施，更是助力脫貧攻堅(jiān)的重要渠道?！捌赣靡蝗俗o(hù)林，帶動(dòng)一戶脫貧”[6]。利用好生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口轉(zhuǎn)為生態(tài)護(hù)林員等生態(tài)建設(shè)和保護(hù)人員，增強(qiáng)他們的責(zé)任感，使命感，使其主動(dòng)參與到保護(hù)青山綠水的行動(dòng)中，不僅有利于充實(shí)森林資源管護(hù)隊(duì)伍，加大森林資源保護(hù)力度，有效降低盜砍濫伐、亂捕濫獵及森林火災(zāi)等風(fēng)險(xiǎn)，還可在一定程度上緩解社區(qū)居民與保護(hù)區(qū)的矛盾，又助力精準(zhǔn)扶貧，幫助一部分社區(qū)貧困人口脫貧。

4.4 依托“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”政策，為社區(qū)提供“造血”扶持

自然保護(hù)工作要積極融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，把社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展列入保護(hù)區(qū)工作議程，充分考慮社區(qū)居明的經(jīng)濟(jì)利益，積極爭(zhēng)取政策、資金支持，進(jìn)一步打開“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的通道[7]，幫扶社區(qū)居民大力發(fā)展林蜂養(yǎng)殖、茶葉種植、特色農(nóng)產(chǎn)品以及以田園綜合體為主要形態(tài)的鄉(xiāng)村旅游等“造血”扶持項(xiàng)目，逐步形成社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制，使得為自然保護(hù)工作作出犧牲和貢獻(xiàn)的廣大林區(qū)群眾能真正享有保護(hù)成果帶來(lái)的紅利。

4.5 進(jìn)一步加強(qiáng)科普宣教，積極拓展自然教育

整合各種資源，強(qiáng)化與傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)新媒體合作，廣泛開展自然保護(hù)宣傳?！白哌M(jìn)去”——依托“愛鳥周” “野生動(dòng)植物宣傳月”等契機(jī)，走進(jìn)社區(qū)校園為中小學(xué)生普及野生動(dòng)植物保護(hù)知識(shí)，培養(yǎng)出中小學(xué)生熱愛自然、保護(hù)自然的興趣。甚至在社區(qū)學(xué)校成立中小學(xué)生輔導(dǎo)站也是很有必要的?！罢?qǐng)進(jìn)來(lái)”——利用開展的森林營(yíng)、自然營(yíng)、觀鳥賽、攝影賽等自然教育課堂，邀請(qǐng)社區(qū)學(xué)校孩子參與，通過(guò)自然教育老師們的引導(dǎo)，讓孩子們打開感官，體驗(yàn)、感悟自然之美。用“走進(jìn)去，請(qǐng)進(jìn)來(lái)”的方式來(lái)發(fā)揮“小手拉大手”的作用[8]，通過(guò)孩子們把切身體驗(yàn)和感悟傳遞給家長(zhǎng)，感染家長(zhǎng)、帶動(dòng)家長(zhǎng)逐步認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境和保護(hù)區(qū)的重要性，從心理和感情上逐步接受保護(hù)區(qū)并逐步參與到保護(hù)工作中來(lái)，變“要我保護(hù)”為“我要保護(hù)”。