關(guān)于進(jìn)一步完善排污許可制度的思考

袁 玥

(武漢市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，湖北 武漢 430000)

1 引言

我國排污許可制度始于20世紀(jì)80年代，在過去30余年中，排污許可制度在我國推進(jìn)緩慢，甚至在部分城市處于停滯狀態(tài)[1]，核心地位不突出，未能充分體現(xiàn)在環(huán)境管理體系中的統(tǒng)領(lǐng)作用和權(quán)威性。

2015年9月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出將完善污染物排放許可制作為改革工作的要點(diǎn)之一，要求盡快在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一公平,覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。2016年11月，國務(wù)院辦公廳頒布《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，提出將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，對固定污染源實(shí)施全過程“一證式”管理。我國排污許可制度作為改革新任務(wù)，開始向核心位置遷移。

目前，排污許可制度的法規(guī)制度體系和技術(shù)規(guī)范體系已初步建立起來，各地區(qū)全覆蓋固定污染源排污許可核發(fā)工作也陸續(xù)完成。但要實(shí)現(xiàn)建成系統(tǒng)化、科學(xué)化、法制化、精細(xì)化、信息化的現(xiàn)代化環(huán)境管理制度的目標(biāo)，排污許可制度仍需進(jìn)一步完善。

2 排污許可工作開展現(xiàn)狀

自2015年頒布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體質(zhì)改革總體方案》提出完善排污許可制度的任務(wù)以來，我國固定源環(huán)境管理制度改革正式啟動(dòng)。

在法律層面，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中第45規(guī)定“國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度”，這是我國首次在綜合性環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中對排污許可制度予以確立。2015年修訂的《大氣污染防治法》，2017年修訂的《水污染防治法》，2020年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》均針對排污許可制度制定了相關(guān)條款，千呼萬喚的《排污許可管理?xiàng)l例》也正式列入了立法計(jì)劃[2]。排污許可制度的法律體系已經(jīng)初步建立起來。

在技術(shù)規(guī)范層面，2017年原國家環(huán)境保護(hù)部陸續(xù)發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄》和60余項(xiàng)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范。污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范按總則、行業(yè)和通用工序設(shè)備制定，對排污許可證申請和核發(fā)的全過程給出了定性定量的指導(dǎo)，包括排污單位基本情況填報(bào)、排污環(huán)節(jié)和排放限值的確定、污染防治要求、自行監(jiān)測要求、臺賬和執(zhí)行報(bào)告要求、排放量的核算方法等各方面都給出了明確、清晰的實(shí)施建議，給排污許可證核發(fā)登記工作提供了基本的技術(shù)支撐。

排污許可證核發(fā)登記工作是隨著技術(shù)規(guī)范的發(fā)布同步開展的。2017～2019年，以行業(yè)為單位，依次開展了火電、造紙、鋼鐵、水泥、平板玻璃、屠宰、垃圾焚燒等33個(gè)行業(yè)企業(yè)的排污許可證的核發(fā)工作。2020年以全覆蓋為目標(biāo)，開展了對33個(gè)行業(yè)查漏補(bǔ)缺工作，和《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》規(guī)定的所有行業(yè)排污單位排污許可證核發(fā)或排污信息登記工作。目前，全國各地區(qū)的全覆蓋工作已陸續(xù)完成，開始著手推進(jìn)全覆蓋“回頭看”的復(fù)核工作。

3 下一步需解決的問題

排污許可制改革的各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，在各層面都已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，但距離建成“一證式”管理體制并充分發(fā)揮其管理效能，還需解決以下幾方面問題。

3.1 證后管理缺失

要充分發(fā)揮排污許可制的管理效能，關(guān)鍵在于許可事項(xiàng)的落實(shí)情況。目前證后管理工作在很多地區(qū)都未真正意義上的開展[3]。各地生態(tài)管理部門現(xiàn)階段的主要精力都集中在許可證核發(fā)和登記工作上，排污企業(yè)也大多重辦證、輕執(zhí)行，缺乏責(zé)任主體意識。一些排污企業(yè)拿到許可證后便萬事大吉，對許可證副本中自行監(jiān)測、執(zhí)行報(bào)告、臺賬整理等要求全然不知。也有一些企業(yè)因不了解管理部門的要求，自主執(zhí)行了許可證副本中管理要求但存在不全面、不規(guī)范的問題。以武漢市為例，全市2019年之前取得排污許可證的85家企業(yè)中，只有20余家企業(yè)按照規(guī)定在全國排污許可證管理信息平臺上上傳了完整的2019年度排污許可執(zhí)行報(bào)告，這些企業(yè)主要為市級管理部門直屬管理的企業(yè)。

此外，全覆蓋工作完成后，管理部門證后監(jiān)管工作也是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。全覆蓋工作之前，武漢市全市納入生態(tài)環(huán)境管理部門日常監(jiān)管的排污企業(yè)約1000余家。目前全市取得排污許可證的企業(yè)超過1000家，完成排污信息登記的企業(yè)上萬家，如何對這龐大數(shù)量的企業(yè)開展后期監(jiān)管將是下步工作的重難點(diǎn)。

3.2 與其他制度缺乏銜接

排污許可制度的核心地位尚不突出，與其缺乏跟其他環(huán)境管理制度之間的銜接不無關(guān)系。目前，環(huán)境影響評價(jià)、排污許可、污染物總量控制、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)境保護(hù)稅、排污監(jiān)測等多項(xiàng)環(huán)境管理制度互有交叉，但由于各項(xiàng)制度的內(nèi)容、范圍存在或大或小的差異[4]，沒有確立一套科學(xué)統(tǒng)一的污染物核算方法，使得交叉部分尚不能合并。因此，不僅管理部門和排污單位需要做大量重復(fù)性工作，更導(dǎo)致了環(huán)境管理中存在多套名錄、多套數(shù)據(jù)的局面，影響到環(huán)境管理工作的公正性和嚴(yán)肅性，甚至引起排污單位和群眾的質(zhì)疑。

建立以排污許可制為核心的 “一證式”管理體制，就必須加強(qiáng)各項(xiàng)制度之間的關(guān)聯(lián)性，讓各項(xiàng)制度緊密圍繞排污許可制度展開。

3.3 許可內(nèi)容不完善

2020年9月起施行的《固體廢物污染物環(huán)境防治法》中規(guī)定產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。但現(xiàn)階段排污許可證中的許可內(nèi)容主要為廢水、廢氣及其污染物，對固體廢物的許可內(nèi)容、環(huán)境管理要求都缺乏規(guī)定和指導(dǎo)。此外，2017年印發(fā)的《重點(diǎn)排污單位名錄管理規(guī)定(施行)》中，將重點(diǎn)排污單位按照環(huán)境要素分為大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境和聲環(huán)境，目前排污許可制也缺乏對聲環(huán)境的管控相關(guān)。排污許可制應(yīng)對照現(xiàn)行法律法規(guī)、管理規(guī)章，盡快補(bǔ)充完善有關(guān)內(nèi)容，進(jìn)而充分發(fā)揮其管理能效。

4 進(jìn)一步完善排污許可制度的建議

4.1 證后分類監(jiān)管

《固定污染源排污許可分類管理名錄》中，根據(jù)排污單位的所屬行業(yè)、生產(chǎn)規(guī)模等信息實(shí)行排污許可重點(diǎn)管理、簡化管理和登記管理。證后監(jiān)管可對照建立分級監(jiān)管制，臺賬查閱與現(xiàn)場核查相結(jié)合，查臺賬為主、跑現(xiàn)場為輔，現(xiàn)場核查也分為常規(guī)性和臨時(shí)性兩類，核查的方式和頻次與其監(jiān)管級別掛鉤，對照許可證副本內(nèi)容列制核查清單。建立突出管理重點(diǎn)、提高管理效率、節(jié)省管理成本的證后監(jiān)管制度。

4.2 加強(qiáng)制度銜接

基于排污許可制度制定一套科學(xué)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法。每一家排污單位被管控的污染物數(shù)量、類別，每一項(xiàng)污染物監(jiān)測的頻率和方式，執(zhí)行的排放濃度和總量標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)污染物排放量的計(jì)算方法都以排污許可證副本中的規(guī)定為基準(zhǔn)，其他環(huán)境管理制度均參照此基準(zhǔn)施行。

整合現(xiàn)有的各項(xiàng)環(huán)境管理信息平臺，實(shí)現(xiàn)信息和數(shù)據(jù)的共享。讓企業(yè)建立一個(gè)賬號，填報(bào)一套數(shù)據(jù)，形成一套環(huán)境管理檔案。一方面能提高管理部門和排污單位的辦事效率，另一方面讓管理部門掌握一套更加全面、科學(xué)、統(tǒng)一的排污單位信息，有利于制定更加精細(xì)化、系統(tǒng)化的管理方案。

4.3 不斷完善許可內(nèi)容

排污許可制度需要不斷細(xì)化、深化其許可內(nèi)容?，F(xiàn)階段，須盡快開展針對固體廢物和噪聲兩大污染要素的排污許可制相關(guān)研究，如管理類別劃分、治理(處置)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化、自行監(jiān)測等方面[5]。下一步，對照改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的核心目標(biāo)，許可內(nèi)容的確定要充分考慮排污單位所處的流域、區(qū)域以及企業(yè)自身的生產(chǎn)、管理特點(diǎn)，不斷提高精細(xì)化管理水平，為每一家排污企業(yè)制定“合身”的管理方案。

5 結(jié)語

2020年即將結(jié)束，排污許可制推進(jìn)工作在這一年取得了突出的成績：法律和技術(shù)體系均已初步建立，各地全覆蓋發(fā)證工作已初步完成。在即將來臨的“十四五”，排污許可制度改革的任務(wù)依然艱巨，要建立以排污許可制度為信息的固定污染源監(jiān)管體系，還需要進(jìn)一步豐富制度內(nèi)涵，夯實(shí)技術(shù)基礎(chǔ)，不斷提高排污許可精細(xì)化管理能力，構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境管理體系，推進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)。