姑蘇古城與紹興古城保護(hù)基金管理比較研究

顧澄強(qiáng)，董 軍

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

1 紹興古城與姑蘇古城發(fā)展現(xiàn)狀透視

1.1 紹興古城發(fā)展現(xiàn)狀

浙江省紹興市是典型的山水古城，自春秋“勾踐小城”起，經(jīng)歷了東漢“羅城”、南宋“宋城”的歷史變遷，有自身城市特色。紹興市2013年經(jīng)國(guó)務(wù)院同意后撤縣設(shè)市，下轄越城區(qū)、柯橋區(qū)、上虞區(qū)、新昌縣、嵊州市、諸暨市，2019年全市一般公共預(yù)算收入528.4億元。紹興古城位于紹興市中心城區(qū)越城區(qū)，占地面積9.09 km2。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的沖擊對(duì)于傳統(tǒng)古城格局、功能、特色都有著深層次影響。作為古城所在區(qū)，越城區(qū)承擔(dān)著古城保護(hù)利用更多的主體責(zé)任，2019年全區(qū)一般公共預(yù)算收入78.72億元。為更好的加強(qiáng)古城保護(hù)，紹興市出臺(tái)《紹興古城保護(hù)利用條例》專門用于古城保護(hù)與利用。在紹興古城保護(hù)基金的依托下，保護(hù)性復(fù)原、大力度整治是古城改造的主旋律。

1.2 姑蘇古城發(fā)展現(xiàn)狀

蘇州古稱吳、姑蘇、平江、吳門、東吳等，廣義指蘇州，狹義僅指蘇州古城區(qū)，蘇州古城是江南地區(qū)文化中心，面積14.2 km2，有閶門、山塘、平江、拙政園、怡園5個(gè)歷史街區(qū)，觀前、十全街、楓橋3個(gè)歷史風(fēng)貌地區(qū)，還有178處蘇州市文物保護(hù)單位，250處控制保護(hù)建筑群落等。2019年全市一般公共預(yù)算收入2221.8億元。2012年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，蘇州市原平江、滄浪、金閶三城區(qū)合并成立蘇州市姑蘇區(qū)。姑蘇區(qū)是全國(guó)首個(gè)也是唯一一個(gè)國(guó)家歷史文化名城保護(hù)區(qū)，區(qū)內(nèi)蘇州古城核心區(qū)歷經(jīng)2530多年城址未曾改變，水陸雙棋盤格局的獨(dú)特歷史文化風(fēng)貌延續(xù)至今。2019年全區(qū)一般公共預(yù)算收入63.6億元。2019年1月，姑蘇·古城保護(hù)與發(fā)展基金以有限合伙制形式設(shè)立，由蘇州市姑蘇區(qū)、昆山市、蘇州工業(yè)園區(qū)、蘇州高新區(qū)、蘇州國(guó)際發(fā)展集團(tuán)五方共同出資，基金規(guī)模20億元，將深入發(fā)掘姑蘇區(qū)豐富的歷史文化資源，重點(diǎn)投資于古城保護(hù)利用、古建老宅開發(fā)運(yùn)營(yíng)、老字號(hào)品牌運(yùn)營(yíng)，以及泛文化、新科技和其他符合姑蘇發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)。

2 紹興古城與姑蘇古城保護(hù)基金相關(guān)情況

2.1 紹興古城保護(hù)基金情況

2.1.1 基金基本情況

紹興古城保護(hù)基金是由紹興市財(cái)政局根據(jù)《紹興古城保護(hù)利用條例》要求，按照市區(qū)統(tǒng)籌原則設(shè)立。基金從市本級(jí)(除封閉運(yùn)行地塊外)、柯橋區(qū)、上虞區(qū)土地出讓收入中計(jì)提5%，越城區(qū)土地出讓收入上繳市級(jí)的20%提留部分中計(jì)提3%籌集資金。2019年度紹興古城保護(hù)基金共計(jì)提10.28億元；2020年度(5月底)應(yīng)計(jì)提6.46億元。

2.1.2 基金項(xiàng)目安排情況

2019年度共安排了32個(gè)古城保護(hù)基金項(xiàng)目，年度預(yù)算5.10億元?；鹑坑糜诠懦潜Ｗo(hù)利用工作，包括18個(gè)基礎(chǔ)類項(xiàng)目，如規(guī)劃研究、歷史資源挖掘、保護(hù)對(duì)象普查、歷史街區(qū)消防補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施提升等，以及14個(gè)建設(shè)類項(xiàng)目，如名人故居提升、古城微更新、古城旅游項(xiàng)目建設(shè)等。2020年度計(jì)劃安排22個(gè)古城保護(hù)基金項(xiàng)目，年度預(yù)算12億元左右。項(xiàng)目包括古城內(nèi)的老舊小區(qū)改造、重點(diǎn)路段提升、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、文商旅發(fā)展及持續(xù)性的規(guī)劃研究、資源挖掘等。

2.2 姑蘇·古城保護(hù)與發(fā)展基金情況

古城保護(hù)與發(fā)展基金是姑蘇區(qū)首個(gè)跨市區(qū)板塊聯(lián)合發(fā)起設(shè)立的基金。有別于蘇州其他母基金項(xiàng)目，古城保護(hù)與發(fā)展基金強(qiáng)調(diào)反哺與共贏，重點(diǎn)投資有利于古城保護(hù)利用與發(fā)展的項(xiàng)目，在合作框架中突出反哺古城機(jī)制，在項(xiàng)目選擇上重點(diǎn)關(guān)注姑蘇區(qū)項(xiàng)目，在返投要求上主要向古城區(qū)傾斜，兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，投資效果不僅體現(xiàn)在單一的經(jīng)濟(jì)收益上，還體現(xiàn)在稅收、就業(yè)、人才等諸多方面，且基金注重對(duì)姑蘇區(qū)整個(gè)文旅產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等提供長(zhǎng)遠(yuǎn)支持。

首期出資14億元，其中，姑蘇區(qū)出資4億元，昆山市出資3億元，國(guó)發(fā)集團(tuán)出資3億元，園區(qū)和新區(qū)各出資2億元。剩余部分將視項(xiàng)目進(jìn)展開放募集，全部資金在基金成立后一年內(nèi)到位。國(guó)發(fā)創(chuàng)投或其下屬子公司擔(dān)任基金管理人。待基金完成備案后，即可開始實(shí)際資金投資運(yùn)作。目前，基金管理人已通過(guò)金融平臺(tái)上線云路演、云對(duì)接方式，面向社會(huì)發(fā)布了征集信息，已有近30家機(jī)構(gòu)與基金管理人對(duì)接，并遞交了電子申請(qǐng)材料。部分備投項(xiàng)目已提前開展立項(xiàng)、盡調(diào)等工作。

古城保護(hù)與發(fā)展基金擬采用“母基金+股權(quán)直投”的投資形式，兩種形式的投資比例預(yù)定各50%。母基金投資可以通過(guò)對(duì)一批市場(chǎng)認(rèn)可度較高、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向契合的子基金投資，實(shí)現(xiàn)整個(gè)基金的規(guī)模、資源放大效應(yīng)；股權(quán)直投則可以實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)關(guān)注、扶持項(xiàng)目以及成長(zhǎng)性較高項(xiàng)目的直接投資和深度參與。母基金擬實(shí)行“前7年經(jīng)營(yíng)+后3年退出”的年限安排，直投項(xiàng)目則將根據(jù)實(shí)際運(yùn)作確定年限。此外，基金還將嚴(yán)格落實(shí)反投或按比例引入一批高質(zhì)量項(xiàng)目、高端人才等措施。

3 姑蘇古城與紹興古城保護(hù)基金比較分析

紹興古城保護(hù)基金與姑蘇古城保護(hù)與發(fā)展基金雖然名稱相似，但從基金性質(zhì)和使用方向等各方面均不相同，具體情況如下。

在基金性質(zhì)上，紹興古城保護(hù)基金是政府公益類古保項(xiàng)目財(cái)政資金池，而姑蘇古城保護(hù)與發(fā)展基金是市場(chǎng)化私募股權(quán)投資基金；在資金來(lái)源上，紹興古城保護(hù)基金來(lái)源于跨板塊的土地出讓收入，而姑蘇古城保護(hù)與發(fā)展基金由各版塊合伙人履行認(rèn)繳出資義務(wù)；在使用方向上，紹興古城保護(hù)基金重點(diǎn)保障公共基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，而姑蘇古城保護(hù)與發(fā)展基金主要是吸引社會(huì)資本和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地古城，兼顧古城保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展；在投資形式上，紹興古城保護(hù)基金為資金直投，而姑蘇古城保護(hù)與發(fā)展基金采用“母基金+股權(quán)直投”形式；在管理模式上，紹興古城保護(hù)基金通過(guò)市名城辦和市財(cái)政局在廣泛征集38個(gè)市名城委單位項(xiàng)目需求基礎(chǔ)上，由市名城委確定年度建設(shè)項(xiàng)目，而姑蘇古城保護(hù)與發(fā)展基金是根據(jù)基金合伙企業(yè)管理制度和協(xié)議約定加以投資管理。

4 紹興市古城保護(hù)探索與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，紹興市不斷重視古城保護(hù)，加大對(duì)古城基礎(chǔ)設(shè)施、資源的投入，提升古城整體形象，在科學(xué)、長(zhǎng)效、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼w規(guī)劃引領(lǐng)下，不斷探索古城保護(hù)“紹興模式”，取得了一定成效，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，具體如下。

4.1 管理機(jī)構(gòu)集中

紹興市通過(guò)設(shè)立市名城委，作為古城保護(hù)決策機(jī)構(gòu)，其組長(zhǎng)為紹興市長(zhǎng)，成員單位包含宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、財(cái)政局、文廣新局、建設(shè)局、越城區(qū)、柯橋區(qū)、上虞區(qū)、文旅集團(tuán)、城投集團(tuán)等38個(gè)市區(qū)兩級(jí)機(jī)關(guān)單位及國(guó)企公司。每年定期召開名城委會(huì)議，協(xié)調(diào)、決策古城保護(hù)各事項(xiàng)。同時(shí)，設(shè)立名城辦負(fù)責(zé)名城委日常工作。名城辦作為市政府派出機(jī)構(gòu)，人員、編制由古城所在地越城區(qū)政府管理，通過(guò)發(fā)揮市區(qū)聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)調(diào)的樞紐作用，集中統(tǒng)籌紹興市名城保護(hù)、更新工作，承擔(dān)紹興古城保護(hù)利用與監(jiān)督管理、統(tǒng)籌推進(jìn)古城“文商旅”融合發(fā)展職責(zé)。

4.2 項(xiàng)目規(guī)劃集中

紹興市基于歷史文化街區(qū)和重要?dú)v史建筑的布局范圍對(duì)古城保護(hù)進(jìn)行了整體的長(zhǎng)期規(guī)劃，規(guī)劃資金高達(dá)500億元。通過(guò)市名城委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成建設(shè)總體布局，以傳統(tǒng)風(fēng)貌的街巷和水系為骨架，將歷史街區(qū)提升改造與文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合。通過(guò)對(duì)古城內(nèi)使用價(jià)值較大、分布較為分散的歷史文化資源連點(diǎn)成環(huán)，集中規(guī)劃，統(tǒng)一管理，確保古城內(nèi)環(huán)境改善與保護(hù)利用持續(xù)提升，全面匯聚名城建設(shè)整體合力。

4.3 保護(hù)資金集中

受浙江省管縣體制及紹興市財(cái)政收入規(guī)模有限影響，根據(jù)《紹興古城保護(hù)利用條例》，紹興市通過(guò)每年計(jì)提各區(qū)土地出讓收入設(shè)立古城保護(hù)基金，按照“量入為出”原則統(tǒng)籌資金，專門用于古城范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施提升及業(yè)態(tài)保護(hù)。同時(shí)建立市區(qū)兩級(jí)的撥付、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將財(cái)政資金有計(jì)劃的投入使用，充分發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效能，避免出現(xiàn)不必要的資金浪費(fèi)和分散現(xiàn)象。

4.4 決策機(jī)制集中

每年由名城辦廣泛征集38個(gè)名城委單位項(xiàng)目需求，優(yōu)先全額保障宣傳推介、保護(hù)對(duì)象普查測(cè)繪、保護(hù)名錄編制、規(guī)劃研究、歷史街區(qū)消防補(bǔ)償?shù)取盎A(chǔ)類”項(xiàng)目。由市財(cái)政局、市名城辦進(jìn)行篩選、匯總，本著嚴(yán)格區(qū)分“古城內(nèi)的事”和“古城保護(hù)利用的事”，理清“古城保護(hù)利用急需的事”和“古城保護(hù)利用錦上添花的事”，結(jié)合基金規(guī)模，由市名城委綜合評(píng)判后，確定年度基金項(xiàng)目。

5 蘇州古城保護(hù)中有待解決的問(wèn)題

5.1 古城保護(hù)缺乏總體規(guī)劃

蘇州市古城保護(hù)未形成中長(zhǎng)期規(guī)劃，年度短期規(guī)劃難以形成系統(tǒng)性保護(hù)效用。且現(xiàn)階段的古城保護(hù)實(shí)施主體較多，項(xiàng)目建設(shè)零散分布，難以形成古城特色建筑群與歷史文化區(qū)，較難實(shí)現(xiàn)文商旅一體化融合發(fā)展，一定程度上只起到保護(hù)作用，未能發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益。

5.2 古城保護(hù)未能形成合力

蘇州古城保護(hù)缺少市級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，成立了相應(yīng)古城保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，卻未實(shí)質(zhì)性開展工作。同時(shí)古城優(yōu)質(zhì)資源，以及用于古城的資金都分散在市區(qū)兩級(jí)部門和單位中，極易出現(xiàn)各自為政現(xiàn)象。

5.3 古城保護(hù)資金較為分散

在古城保護(hù)資金上，該市主要有市級(jí)城建資金計(jì)劃、古城保護(hù)專項(xiàng)資金、土地資金、主管部門專項(xiàng)資金及市屬區(qū)屬國(guó)有企業(yè)資金等，總量較大，但是對(duì)用于古城保護(hù)的資金未進(jìn)行集中統(tǒng)籌，容易出現(xiàn)重復(fù)且體量較小的項(xiàng)目。

6 建議

結(jié)合紹興古城保護(hù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及蘇州古城保護(hù)中存在的問(wèn)題，提出以下3點(diǎn)建議。

6.1 突出規(guī)劃引領(lǐng)，繪制古城保護(hù)一張藍(lán)圖

以打造國(guó)家歷史文化名城保護(hù)示范區(qū)為戰(zhàn)略引領(lǐng)，推動(dòng)古城保護(hù)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生福祉、生態(tài)宜居各類規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確古城保護(hù)與發(fā)展的短期、中期、長(zhǎng)期目標(biāo)，提升保護(hù)開發(fā)的系統(tǒng)性、合理性和規(guī)范性。聚焦古保項(xiàng)目建設(shè)，連點(diǎn)成串，推進(jìn)古城項(xiàng)目群建設(shè)，重點(diǎn)打造文旅IP，以文促旅，以旅帶商，以商創(chuàng)文，構(gòu)建“文商旅一體化”融合發(fā)展。

6.2 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，確保項(xiàng)目建設(shè)一體推進(jìn)

積極向上爭(zhēng)取，在市級(jí)建立地方黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、市區(qū)兩級(jí)機(jī)關(guān)單位、國(guó)企參與的古城保護(hù)組織協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市區(qū)兩級(jí)古城保護(hù)發(fā)展各項(xiàng)工作。建立以需求為導(dǎo)向的項(xiàng)目申報(bào)制度，各成員單位集中項(xiàng)目申報(bào)，通過(guò)召開聯(lián)席會(huì)議等方式，逐步建立和形成協(xié)調(diào)配合、良性互動(dòng)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成全面、整體、高效古城保護(hù)格局。

6.3 建立專項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)古城保護(hù)全域融合

推進(jìn)古城保護(hù)資金整合和統(tǒng)籌安排，認(rèn)真梳理各類古城保護(hù)相關(guān)資金的來(lái)源渠道、投入范圍、執(zhí)行情況和使用管理方式等。積極推進(jìn)項(xiàng)目支出的統(tǒng)籌安排，規(guī)范古城保護(hù)資金投向，提高資金的使用效益，充分發(fā)揮集中力量辦大事，提高資金的整體合力。建立健全市區(qū)兩級(jí)的撥付、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估體系，督促項(xiàng)目進(jìn)度，提高財(cái)政資金的科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化管理。