科技政策制定中公眾參與的困境與對策研究

孫 吉，莫國民，劉雯薇

1 研究背景

隨著國家科技投入的不斷提高、新科技領域的不斷出現(xiàn)，轉基因剪切、HIV、科研誠信、科技政策尋租等科技風險問題日益突出，科技政策逐漸成為公眾關注的熱點，公眾參與科技政策的倫理、規(guī)范等問題也成為國家治理體系中民主政治的焦點話題。曾幾何時，西方社會缺乏公眾參與的科技政策存在嚴重的信任危機，科技政策的民主化問題隨之興起。例如，丹麥技術委員會在網(wǎng)頁上開展公民峰會、表決會議、咖啡討論會、國會聽證會等，英國《科學與社會》報告則確認了公眾參與形式可以至少包括協(xié)商、公民評審團、共識會議等。而荷蘭采取的“建設性科技評估”模式，則是在技術研發(fā)階段，就將公眾潛在用戶的意見納入進來[1]。國外學者對于如何有效促進公眾參與科技政策制定進行了較長時間的研究，其研究領域主要集中在對公眾參與方式的必要性和參與方式等方面[2-4]。如，有國外學者認為，公眾參與是保障科技政策合法性的必要條件[5]，也是促進科技政策服務與公共利益服務于科學發(fā)展的必要條件[6]。國外學者還對如何選擇公眾參與的工具和方式，及其評價方法等進行了分析，認為促進公眾參與最重要的方式是增加其表達政策意見的途徑[7]。

我國關于公眾參與科技政策制定的相關研究較少，多數(shù)研究主要是從公眾參與科技政策的有效渠道和參與模式進行了分析。如王路昊等運用STS 分析框架，提出對我國公眾參與科技政策制定的分析可以使用的“階梯-行動者”模型[8]；而劉立等則從構建和諧社會的視角，從科技政策的特點出發(fā)，對提高公眾參與的有效性等提出了建議[9]。2004 年，我國某高校召開了首個公眾參與科技政策相關領域的學術年會，會議拉開了研究公眾參與科技政策制定的序幕，會議認為，一方面，舉國體制隱藏了潛在科技風險問題，另一方面，公眾通過網(wǎng)絡等非正式途徑了解了相關的信息（如：SARS 危機、HIV 基因剪切、轉基因食品安全等問題），更易導致公眾對相關政策的不信任。我國科技政策公眾參實踐缺乏和體制機制洼地并存，若長期得不到解決必然影響政策實施，甚至危害社會和諧?？傊妳⑴c科技政策制定既是公眾知情權的履行、自身利益表達的重要渠道，也是保障科技政策質量、有效性的重要前提。在我國相關研究較少的情況下，本研究擬對我國現(xiàn)階段公眾參與的困境進行具體分析，并對進一步促進公眾參與提出相關對策。

2 公眾參與科技政策制定的優(yōu)勢

2.1 公眾參與加強科技政策制定的合理性

馬克斯韋伯提出理性兩個維度，主要分為：價值合理性和工具合理性[10]。價值理性堅信工具崇拜和技術主義為價值目標，追求功利，通過理性達到自己預期目標，這種行動僅僅從效果最大化的角度考慮，漠視人的情感和精神價值。價值理性是動機的純正和選擇正確的手段去實現(xiàn)自己意欲達到的目的，而不管其結果如何?？萍颊咧械睦硇员仨毷枪ぞ呃硇耘c價值理性是有機統(tǒng)一和對立制約。工具理性影響下的科技政策旨在改善公眾的物質生活，但是依舊存在著各種各樣的短板，尤其是價值高低的體現(xiàn)?？萍颊咧型瑫r運用工具理性，并且對價值因素進行反思，恰好促進工具理性與價值理性的動態(tài)和諧均衡。如同全科醫(yī)生全方位的體檢，見微知著，以察達辯，對科技政策的全面審視，運用公眾的政治智慧致力于公共治理，促進科技自主和責任擔當?shù)挠袡C統(tǒng)一。公眾參與有助于彌補工具理性的沖動，增加科學技術發(fā)展過程中人文情懷，是提高科技政策價值理性的重要方法，使科技政策在工具理性的束縛中解脫，公平公正的審視科技政策。

2.2 公眾參與促進科技政策制定的有效性

科技政策的目標是通過科技資源的合理分配，實現(xiàn)科技布局、科技發(fā)展，達到資源配置效率最大化。由于公眾缺乏對科學技術的專業(yè)知識，一直以來被認為對于科技政策制定的有效性意義不顯著。但實際上，科技知識和產(chǎn)品屬于準公共產(chǎn)品，具有外部性，同時，科技發(fā)展所依賴的公共資源離不開公共收入，而隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，納稅人更為密切地關注切身利益，從而參與到可能影響自身效用的公共決策中來，是公共決策民主化的必然。根據(jù)福利經(jīng)濟學理論，只有在社會邊際成本和社會邊際收益相等時，資源配置效率達到最大化。在各級各類科技決策中公眾有權獲得相關訴求的機會，表達自己的看法和意見，是了解表達公共利益訴求的重要渠道[11]。同時，政府對公眾的意愿更加了解和重視，使科學技術的政策和實行過程更透明、更具備廣泛民意基礎，加深他們對政策意義的理解，減少公眾對科技政策的否決和反對意見，提高科技政策民意基礎，從而提高的正當性、廣泛性、有效性。

2.3 公眾參與促進科技政策制定的全局性

政治和科技精英等少數(shù)人群在科技政策的計劃、組織、實施、監(jiān)督過程政策中起到了主要作用。但由于科學技術在其發(fā)展的過程中與其用戶隔離，且許多科技存在的外部性更導致在政策制定初期較難以被識別的情況。這種傳統(tǒng)的模式在社會局部領域、個別時期促進了科技效率和社會發(fā)展，也造成了很多不利影響。例如在轉基因大豆對血脂血糖的影響、修建高鐵核電站對環(huán)境的影響等。未來的科學技術商業(yè)遠景龐大，利潤豐厚，企業(yè)往往追求商業(yè)利益，而并不考慮社會整體利益，科技發(fā)展日益受商業(yè)化所支配，有的甚至與公眾利益南轅北轍，恰恰相反，有時企業(yè)為了逐利更不惜對一些對公眾利益相悖，還可能對有害的科技結果進行遮蓋粉飾。因此，公眾參與科技政策，可以增進公眾對科學技術的了解，掌握廣泛的知情權、決策選擇權。

3 公眾參與科技政策的困境

3.1 參與的主體范圍小

公眾參與科技政策主體范圍小主要與三個原因有關：第一，科技政策相對于一般的公共政策，具有明顯的專業(yè)性和復雜性，這就意味著公眾需要具備更高的科技素養(yǎng)。當公眾參與和相應科技政策高度相關，呈現(xiàn)利益相關關系，無論是否具備專業(yè)知識，公眾會希望積極參加到科技政策制定過程當中。反之，他們會選擇旁觀，消極參與，人云亦云等等。因此，公眾參與的有效性很大程度受到公眾參與主體范圍大小的影響；第二，部分科技政策影響到的公共利益有限。如某些藥品和醫(yī)療器械相關政策，其用戶本身群體規(guī)模較小，因此公眾參與的主體范圍也有限；第三，公眾缺乏如何參與的相關知識和信息[12]，由于長期以來，科技政策的制定的相關信息都存在發(fā)布和流通的渠道極其有限的情況，公眾可能對是否能夠參與，以及如何參與科技政策制定所具有的信息有限。

3.2 參與的制度保障缺乏

科技政策中公眾參與制度性保障的缺乏體現(xiàn)在我國關于科技決策中的公眾參與的制度不夠完善和不全面?？萍颊咧泄妳⑴c在法律法規(guī)中沒有對公眾參與的范圍和程序進行明確規(guī)定，也沒有建立相對獨立機構，對科技政策的公眾參與工作進行管理，提供人力、物力、經(jīng)費運營的保障。公眾參與長期缺乏保障或在特定階段不能參與其中，那么將形成科技政策制定的路徑依賴，公眾參與將很難發(fā)揮其應有的作用。

3.3 參與的渠道有限

相關研究表明，在聽證會、座談會等形式，參與公共領域科技政策的對話缺乏相對等的互動能力，究其原因是公眾的科技素養(yǎng)水平高低不齊，參與科技政策中的博弈能力參差不齊[12,13]。同時，目前我國的科技社團、協(xié)會、民辦非企單位等社會組織數(shù)量比較少，能力也有限，在公共政策制定中發(fā)揮作用比較小。這種渠道路徑方面的明顯差異造成了管理者科技專家與公眾雙方力量差異懸殊，最終導致公眾參與對科技政策制定的效果非常有限。

4 促進公眾參與科技政策制定的對策

根據(jù)上述對公眾參與科技政策制定困境的分析，本研究結合國外相關經(jīng)驗和國內(nèi)具體情況，對我國進一步促進公眾參與科技政策制定提出應進一步推進政治體制改革，完善法律法規(guī)建設，以及提高公眾素養(yǎng)等建議。

4.1 推進政治體制改革，促進科技政策制定決策民主化

公眾參與科技政策制定是民主政治的表現(xiàn)之一，沒有民主的政治體制，就沒有民主的科技政策體制。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，民主政治建設的進程不斷，但是我國整體而言，政治體制改革起步較晚，科技政策領域更是尚未實現(xiàn)高度民主。伴隨著公眾對民主意識和參與意識的需求提高，政治民主化與公眾參與之間的矛盾日益凸顯?？萍颊咄婕按罅烤用竦拈L遠利益，如果公眾參與的意愿長期無法得到滿足，利益訴求表達缺乏體制保障，會使政策本身。因此，要改變這種現(xiàn)象的根本措施是保障公眾的參與權，盡展公眾意愿，這也是政治體制改革的關鍵。此外，可能由于部分科技政策影響范圍有限，根據(jù)公共選擇相關理論（public choice），公眾可能會處于一種無所謂是否參與的情況[14]。

第一，參與程序具體化，讓公眾真正參與到科技政策中來，不僅應當是利益相關者參與科技政策過程，一般的公眾參與權、科技素養(yǎng)提升的培訓教育權也要得到保障[15]。

第二，廣泛接受社會公眾監(jiān)督，建立透明的科技議事制度，提高有效性。

第三，消除特權身份，平衡專家意見和利益相關人意見，將同等權利落實到科技政策的全過程。

4.2 完善法律法規(guī)建設，促進公眾參與科技政策制定保障法制化

現(xiàn)代法制化國家，提升公眾參與科技政策離不開健全的規(guī)章制度。成熟的科技政策的制度保障系統(tǒng)，可以加深公眾參與科技政策的實踐，制度化程度高，公眾參與科技政策水平則高。加強公眾參與科技政策的制度保障，需要完善相關法律法規(guī)和行政規(guī)章制度，明確科技政策公眾參與的目的意義，職能職責、權利義務、機構設置、流程范圍等內(nèi)容，讓公眾參與科技政策全過程做到透明公正、有章可依，杜絕公眾參與走過場、浮于形式，避免出現(xiàn)政策壁壘，建立公眾、政府、專家互動平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)、微信、媒體等暢通信息公開和溝通渠道，保障真正的參與科技政策。如前文中所提到的丹麥、英國、荷蘭等國家，對于促進公眾參與的重要保障就是將公眾參與保障制度化，只有通過制度化進行保障，公眾參與科技決策才能擁有和其他參與主體平等的合法地位。

4.3 塑造“參與型”組織，促進公眾素養(yǎng)專業(yè)化

專業(yè)知識和信息的缺乏，是導致公眾參與科技政策制定不足的重要原因。科技發(fā)展日新月異，除了要盡快促進民主政治的實現(xiàn)、健全法律法規(guī)制度建設，縮短科技政策中的信息鴻溝顯得特別重要。公眾如果缺乏相關的科技知識，容易忽視自身在科技政策中的作用和地位，更加不會在科技政策中有效參與、真正參與。雖然現(xiàn)在我國教育已經(jīng)取得了舉世矚目的成績，但是科技教育總體水平還有著很大的提升空間，在早期教育中打下堅實科學基礎，在生活中加強科普培訓，在全社會開展終生教育，如社區(qū)科技教育、科技政策教育、模擬聽證會等，提高公眾的科學素養(yǎng)，提升公眾參與能力，合理設計的社會力量參與科技政策，從而根本性解決公眾參與程度低問題。