新形勢下的國土空間規(guī)劃初探

劉 芳

（太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030002）

如今，國家致力于建設(shè)新型國土空間規(guī)劃體系，在國土空間開發(fā)保護(hù)制度建設(shè)中，將新型國土空間規(guī)劃體系建設(shè)作為重要內(nèi)容。2019 年上半年，我國國土資源空間規(guī)劃編制工作正式列入日常工作清單，同時頂層設(shè)計(jì)也發(fā)生了較大變化，如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國家公園體制建設(shè)等多種新制度的高效落實(shí)，極大推動了我國國土空間規(guī)劃工作的深入發(fā)展。

1 國土空間規(guī)劃的發(fā)展分析

國土空間規(guī)劃通常指基于我國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)及戰(zhàn)略發(fā)展方向，與規(guī)劃區(qū)的自然、社會、經(jīng)濟(jì)概況高度結(jié)合，科學(xué)部署我國土地資源開發(fā)利用和保護(hù)等一系列工作，并采取措施加強(qiáng)國土項(xiàng)目綜合空間布局的科學(xué)性。國土空間規(guī)劃在我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中占據(jù)著重要位置，也是規(guī)劃區(qū)中長期資源開發(fā)、建設(shè)及環(huán)境保護(hù)的重要基礎(chǔ)。

我國國土空間資源規(guī)劃工作可分為三個發(fā)展時期。分別為工業(yè)化初期、工業(yè)化中期和新時期。工業(yè)化初期采取統(tǒng)一性的城市規(guī)劃，工業(yè)化中期采取雙規(guī)協(xié)同的規(guī)劃方式，而新時期，我國國土空間規(guī)劃發(fā)展更加細(xì)致和全面，形成了結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)主體功能規(guī)劃、國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃全面協(xié)調(diào)發(fā)展的多項(xiàng)共管的國土空間規(guī)劃體系。

2 國土空間規(guī)劃的有效策略

2.1 以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)確定國土資源開發(fā)格局

在國土資源管理中，調(diào)查和評價是最為常用的兩種手段，這也是國土資源規(guī)劃編制的主要依據(jù)?，F(xiàn)階段，我國已經(jīng)建立了較為完善的國土資源動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，為資源環(huán)境承載力綜合評價提供了有力的技術(shù)支持，可用于綜合評價我國資源環(huán)境的承載力。在評價的過程中需要結(jié)合社會需求總量、科技發(fā)展、社會進(jìn)步、政策制度和管理體制等多方面要素，綜合確定環(huán)境承載力。

環(huán)境承載力將直接決定地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，同時關(guān)系到該地區(qū)的發(fā)展方向，相關(guān)部門應(yīng)采取科學(xué)有效的評價方法和評價策略，將我國劃分為若干不同的承載力水平區(qū)域，根據(jù)地區(qū)的環(huán)境承載力劃分國土規(guī)劃編制單元，從而科學(xué)部署資源開發(fā)格局。

2.2 建立健全的國土空間規(guī)劃體系

為發(fā)揮國土資源規(guī)劃的積極作用，應(yīng)采取有效措施不斷完善基礎(chǔ)建設(shè)，創(chuàng)建更為科學(xué)和全面的國土空間規(guī)劃體系，確保上下級之間溝通順暢，明確各部門分工和職責(zé)。同時，工作中需采取措施實(shí)現(xiàn)國家規(guī)劃部門提出的要求和制定的目標(biāo)，做好規(guī)劃工作中的協(xié)調(diào)工作。國家級與省級規(guī)劃清晰地展現(xiàn)了國土空間規(guī)劃工作的既定目標(biāo)和戰(zhàn)略方向。因此，在國土資源規(guī)劃工作中，要在國家宏觀目標(biāo)的指導(dǎo)下做好核心工作，解決原則性問題。地區(qū)規(guī)劃部門應(yīng)與上下級部門積極溝通和協(xié)調(diào)，明確工作的部署和主要內(nèi)容，進(jìn)而編制滿足上級規(guī)劃精神且地方特色突出的規(guī)劃方案。

規(guī)劃工作中，橫向協(xié)調(diào)尤為關(guān)鍵，要明確各部門分工，同時更要豐富工作的層次。以相同標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)制定不同的工作目標(biāo)，采取不同的工作方法。由于主體功能區(qū)規(guī)劃的綜合性較強(qiáng)，需要深入準(zhǔn)確地了解和把控國土空間規(guī)劃的功能，集中精力建立完善的信息庫，合理應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，深入了解國土資源利用的現(xiàn)狀，明確國土資源的發(fā)展方向。

2.3 采取科學(xué)的國土空間規(guī)劃編制方法

為全面展現(xiàn)不同規(guī)劃區(qū)的特色，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有機(jī)結(jié)合，明確國土空間規(guī)劃控制的各項(xiàng)指標(biāo)，需采取有效措施推動各地區(qū)平衡發(fā)展，完善傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃制度，創(chuàng)新工作理念，堅(jiān)持全面發(fā)展和以人為本的原則，高度重視生態(tài)文明建設(shè)，同時在保證工作質(zhì)量的基礎(chǔ)上，凸顯工作特色，加大協(xié)調(diào)力度，從而推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定前行。

新形勢下，自然資源管理部門與規(guī)劃編制部門在日常工作中應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新國土空間規(guī)劃編制的方法和模式。各級規(guī)劃單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，確定國土空間優(yōu)化的主要方向，控制國土空間管理失誤，并在國土空間規(guī)劃中通過有效的傳導(dǎo)機(jī)制，向地方傳遞國家的指令和思想理念，加大關(guān)鍵指標(biāo)的控制力度，嚴(yán)守三條控制線，各級規(guī)劃單位要明確上級規(guī)劃中的主要內(nèi)容和基本要求，真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃布局的高度統(tǒng)一。

2.4 加強(qiáng)國土空間規(guī)劃流程管理

新時期，信息化發(fā)展水平顯著提高，信息化輔助軟件的應(yīng)用也為國土資源規(guī)劃管理信息化建設(shè)創(chuàng)造了有利契機(jī)。在日常工作中，要以科學(xué)的理論為指導(dǎo)切實(shí)解決社會發(fā)展中的突出問題。先進(jìn)的國土資源規(guī)劃理念與信息化發(fā)展密切相關(guān)，合理應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)和社會物理學(xué)方法，積極踐行新發(fā)展理念，全面維護(hù)公共利益。

基礎(chǔ)、規(guī)劃和審批數(shù)據(jù)信息化建設(shè)要與時代發(fā)展特點(diǎn)相適應(yīng)，同時也是優(yōu)化國土空間規(guī)劃編制工作的有效措施。相關(guān)部門需根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求與學(xué)科的主要特點(diǎn)，了解并整合各部門的意見，邀請區(qū)域內(nèi)專家建言獻(xiàn)策，確定國土空間規(guī)劃流程，最終落實(shí)方案內(nèi)容，以信息平臺為媒介和技術(shù)支撐，推動空間規(guī)劃流程化管理的全面落實(shí)。

3 國土空間規(guī)劃的相關(guān)思考

3.1 建立完整的空間規(guī)劃法律體系

為提升國土空間規(guī)劃的質(zhì)量水平，應(yīng)制定全面細(xì)致的法律法規(guī)，為國土空間規(guī)劃提供充分的法律保護(hù)。國土空間規(guī)劃通過法律審批后，可促進(jìn)空間規(guī)劃工作的順利開展。在國土空間規(guī)劃開展的日常工作中，要與法律制度充分結(jié)合，以標(biāo)準(zhǔn)化的程序逐級上報(bào)審批。另外，要高度重視過渡時期的法律銜接工作，根據(jù)當(dāng)前社會發(fā)展的概況修訂補(bǔ)充法律法規(guī)，建立更為成熟和完善的國土空間規(guī)劃體系。在建立健全法律體系的過程中，應(yīng)及時準(zhǔn)確地了解土地資源應(yīng)用概況，制定更加科學(xué)和完善的制度，高效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，不斷提高調(diào)控的靈活性和有效性。

3.2 實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃的科學(xué)銜接

雖然我國國土資源總量較大，但當(dāng)下土地資源的消耗量也不斷增大。新時期的國土空間規(guī)劃工作必須高度重視空間規(guī)劃的銜接工作。針對前期空間規(guī)劃工作中出現(xiàn)的諸多問題，要采取有效的應(yīng)對措施，利用國土空間信息平臺調(diào)整國土資源規(guī)劃，以緩解規(guī)劃中的矛盾，應(yīng)對規(guī)劃中存在的問題，從而更好地彰顯國土空間規(guī)劃的作用和價值。

3.3 采取基礎(chǔ)雙評價模式

在經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展中，資源、環(huán)境和能源是三大制約性因素。在規(guī)劃編制的過程中，需展開自然資源承載力與國土空間開發(fā)適宜性評價，采取多規(guī)合一的方式評估國土空間開發(fā)保護(hù)的概況及未來的風(fēng)險(xiǎn)因素，一方面要加強(qiáng)評估和評價的科學(xué)性，另一方面在新時期的發(fā)展中，不斷優(yōu)化和完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局方案，制定科學(xué)的配套措施和政策，全面落實(shí)雙評價，加大基礎(chǔ)研究力度，踐行主體功能區(qū)規(guī)劃，以期深入分析評價評估，做好規(guī)劃編制工作。

3.4 建立科學(xué)完備的國土空間基礎(chǔ)信息平臺

應(yīng)當(dāng)不斷豐富獲取信息的途徑和方式，獲取更加全面和完整的有價值信息。要結(jié)合數(shù)字國土工程、基礎(chǔ)工程建設(shè)省級國土空間信息平臺，利用一張圖紙完成國土規(guī)劃監(jiān)督工作，確保在其他地區(qū)開展國土空間規(guī)劃的過程中，信息能以較快的速度反饋給總系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)長期監(jiān)督，增強(qiáng)規(guī)劃的合理性。

4 結(jié)語

綜上所述，我國國土空間規(guī)劃工作對城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有極為關(guān)鍵的作用。新形勢下，要不斷優(yōu)化和完善國土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容，推動國家長期、穩(wěn)定發(fā)展，為人地和諧奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。