自然保護地治理研究進展與思考:網(wǎng)絡(luò)治理視角

王 凱

(貴州理工學院 經(jīng)濟管理學院,貴陽 550003)

0 引言

作為自然資源保存的重要載體與維系生物多樣性的關(guān)鍵系統(tǒng),自然保護地是保護科學研究與自然資源管理的重要地區(qū)。由于生態(tài)物種所具有功能價值及內(nèi)在價值,保護地傳統(tǒng)管理策略傾向于生物多樣性保護。隨著自然資源管理理論的持續(xù)演進,學界開始注重資源管理體系中不同層次利益相關(guān)方的參與,并逐漸形成一種注重各方協(xié)作性的治理思想。而管理與治理的概念,在自然保護地研究中經(jīng)?；Q。但隨著研究的深入,學者們認為在實踐中兩者并不一致且存有差異。管理是部門為實現(xiàn)特定保護目標而進行的決策與行動,例如對于保護地的封閉、維護與區(qū)域調(diào)整等；而治理則需要政府部門協(xié)調(diào)利益相關(guān)群體,根據(jù)群體的行為、需求、觀念等作出判斷與實施策略[1]。目前,作為平衡多元主體需求,實現(xiàn)目標功能的有效途徑,自然保護地治理問題已成為領(lǐng)域內(nèi)研究熱點。

關(guān)于自然保護地的內(nèi)涵界定,大多采用世界自然保護聯(lián)盟或生物多樣性公約中所作的相關(guān)定義[2]。自然保護地是指為實現(xiàn)對自然資源、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及文化價值特定保護的目標,所特許及管理的地理區(qū)域。目前其覆蓋面積占全球陸地約14%,海洋約5%[3],為人類生存發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)我國正處于走向生態(tài)文明新時代的建設(shè)期,十九大報告中明確指出,應(yīng)當“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”,自然保護地體系建設(shè)成為深化生態(tài)文明體制改革的一項核心政策。本文以構(gòu)建自然保護地多層次治理網(wǎng)絡(luò)為研究主線,以網(wǎng)絡(luò)治理為研究視角,構(gòu)建一種適宜于我國自然保護地治理的網(wǎng)絡(luò)框架,以期為以國家公園為主體的自然保護地管理體系的發(fā)展及完善,提供有效的可借鑒成果,從而促進保護地發(fā)展中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與人類社會活動的協(xié)同合作。

1 自然保護地治理問題研究概述

自然保護地既是保護生物多樣性、維持人類生存的關(guān)鍵區(qū)域,也是建設(shè)生態(tài)文明社會的重要載體。經(jīng)過60余年的發(fā)展,我國已形成包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等多類保護地的多層次體系[4]。這些保護區(qū)域依照資源類型或保護對象而建立,以自然保護區(qū)為主,在保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生物多樣性上發(fā)揮著重要功能作用。然而,與國際通用IUCN保護地的分類標準相比,我國尚未形成完善明確的體系,存在保護地歸屬區(qū)域破碎化、管理邊界模糊、部門機構(gòu)責任推諉等問題。因此,相關(guān)行政法規(guī)與管理經(jīng)驗亟需優(yōu)化,要通過頂層設(shè)計與專門立法推動保護地體系建設(shè)[5]。近年來,國內(nèi)相關(guān)研究成果相比以往持續(xù)增多,深度逐漸提升,但主要集中在建設(shè)歷史梳理[6-9]、體系分類[10]、區(qū)域發(fā)展[11]與效果評價層面[12],與國外尤其是西方學術(shù)界相比,在研究的系統(tǒng)性與完備性上尚存一定的差距。

1.1 自然保護地治理問題的國內(nèi)進展

目前,我國自然保護地的建設(shè)與管理仍然是以自然保護區(qū)為主,其無論在保護資源重要性,還是在數(shù)量、面積規(guī)模上均占主體地位。首先,依照自然保護區(qū)建立管理歷程,可分為3個階段:一是初建探索階段(1956—1977年),從第一個保護區(qū)建立到改革開放之初;二是快速發(fā)展階段(1978—2011年),其面積隨著數(shù)量的增加快速增長;三是有序穩(wěn)定階段(2012至今),從追求數(shù)量增長轉(zhuǎn)向關(guān)注管理質(zhì)量及規(guī)模發(fā)展。此外,按照各類型自然保護地的出現(xiàn)順序及功能,又可分為4個階段:一是單一保護階段(1956—1981年),在此期間只有自然保護區(qū)這單一類型;二是游憩功能階段(1982—1999年),豐富保護地類型,推動風景名勝區(qū)與森林公園的建立發(fā)展;三是功能多樣階段(2000—2014年),類型持續(xù)豐富,相繼出現(xiàn)7種類型自然保護地;四是主導定位階段(2015至今),建立以國家公園為主體的自然保護地功能體系。

隨著我國2015年啟動國家公園試點建設(shè)工作,并于2019年發(fā)布國家層面的保護地體系建設(shè)指導意見,相關(guān)研究逐步得到學界重視。以國家公園主體為研究基礎(chǔ),學者們普遍圍繞體系建設(shè)進行方法性探索。一是以空間分布特征作為主要手段,國家公園潛在區(qū)域的識別工作與綠色廊道空間策略研究取得進展。二是關(guān)于保護地治理評價與優(yōu)化也得到關(guān)注,以人為壓力視角出發(fā)對優(yōu)先生境識別分析,進行保護地體系優(yōu)化。三是通過開展保護區(qū)保護效果比較分析,發(fā)現(xiàn)傾向得分匹配(PSM),能得到更真實的效果反饋。四是從法律法理與治理案例層面作前景建議與展望。上述研究表明,在完善綜合性框架立法基礎(chǔ)上,需關(guān)注多方利益需求,重視生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能實現(xiàn),通過科學計量手段進行治理效果評估與優(yōu)化,促進保護地體系建設(shè)與綠色發(fā)展。

1.2 國外保護地治理實踐的經(jīng)驗借鑒

現(xiàn)階段,我國已進入國家公園為主體的自然保護地建設(shè)發(fā)展階段,通過借鑒其他國家保護地治理模式與經(jīng)驗,有利于推動治理理論發(fā)展與實踐[13]。如美國、加拿大,以及與我國相鄰的日本、韓國均長期采用國家公園分類模式,其體系也與IUCN保護地的五級六類分類銜接緊密[14]。并且,美國還與加拿大共同設(shè)立嚴格保護區(qū),明確相關(guān)區(qū)域的自然研究與生態(tài)保護主要功能,限制人類活動。俄羅斯實行聯(lián)邦、地區(qū)與地方三級保護地分類體系,由相關(guān)的各級部門有針對性地實施管理,有效降低了屬地沖突中的推諉現(xiàn)象[15]。此外,近年來俄羅斯以生態(tài)廊道建設(shè)推進跨區(qū)域保護機構(gòu)的建立,以克服管理碎片化趨勢。

現(xiàn)階段,在國家公園體系與法律法規(guī)補充完善的同時,歐美國家愈發(fā)重視保護地網(wǎng)絡(luò)與生態(tài)廊道的研究與建設(shè)工作,這有利于加強生物多樣性保護并已獲國際共識,其治理過程中尤其關(guān)注各類型保護地間的區(qū)域群體協(xié)調(diào),注重社區(qū)觀點[16]。如歐盟自然2000保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)(Natura 2000)、美國綠道網(wǎng)絡(luò)(American Greenway Network)等均屬于跨區(qū)域成熟應(yīng)用的保護地網(wǎng)絡(luò)。除此之外,歐美國家還依據(jù)資源與區(qū)域特性,建立特定資源的保護網(wǎng)絡(luò),以增強保護地間關(guān)聯(lián),提升整體生態(tài)功能[17]。

結(jié)合我國國情來看,我國幅員遼闊,但由于人口眾多,大多數(shù)自然保護地與人類生活區(qū)域交叉相鄰,乃至互相涵蓋。與其他國家相比,我國保護地狀況更近似于歐洲地區(qū)。美國實現(xiàn)國家公園分類主導保護地建設(shè)時間較長,建立世界上最早保護地“黃石公園”,當前生態(tài)廊道建設(shè)已成為其保護地治理實踐發(fā)展趨勢。借鑒國外治理實踐,在現(xiàn)階段我國明確以國家公園為主體的保護地體系下,應(yīng)推進保護地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與治理理論研究。

2 網(wǎng)絡(luò)治理視角下的自然保護地治理問題

2.1 自然保護地治理理論發(fā)展趨勢

自然保護地的傳統(tǒng)管理策略傾向生物多樣性保護,而關(guān)于人類是否能夠以生物多樣性保護的管理者與保護地相整合,學者們一直在長期爭論,并在保護地的管理中對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(ES)重點關(guān)注。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(ES)起初被描述為環(huán)境服務(wù)。Ehrlich于1981年正式提出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(ES)的概念,并逐步被學界接收。ES指人類從生態(tài)系統(tǒng)中所獲取的反饋及利益,作為人類社會與自然生態(tài)交互與依賴的一種重要途徑。ES是支持人類社會發(fā)展與生存的最重要系統(tǒng)[18]。

一方面,學者們對于ES的應(yīng)用,將可能導致自然出賣行為與資源商品化現(xiàn)象表示擔憂,會導致生態(tài)系統(tǒng)完整性的認識偏差；另一方面,指出在保護地設(shè)計與管理中,應(yīng)當關(guān)注ES與人類社會福祉的關(guān)系,通過構(gòu)建具備可持續(xù)利用、文化景觀保護及生態(tài)系統(tǒng)功能的復(fù)合體,將有效抵御人為壓力對保護地發(fā)展中的生態(tài)影響[19]。因此,保護地目標也隨著傳統(tǒng)的壁壘式保護管理,排斥研究與保護行為以外的其他人類活動,逐漸將社會因素及經(jīng)濟指標納入保護地治理過程[20]。并以此為基礎(chǔ),在保護地研究中引入生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(ES)的功能實現(xiàn),在海洋、森林資源的保護地治理機制、功能與評價等方面開展工作。學者們還結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),測度人類與保護地間的關(guān)系價值[21],評估ES在保護地中的整合度[22],以反映治理效果與決策制定。上述成果顯示,利益相關(guān)群體的多元化需求與多方參與在保護地傳統(tǒng)實踐中成為易被忽視的要素,反映出ES的功能實現(xiàn)與管理效果間的關(guān)系機理,應(yīng)當引起重視。

現(xiàn)階段我國保護地實踐中仍存在公眾生態(tài)意識亟需培育,利益相關(guān)群體聯(lián)動不足,多方參與度較低等問題,這會導致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給缺失,生物多樣性遭受威脅的現(xiàn)象出現(xiàn),而建立自然保護地網(wǎng)絡(luò)是解決上述問題的有力措施。多年來,我國自然資源管理理論的演進,是治理實踐從一元治理到多元治理的轉(zhuǎn)變過程,并已初步形成政府、市場與社會多元化主體為主體的自然資源治理網(wǎng)絡(luò)[23]。生態(tài)文明建設(shè)背景下的保護地治理,應(yīng)當關(guān)注利益相關(guān)方的需求層次多元化。如今,隨著知識經(jīng)濟、信息網(wǎng)絡(luò)化及公眾需求的多元化等社會特征日趨顯著,以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的組織形式逐漸成為經(jīng)濟社會的主要構(gòu)成。而網(wǎng)絡(luò)治理理論作為一種新型治理方法,以網(wǎng)絡(luò)治理為切入視角,開展自然保護地治理問題研究,關(guān)注保護地治理中多方訴求,進行治理效果評估與優(yōu)化,有利于全面正確認識生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),并有效促進保護地體系建設(shè)與綠色發(fā)展。

2.2 網(wǎng)絡(luò)治理理論的相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)用

20世紀90年代,以應(yīng)對公共管理問題中任務(wù)多元化及復(fù)雜性的外部環(huán)境,網(wǎng)絡(luò)治理進入公共管理領(lǐng)域。現(xiàn)有成果中大多通過構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理模型,分析治理策略組合,或通過社會網(wǎng)絡(luò)分析(SNA)方法,開展針對多層次、多部門網(wǎng)絡(luò)治理的協(xié)調(diào)機理研究。綠色治理的關(guān)鍵在識別多元治理主體與構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理機制[24],網(wǎng)絡(luò)治理作為利益相關(guān)方研究中的重要理論及方法,在有關(guān)于自然資源治理的交叉研究中,產(chǎn)生了一系列成果。首先,通過論證理論支撐[21],探討網(wǎng)絡(luò)治理對于自然資源治理問題,具有應(yīng)用與理論價值；其次,以網(wǎng)絡(luò)模型為基礎(chǔ)評估自然資源治理效果[25-26],開展模型分析與治理評價研究；最后,引入社會網(wǎng)絡(luò)分析方法,進行特定資源的實證研究[27]。上述研究系統(tǒng)客觀,這為開展自然保護地治理問題研究的視角選取提供了參考。

生態(tài)文明新時代背景下,自然保護地作為推進綠色發(fā)展的重要資源,亟需構(gòu)建科學的網(wǎng)絡(luò)治理機制,以促進保護地體系建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)治理視閾下,自然保護地治理應(yīng)強調(diào)多方協(xié)作的理念,由國家層面引導構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò),以取代傳統(tǒng)僵化的垂直部門控制[28]。而推動其體系建設(shè),正體現(xiàn)出我國推動治理理論發(fā)展的決心與需求。網(wǎng)絡(luò)治理作為一種響應(yīng)公眾參與,促進多元治理主體的有效方法與治理機制,能有效解決公共資源困境問題。開展保護地治理網(wǎng)絡(luò)研究,可降低保護地屬地管理沖突,并作為保護地體系建設(shè)下的有效補充,協(xié)作改善保護效果。

3 自然保護地治理網(wǎng)絡(luò)框架設(shè)計

目前,在自然保護地治理體系中所發(fā)揮影響的因素眾多,研究將結(jié)合利益相關(guān)方需求進行治理主體識別,強調(diào)多主體合作體系,并圍繞保護地治理的目標功能實現(xiàn),構(gòu)建多層次的自然保護地治理網(wǎng)絡(luò)框架。所構(gòu)建的保護地治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定與運行效率,將有效反映出保護地治理成效。作為一種關(guān)注多元主體參與,利益相關(guān)群體多方訴求的自然保護地治理網(wǎng)絡(luò)體系(圖1),其對于探析保護地治理模式的優(yōu)化選擇具有顯著價值。

圖1 基于網(wǎng)絡(luò)治理的自然保護地治理網(wǎng)絡(luò)框架Fig.1 The governance network framework of nature protected area based on network governance

首先,中心區(qū)域中的自然保護地治理核心功能,便是要在有效實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護的同時,持續(xù)向人類公眾提供滿足其需求的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),從而推動社會發(fā)展進步且人與自然和諧共生。伴隨著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與人類福祉需求的長期爭論,保護地治理理念也從傳統(tǒng)的注重保護受威脅物種、抑制人為干擾的保護區(qū)規(guī)劃,逐漸轉(zhuǎn)為構(gòu)建物種可持續(xù)利用、自然景觀保護,以及生態(tài)系統(tǒng)良好的復(fù)合體,并將人類作為生物多樣性保護的管理者整合在復(fù)合系統(tǒng)之中,以明確人類在自然系統(tǒng)中的作用,降低人類對生物多樣性的威脅,與各類人為壓力和諧共生。而中心區(qū)域圍繞“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),生態(tài)系統(tǒng)保護,人類社會活動”這三大保護地治理目標,辨析生態(tài)系統(tǒng)保護與服務(wù)間的利益相關(guān)需求,通過高效科學的保護管理,促使良好生態(tài)服務(wù)的持續(xù)提供與維系。進而在人類活動進程中,遵循生態(tài)與發(fā)展兩條底線,營造社會生態(tài)意識,促進保護地綠色發(fā)展,從而實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護的循環(huán)反哺。這也正與習近平生態(tài)文明思想中的重要論斷相符合,即兩山思想中所強調(diào)的構(gòu)建“綠水青山就是金山銀山”的自然資源管理模式。

其次,保護地是一類重要公共資源,作為自然生態(tài)與經(jīng)濟社會耦合系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)治理,對于利益相關(guān)方的主體識別應(yīng)準確。治理過程中涉及眾多利益相關(guān)群體,根據(jù)基本屬性差異,可將其初步劃分為四大類,以不同活動方式形成各利益相關(guān)方的需求、行為、反饋與關(guān)系等交互形式并相互關(guān)聯(lián),并影響自身決策與判斷,進而構(gòu)成治理體系的外圍結(jié)構(gòu)性聯(lián)系。在此之中,如功能部門以自身發(fā)展基本需求與政府部門產(chǎn)生反饋,尋求政策傾斜與支持,并通過利用自然保護地的功能實現(xiàn),向區(qū)域民眾提供產(chǎn)品服務(wù),以滿足人類活動的需求反饋。而政府部門則根據(jù)組織反饋制定相應(yīng)保護地制度與管理策略,以發(fā)揮對于產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用的約束作用,實現(xiàn)保護地資源的目標控制。相應(yīng)的,區(qū)域民眾與社會組織均通過治理體系的外圍結(jié)構(gòu),表達自身訴求與發(fā)揮作用功能。

基于治理網(wǎng)絡(luò)框架可將研究調(diào)查對象及群體進行利益相關(guān)方分類,而其中既有分類屬性較為明顯的群體,如社區(qū)內(nèi)公眾與非政府組織(NGO)大多歸屬于區(qū)域民眾。但也存在部分組織或機構(gòu)需進行職能區(qū)分的情況,如政府部門與社會組織中,既有面向資源培育與保護為主的社會部門或組織,也有以資源利用為主的產(chǎn)業(yè)功能部門或組織。各類利益相關(guān)方作為一級因素變量應(yīng)當擁有相同的二級測量指標,即各類部門與組織。而三級觀測指標選取與測量形式的確定,則可通過實地調(diào)研及資料數(shù)據(jù)搜集后再行明確。未來的研究工作可在數(shù)據(jù)搜集與資料分析的基礎(chǔ)上,根據(jù)自然保護地的不同類型,聯(lián)系具體實際開展治理效果評估,考量多方協(xié)作水平。根據(jù)其分類的不同需求,進行治理路徑優(yōu)化與選擇,進而發(fā)現(xiàn)自然保護地治理規(guī)律,能夠提出有助于探尋適合國情的自然保護地管理體制和科學對策的成果。

最后,自然保護地的維護與外部社會發(fā)展的運行間存在持續(xù)的交互活動,在治理網(wǎng)絡(luò)的中心區(qū)域與外圍結(jié)構(gòu)間,通過滿足利益相關(guān)群體需求所實現(xiàn)的協(xié)同合作管理模式與各式人類活動的輸入,以及自然資源供給狀況及治理效果的反饋輸出,在中心與外圍兩個層次所體現(xiàn)的最終結(jié)果,會對下一期的雙方行為策略產(chǎn)生影響,以糾錯反饋機制使其進行有效調(diào)整,從而構(gòu)成穩(wěn)定的多元主體下的自然保護地治理網(wǎng)絡(luò)。如圖1所示,網(wǎng)絡(luò)治理視閾下自然保護地治理將是一個復(fù)雜系統(tǒng),多元主體持續(xù)發(fā)生交互作用,共同組成網(wǎng)絡(luò)狀的結(jié)構(gòu),即治理過程中構(gòu)成的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),而各利益相關(guān)方正是這一網(wǎng)絡(luò)的核心組成。

4 結(jié)論

綜上所述,目前,學界對自然保護地治理問題研究的特點是多學科、多角度介入,以資源環(huán)境經(jīng)濟、生態(tài)學、地理學研究為主,在體系建設(shè)、區(qū)域識別、理念探析及治理評價等方面取得豐富成果,呈現(xiàn)出不同的理論指向與風格。這為探索網(wǎng)絡(luò)治理視角下的自然保護地治理問題奠定了良好的研究基礎(chǔ),但仍然存在一些不足之處,如:1)關(guān)于治理體系建設(shè)的理論分析層面,研究角度較為寬泛,大多從政府部門、生態(tài)服務(wù)及區(qū)域比較等方面作為切入點；2)關(guān)于治理目標及策略選擇層面,大多為定性探討,系統(tǒng)完備的實證成果較少；3)關(guān)于治理評價層面,多為單一區(qū)域或類型的評價,缺少對不同地區(qū)與類型對比分析的橫向研究；4)網(wǎng)絡(luò)治理視角多針對特定自然資源,開展不同類型保護地評價的研究則是很少見。

基于網(wǎng)絡(luò)治理視角,選取具典型代表性的自然保護地類型,關(guān)注各利益相關(guān)群體,采取實證研究,進行治理效果評估、分析與路徑優(yōu)化,在促進構(gòu)建多層次治理網(wǎng)絡(luò),提升多方參與度等方面彌補現(xiàn)有研究的不足。網(wǎng)絡(luò)治理視閾下的自然保護地治理將是一個復(fù)雜系統(tǒng),多元主體持續(xù)發(fā)生交互作用,共同組成網(wǎng)絡(luò)狀的結(jié)構(gòu),即治理過程中構(gòu)成的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),而各利益相關(guān)方正是這一網(wǎng)絡(luò)的核心組成。生態(tài)文明建設(shè)背景下的自然保護地治理,不能單純注重經(jīng)濟利益,還要尋求與社會共生,處理好利益相關(guān)方需求層次多元化的問題。

關(guān)注治理實踐中公眾參與度的提升,能進一步促進治理效果改善。后續(xù)工作可在數(shù)據(jù)搜集與資料分析的基礎(chǔ)上,通過構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)模型,聯(lián)系實際開展不同類型保護地的治理效果評估,對網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中多方協(xié)作度與穩(wěn)定性進行量化,以反映保護地治理實效。結(jié)合分類差異進行路徑優(yōu)化,促使其符合多元主體治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建需求,進而發(fā)現(xiàn)保護地治理規(guī)律,提出有助于自然保護地管理體系建設(shè)與策略實施的研究成果,為推進我國自然保護地治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提供借鑒。