我國(guó)國(guó)家公園實(shí)施共同管理的前期探索

丁文廣,穆陽(yáng)潔,李瑋麗,李田田

(蘭州大學(xué) 資源環(huán)境學(xué)院 西部環(huán)境教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,蘭州 730000)

0 引言

經(jīng)過(guò)近150年的發(fā)展,國(guó)家公園作為一種兼顧自然生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)利用發(fā)展的重要保護(hù)地類型[1],正在被越來(lái)越多的國(guó)家所接受?，F(xiàn)在國(guó)際上普遍認(rèn)同的國(guó)家公園模式起源于美國(guó),理念是創(chuàng)造無(wú)人景觀,保護(hù)荒野[2]。但由于這種保護(hù)模式的排他性,當(dāng)它被推廣到世界各國(guó)的時(shí)候,當(dāng)?shù)鼐用衿毡楸慌懦趪?guó)家公園建設(shè)范圍之外,造成了各種社會(huì)問(wèn)題[3]。20世紀(jì)80年代以來(lái),國(guó)家公園生態(tài)保育和原住民福祉之間的矛盾,一直是國(guó)際上持續(xù)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題,有學(xué)者開(kāi)始強(qiáng)烈主張對(duì)保護(hù)地采取以共同管理為主的包容性管理辦法[4-5],并且在國(guó)際上得到了廣泛認(rèn)同。

我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)雖然還在起步階段,但近年的發(fā)展進(jìn)程明顯加快。2015年國(guó)家提出“建立國(guó)家公園體制,保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性”,2017年9月正式發(fā)布了《建立國(guó)家公園體制總體方案》[6](以下稱《總體方案》),隨后,10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)進(jìn)入建設(shè)期,目前已取得一定成效。我國(guó)國(guó)家公園內(nèi)有大量依賴自然資源為生的原住民,保護(hù)活動(dòng)勢(shì)必會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民造成影響。為保護(hù)他們的權(quán)益,促進(jìn)保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn),《總體方案》提出了建立“共管機(jī)制”,以協(xié)調(diào)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)與原住居民發(fā)展訴求之間的關(guān)系。

在一百多年的時(shí)間里,國(guó)際上在國(guó)家公園的管理方面積累了大量經(jīng)驗(yàn),借鑒他們的成功經(jīng)驗(yàn)有助于在我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,探索更加有效的管理模式。本文在文獻(xiàn)綜述和案例研究的基礎(chǔ)上,分析了國(guó)際管理模式發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和轉(zhuǎn)變趨勢(shì),聚焦共同管理正式實(shí)施前的初步驟,從利益相關(guān)者識(shí)別、必要性分析、可行性評(píng)估幾個(gè)方面探索了我國(guó)國(guó)家公園實(shí)施共同管理的前期準(zhǔn)備要素。

1 荒野理念下的黃石公園模式

1832年,美國(guó)畫(huà)家喬治·卡特琳首次提出應(yīng)當(dāng)設(shè)立“國(guó)家公園”以保存和保護(hù)印第安文明和荒野的自然原貌。1872年,世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園成立。與卡特琳最初設(shè)想的國(guó)家公園建立初衷相悖的是,黃石國(guó)家公園的建立服務(wù)于荒野理念[2],目標(biāo)是保護(hù)自然免受人為干擾。

在多數(shù)原住民的觀念中,人類是自然世界的重要組成部分,他們的生計(jì)與地球上的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)有著不可分割的聯(lián)系,保護(hù)環(huán)境是為了更好的生存[7]。相對(duì)的,荒野思想是從人類與自然對(duì)立的二元論觀點(diǎn)中演變而來(lái)的。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,人應(yīng)該脫離自然[2],并試圖使這種二元論制度化,建立不受人類占領(lǐng)但可供娛樂(lè)的保護(hù)區(qū),黃石國(guó)家公園由此誕生。當(dāng)時(shí)的環(huán)保主義者認(rèn)為,荒野應(yīng)該是神圣的、原始的,人是自然的破壞者,國(guó)家公園必須保持荒野狀態(tài)才能發(fā)揮保護(hù)自然的作用,任何人都不應(yīng)該在其中長(zhǎng)久存在[8]。然而,在大多數(shù)土地被劃為保護(hù)區(qū)或國(guó)家公園等保護(hù)地之前,都有人類長(zhǎng)期生存和生活[9]。因此,黃石國(guó)家公園成立同期,美洲原住民從他們世代居住的土地上被驅(qū)逐出去[10]。在長(zhǎng)達(dá)近百年的時(shí)間里,人們堅(jiān)信荒野是對(duì)自然的保護(hù)和救贖。

此后,這一概念被主流化。黃石國(guó)家公園作為一種排他性的保護(hù)地管理模式被推廣到世界各地,掀起了保護(hù)區(qū)建設(shè)熱潮,數(shù)以萬(wàn)計(jì)的原住民被迫流離失所[11]。越來(lái)越多的證據(jù)表明,這種以黃石公園為代表的排他性管理方法在保護(hù)自然原貌的同時(shí),造成了包括生計(jì)喪失、文化斷代、資源限制,以及原住民與公園管理者或資源保護(hù)者的矛盾沖突,對(duì)原住民強(qiáng)迫性的重新安置甚至流離失所等社會(huì)問(wèn)題[3]。

2 共同管理

隨著研究的深入,人們開(kāi)始反思黃石模式和荒野思想的負(fù)面影響,認(rèn)識(shí)到該模式催生的社會(huì)問(wèn)題并積極尋找解決辦法。20世紀(jì)中后期,在保護(hù)區(qū)或國(guó)家公園等保護(hù)地建設(shè)過(guò)程中被驅(qū)逐的原住民們開(kāi)始聯(lián)合起來(lái),組成一股力量在國(guó)際上爭(zhēng)取權(quán)利,為共同管理發(fā)展提供了持久的環(huán)境[12]。這一過(guò)程讓人們認(rèn)識(shí)到排他性保護(hù)的弊端和包容性發(fā)展理念對(duì)保護(hù)地管理的重要性,學(xué)者們呼吁應(yīng)該探索一種能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保育和原住民權(quán)益保障的保護(hù)地管理辦法,以尊重和公平的方式尋求新的自然資源管理形式。在此趨勢(shì)下,世界范圍內(nèi)的保護(hù)地管理模式逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變,共同管理應(yīng)運(yùn)而生,備受推崇。

2.1 共同管理的國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

共同管理又稱參與式管理、聯(lián)合管理,是一種管理自然資源的多元方法,將各利益相關(guān)群體納入其中,并以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、自然資源可持續(xù)利用和公平分享與自然資源有關(guān)的利益和權(quán)責(zé)為目標(biāo),在自然資源管理中尋求社會(huì)公正和民主[13]。為了使保護(hù)目標(biāo)和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào),國(guó)際上探索了多種策略,其中,共同管理是20世紀(jì)末以來(lái)世界各國(guó)公園管理部門采用的主要策略之一[14]。有證據(jù)表明,傳統(tǒng)社區(qū)參與管理的保護(hù)區(qū)通常比排他性政策管理的區(qū)域保存得更好[15-16]。但共同管理作為一種理論和實(shí)踐,在贏得眾多贊揚(yáng)的同時(shí)也受到了一些批評(píng)[5,12,17-18]。本文將共同管理的支持和反對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行了歸納,具體情況如圖1所示。

圖1 共同管理的支持和反對(duì)意見(jiàn)Fig.1 Pros and cons of co-management

近年來(lái),共同管理積累了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)表明,共同管理被各國(guó)管理部門認(rèn)可和廣泛采用有其必然性,但并非在任何情況下都能成功,這促使我們審視共同管理帶來(lái)的挑戰(zhàn)。本文通過(guò)研究大量國(guó)外文獻(xiàn)和相關(guān)案例,歸納總結(jié)了對(duì)實(shí)施共同管理有重要影響的要素[11,19-23],具體情況如表1所示。

表1 成功實(shí)施共同管理的條件Tab.1 Conditions for successful implementation of co-management

2.2 共同管理在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)在20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始引入共同管理模式。全球環(huán)境基金會(huì)和世界自然基金會(huì)牽頭在武夷山、神農(nóng)架、太白山等自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展了共同管理試點(diǎn)工作[24],目的在于規(guī)避保護(hù)區(qū)現(xiàn)行管理為原住民社區(qū)發(fā)展帶來(lái)的限制,同時(shí)引導(dǎo)他們實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的可持續(xù)利用,以及在保護(hù)自然生態(tài)和生物多樣性的同時(shí)保留原住民社區(qū)的文化傳統(tǒng)。但共同管理試點(diǎn)的運(yùn)行大多依靠國(guó)際項(xiàng)目扶持,通常在項(xiàng)目到期后由于缺乏資金和技術(shù),又無(wú)法形成適應(yīng)性的管理體系而被迫中止,缺乏可持續(xù)性。據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計(jì),截至2019年,全國(guó)共建立以國(guó)家公園為主體的各級(jí)、各類自然保護(hù)地超過(guò)1.18萬(wàn)個(gè)[25],其中實(shí)施共同管理的保護(hù)地?cái)?shù)目十分有限。但是在國(guó)際上,共同管理已經(jīng)成為了一種重要的保護(hù)區(qū)管理模式,被認(rèn)為有助于保護(hù)區(qū)的長(zhǎng)期可持續(xù)性發(fā)展[30]。

自上而下的管理貫穿在我國(guó)國(guó)家公園的規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中。《總體方案》中明確規(guī)定國(guó)家公園由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理[6]。這種管理方法雖然保證了國(guó)家制定相關(guān)管理規(guī)則的能力,卻為共同管理留下了非常有限的發(fā)展空間[26]。在我國(guó)的傳統(tǒng)保護(hù)地管理體系中,對(duì)參與權(quán)的理解和應(yīng)用存在曲解,很少有人能正確理解參與權(quán)包括知情權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)等賦權(quán)的內(nèi)涵,結(jié)果導(dǎo)致參與權(quán)與決策權(quán)割裂,進(jìn)而導(dǎo)致居民的參與積極性普遍較低,使參與流于形式。雖然《總體方案》第十七條提出了建立共管機(jī)制,10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)的總體規(guī)劃中也都包含了社區(qū)共建、共管、共治的內(nèi)容,標(biāo)志著我國(guó)自然資源管理已從政府一元化向多元化發(fā)展轉(zhuǎn)變。但其內(nèi)容上多側(cè)重于“加強(qiáng)政府信息公開(kāi),生態(tài)保護(hù)政策落實(shí)征詢社區(qū)意見(jiàn)”等被動(dòng)咨詢方面,加之多年自上而下的管理模式導(dǎo)致居民普遍缺乏主動(dòng)參與管理和決策的意識(shí)?，F(xiàn)行管理機(jī)制能否使居民有實(shí)質(zhì)性參與,還有待于進(jìn)一步驗(yàn)證。

考慮到我國(guó)國(guó)情和實(shí)踐的可行性,雖然自上而下的管理受到詬病,但政府的管理同樣重要且不可替代。共同管理并不是要完全取代自上而下的管理模式,而是對(duì)以政府為單一管理主體保護(hù)模式的一種有益補(bǔ)充[27]。有策略地嘗試共同管理并促進(jìn)其在我國(guó)的適應(yīng)性發(fā)展將是我國(guó)保護(hù)地管理的重要發(fā)展方向。

3 共同管理的前期準(zhǔn)備

2000年,IUCN出版的自然資源共同管理手冊(cè)對(duì)共同管理過(guò)程進(jìn)行了劃分,并指出,促進(jìn)共同管理的首要任務(wù)是在確定主要利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上對(duì)共同管理的必要性和可行性進(jìn)行現(xiàn)實(shí)評(píng)估[13]。

國(guó)內(nèi)關(guān)于共同管理的研究大多集中在體制、制度、推進(jìn)過(guò)程和案例啟示方面[27-29],缺乏對(duì)前期準(zhǔn)備過(guò)程的探索,而這對(duì)整個(gè)共同管理過(guò)程能否順利實(shí)施至關(guān)重要。本文將從主要利益相關(guān)者識(shí)別、必要性分析和可行性評(píng)估等3個(gè)方面對(duì)共同管理實(shí)施的初步驟進(jìn)行研究。

3.1 主要利益相關(guān)者識(shí)別

利益相關(guān)者是指對(duì)該地區(qū)所涉及的自然資源擁有直接、具體和重要的權(quán)利、關(guān)注和利益的組織、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人。在共同管理體系中,政府及公園管理局有資源管理的直接授權(quán),原住民及其社區(qū)長(zhǎng)期直接依賴保護(hù)地內(nèi)的自然資源,他們依靠資源維持生計(jì),并承受管理決策的直接后果,這兩方是最重要的利益相關(guān)者,必須包含在內(nèi)。此外,共同管理的參與方還應(yīng)該有外部組織,一般指非政府組織、學(xué)術(shù)或研究機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)等,他們的存在一般不會(huì)直接干預(yù)共同管理過(guò)程[20],而是作為客觀公正的中立方提供援助。

3.2 必要性分析

通常認(rèn)為,兩種情況下引入共同管理十分必要[13]:一是各利益相關(guān)者的積極承諾與合作對(duì)自然資源可持續(xù)管理至關(guān)重要；二是自然資源的獲取對(duì)利益相關(guān)者的生計(jì)安全和文化留存至關(guān)重要。前者需要審查關(guān)于現(xiàn)行資源管理相關(guān)政策的沖突、執(zhí)行問(wèn)題,后者則是判斷對(duì)社區(qū)生計(jì)、文化等方面是否造成強(qiáng)烈的負(fù)面影響。

與歐美地廣人稀的國(guó)情不同,我國(guó)人口眾多,國(guó)家公園范圍內(nèi)普遍存在大量原住民,他們對(duì)自然資源依賴性較強(qiáng),有強(qiáng)烈的發(fā)展訴求。 而《總體方案》明確我國(guó)國(guó)家公園屬于禁止開(kāi)發(fā)地,要求實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)。因此,在許多地方,國(guó)家公園最嚴(yán)格的生態(tài)保育目標(biāo)與居民強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展愿望之間將產(chǎn)生尖銳的矛盾。本文選取祁連山為案例點(diǎn),于2019年8月和2020年1月就國(guó)家公園建設(shè)政策對(duì)原住民的影響進(jìn)行了實(shí)地考察,發(fā)現(xiàn)以下幾點(diǎn)問(wèn)題:

1) 居民生計(jì)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題突出。目前,祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)主要實(shí)施了生態(tài)移民、禁牧、關(guān)閉礦區(qū)景區(qū)、撤出水電站等幾項(xiàng)措施[30],公園內(nèi)原住居民的生計(jì)受到了嚴(yán)重影響。鑒于當(dāng)?shù)厝狈Υ嫘援a(chǎn)業(yè)、原住民工作技能薄弱、公益性崗位設(shè)置不足等多項(xiàng)因素,多數(shù)人只能選擇暫時(shí)外出務(wù)工,導(dǎo)致生計(jì)來(lái)源非常不穩(wěn)定。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生活方式受到國(guó)家公園自然資源決策的強(qiáng)烈影響。

2) 民族文化傳承存在隱患。祁連山國(guó)家公園地跨甘肅、青海兩省,原住民以藏、蒙、裕固、哈薩克等游牧民族為主體。居民遷離草原容易引起以游牧文化為代表的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化傳承的斷代問(wèn)題,對(duì)于原住民而言,文化傳承是對(duì)傳統(tǒng)生活模式的延續(xù)和尊重[31]。

3) 國(guó)家公園管理需要做出的部分決策是復(fù)雜而有爭(zhēng)議的,例如生態(tài)移民搬遷和禁牧政策,社區(qū)居民對(duì)這些對(duì)生計(jì)有負(fù)面影響的決策多數(shù)持懷疑態(tài)度。管理者與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對(duì)國(guó)家公園的價(jià)值觀念有很大不同,雙方在土地、森林等自然資源使用權(quán)利方面存在較大分歧。

在這些情況下,如果要實(shí)現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)性和生計(jì)文化安全,就必須同時(shí)追求這兩項(xiàng)基本價(jià)值。目前,國(guó)家公園建設(shè)仍以生態(tài)恢復(fù)活動(dòng)為主,政策的實(shí)施對(duì)居民生計(jì)的影響明顯弊大于利,是否能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有待進(jìn)一步科學(xué)論證。因此,有必要引入共同管理來(lái)調(diào)和沖突,引導(dǎo)資源的可持續(xù)利用,探索出實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園保護(hù)和居民福祉雙贏的可持續(xù)發(fā)展道路。

3.3 可行性評(píng)估

在正式實(shí)施共同管理之前,一些基本的政治和社會(huì)條件需要為這一進(jìn)程的發(fā)展提供支持和保障,比如政策、制度、經(jīng)濟(jì)、共管意愿和社會(huì)資本水平等。

政策制度層面,《總體方案》及各國(guó)家公園總體規(guī)劃都已經(jīng)明確提出要建立社區(qū)共管機(jī)制。要探索社會(huì)力量參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的新模式,要探索協(xié)議保護(hù)等多元化保護(hù)模式[6]?！蛾P(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)指出,“要探索公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護(hù)方式,推行參與式社區(qū)管理,保護(hù)原住民權(quán)益,使之共享資源收益”[32]。這為引入共同管理提供了支持,使其在政策規(guī)范和制度層面上具備可行性。

經(jīng)濟(jì)層面,《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。要探索資源利用新模式,要在資源傳統(tǒng)利用之外,提出保護(hù)自然和滿足經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的發(fā)展機(jī)會(huì)。此外,國(guó)家鼓勵(lì)金融、社會(huì)資本和各級(jí)財(cái)政資金投入,以構(gòu)建保護(hù)地管理的多元資金保障制度。這為祁連山、三江源等地處西北,社區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較低的國(guó)家公園提供了資金保障[32]?？梢?jiàn),在經(jīng)濟(jì)層面為引入共同管理提供了可行性支持。

共管意愿和社會(huì)資本水平則需要根據(jù)具體情況進(jìn)行評(píng)估。研究以評(píng)價(jià)這兩項(xiàng)情況為目標(biāo),兩方主要利益相關(guān)者為準(zhǔn)則,結(jié)合表1的條件進(jìn)行拆分轉(zhuǎn)化,構(gòu)建了以共管意愿和基礎(chǔ)社會(huì)資本為主的可行性評(píng)估體系,具體情況如表2所示。

表2 共管意愿和社會(huì)資本的可行性評(píng)估體系Tab.2 Feasibility assessment system of co-management willingness and social capital

在實(shí)施共同管理前,根據(jù)評(píng)估體系進(jìn)行預(yù)調(diào)查,可以對(duì)主要利益相關(guān)者的共管意愿和相關(guān)社會(huì)資本水平進(jìn)行客觀評(píng)價(jià),及時(shí)識(shí)別促進(jìn)共同管理成功的有利因素和實(shí)施障礙；結(jié)合政策、制度、經(jīng)濟(jì)等方面的分析結(jié)果對(duì)國(guó)家公園某區(qū)域是否適合實(shí)施共同管理做出合理預(yù)判,提前識(shí)別出問(wèn)題并尋找解決方法。這樣可為共同管理過(guò)程的成功推進(jìn)奠定良好的基礎(chǔ)。

4 結(jié)語(yǔ)

以黃石公園模式為代表的荒野理念曾經(jīng)極大地影響了世界各國(guó)保護(hù)區(qū)的建設(shè),同時(shí)也造成了各種各樣的社會(huì)問(wèn)題。20世紀(jì)70年代開(kāi)始,試圖排除人為影響實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的保護(hù)區(qū)管理制度受到了廣泛批判,并發(fā)現(xiàn),將原住民作為利益相關(guān)者納入保護(hù)區(qū)管理體系,能夠更有效地實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)生物多樣性和社區(qū)經(jīng)濟(jì)的雙重可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)尚處在建設(shè)初期,雖然《總體方案》的發(fā)布體現(xiàn)了國(guó)家堅(jiān)定的自然保育決心,但是相關(guān)部門在執(zhí)行過(guò)程中,也需要兼顧不同利益相關(guān)群體的差異化訴求。在試點(diǎn)期間,應(yīng)該借鑒世界各國(guó)國(guó)家公園管理的成功經(jīng)驗(yàn),吸取教訓(xùn),認(rèn)識(shí)到排除人為影響的絕對(duì)化保護(hù)是不可取的,不僅會(huì)造成社會(huì)問(wèn)題,耗費(fèi)社會(huì)成本,甚至可能對(duì)保護(hù)產(chǎn)生阻礙。引入?yún)⑴c性的共同管理制度是對(duì)國(guó)家公園包容性管理建設(shè)的積極探討。

共同管理能夠?qū)⒆陨隙碌臎Q策與自下而上的利益訴求結(jié)合起來(lái),是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園可持續(xù)發(fā)展良性目標(biāo)的有效手段。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,實(shí)施共同管理的前期準(zhǔn)備與這一過(guò)程的后期推進(jìn)同樣重要。因此,建議在正式開(kāi)展共同管理工作前,應(yīng)結(jié)合國(guó)家公園具體情況,分析引入共同管理機(jī)制的必要性,進(jìn)行政策、制度、經(jīng)濟(jì)、共管意愿、社會(huì)資本等方面的可行性評(píng)估,再結(jié)合居民對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響,在不同情況下采用適應(yīng)性的管理政策,酌情保留原住民的生活地,在保護(hù)國(guó)家公園自然生態(tài)的同時(shí)給原住民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化傳承留下彈性空間。