兒童家庭照顧與照顧津貼政策探討*

李 驊,周 偉,江承鳳

(1.湖州師范學(xué)院 社會發(fā)展與管理學(xué)院,浙江 湖州 313000;2.浙江大學(xué) 中國西部發(fā)展研究院,浙江 杭州 310058;3.塔里木大學(xué) 人文學(xué)院,新疆 阿拉爾 843300)

一、問題的提出

當前,許多家庭面臨著兒童照顧的壓力,影響到了父輩成員(尤其是兒童母親)的就業(yè)。為了緩解這一壓力,一些家庭選擇把孩子送入幼兒園。然而,公共照顧機構(gòu)的資源十分有限,私營照顧機構(gòu)和雇傭保姆的費用又比較高,普通家庭難以承受。同時,被頻頻曝光的幼兒園安全事件減少了人們對機構(gòu)照顧的信任。一些家庭由此選擇隔代照顧的方式,使祖輩成為主要的兒童照顧者。但是,祖輩與父輩在育兒方式、生活習(xí)慣等方面的差異容易引發(fā)家庭矛盾。同時,祖輩在缺少專業(yè)指導(dǎo)的條件下照顧孫輩的方式未必科學(xué),父母缺位也不利于兒童身心發(fā)展[1]664-678。所以,兒童照顧已然成為一個嚴峻的現(xiàn)實問題。

對兒童成長來說,家庭照顧是最基礎(chǔ)與最核心的方式。一些學(xué)者對此開展了相關(guān)研究,主要包括四個方面。一是兒童家庭照顧困境的原因分析與家庭照顧需求調(diào)查。例如吳帆和牛劭君從社會結(jié)構(gòu)、家庭關(guān)系與工作—家庭沖突三個層次闡釋了兒童照料的“個人—家庭—社會”邏輯與博弈[2]79-86。二是兒童家庭照顧對照顧者福祉的影響,例如呂利丹指出家庭照顧不利于女性勞動力參[3]109-117。三是家庭照料對兒童成長的影響,例如姚嘉等認為,缺乏父母照顧將對兒童的教育產(chǎn)生長期負面影響[4]51-58。四是對兒童家庭照顧研究范式與政策理念的探討,例如岳經(jīng)綸、范昕提出由國家、市場、社會、家庭共同參與的普惠型“混合照顧”的政策理念[5]92-111,206。這些研究為兒童福利政策的發(fā)展方向提供了重要的實證依據(jù)和學(xué)理基礎(chǔ)；但由于我國缺乏政策實踐的經(jīng)驗,迄今為止國內(nèi)研究仍主要停留在對國內(nèi)外政策的比較與政策理念的構(gòu)想階段,而缺少針對基于當前國情的具體政策方案的設(shè)計、可行性分析與可持續(xù)性評估。所以,在當前照顧兒童與工作難以協(xié)調(diào)的背景下,進行相關(guān)政策研究十分必要。

從政策操作便利性的角度來看,向兒童照顧者發(fā)放補貼是一種較為簡單的方法[6]85-92。照顧補貼是對照顧者勞動的補償與對其勞動價值的認可,這類政策在與我國文化背景相似的東亞國家中已經(jīng)得到了推行,例如日本和韓國的長期護理保險制度[7]104-110。也有一些國家通過支持機構(gòu)照顧來緩解兒童家庭照顧的壓力。這種方式并不直接向照顧勞動者提供補貼,而是通過發(fā)展兒童照顧公共服務(wù)的方式給家庭照顧“減負”。在國家對兒童照顧機構(gòu)進行補貼后,家庭通常只需要向其支付小額費用,或者享受免費的機構(gòu)照顧。在我國,單位制盛行時期由國企提供的幼托服務(wù)與之相似。這種方式相當于將兒童照顧津貼的發(fā)放對象從家庭向機構(gòu)轉(zhuǎn)移,所以我們將其稱為對兒童家庭照顧的間接支持,而將補貼家庭照顧者的政策稱作直接支持。這兩種支持方式的補貼對象不同、成本不同,對照顧者與兒童產(chǎn)生的影響也有差異。但是,不論直接支持還是間接支持,前提是在公共財政資金能力上具備可行性,這對于處在經(jīng)濟新常態(tài)背景下的我國來說格外重要。

對此,我們需要在直接支持和間接支持(或兩者按一定比例組合)的政策方案中進行選擇,盡可能降低政策成本。針對這一目標,我們需要比較支持家庭照顧和支持機構(gòu)照顧的政策成本,同時我們也要考慮客觀條件的限制,所以需要將兒童家庭照顧的時間、照顧勞動分工、收入水平、公共財政對學(xué)前教育的補貼水平等經(jīng)濟和社會方面的基本因素納入分析范圍。為此,本研究將采用線性規(guī)劃的方法并基于2016年(1)選擇這一期數(shù)據(jù)是因為CFPS提供了每個個案的權(quán)數(shù),可以使分析結(jié)果更符合現(xiàn)實情況。“中國家庭追蹤調(diào)查”(CFPS)提供的兒童照顧方式數(shù)據(jù),以及同年的統(tǒng)計公報和統(tǒng)計年鑒提供的社會經(jīng)濟數(shù)據(jù),分析用于支持兒童照顧的公共資金在祖輩、父輩和機構(gòu)三方照顧者之間如何分配,才能使經(jīng)費使用的總量最低。最后,本研究將對線性規(guī)劃求解所得方案進行深入探討,分析這些方案的社會價值,并結(jié)合當前與兒童照顧相關(guān)的政策存在的問題,提出政策建議。

二、理論基礎(chǔ)、研究假設(shè)與研究方法

(一)理論基礎(chǔ)

公共財政對家庭照顧補償?shù)恼邔嵺`來源于女性主義理論的訴求。家庭照顧屬于家務(wù)勞動的一項內(nèi)容,具有私領(lǐng)域?qū)傩?不同于勞動力市場的生產(chǎn)性勞動,其經(jīng)濟價值難以得到社會的認可。而家庭照顧者通常是女性,因此對照顧勞動經(jīng)濟價值的確立成為了女性主義者的核心訴求之一,并形成了將家務(wù)勞動社會化的理論[8]597-619。例如馬克思主義女性主義者認為,雖然女性不直接參與市場勞動,但她們的家務(wù)勞動為家庭中的男性勞動力提供了生活支持,使他們能夠全心地投入市場勞動,因而產(chǎn)生了間接的市場價值[9]68-74。同時,女性生育和照顧兒童的勞動為社會提供了未來的勞動力資源[10]479-501,從而間接創(chuàng)造了剩余價值,理應(yīng)獲得相應(yīng)的報酬[11]267-271。隨著兩性平權(quán)運動在一些國家的深入,男性也開始承擔(dān)起兒童照顧者的責(zé)任,并能得到相應(yīng)的補貼與休假[12]343-364。因此在相關(guān)國家,照顧補貼漸漸弱化了性別色彩,成為一種普惠性的政策。對我國而言,主要的兒童照顧者并不局限于父輩,隔代照顧的現(xiàn)象也不少。因此,照顧者的性別化視角在本研究中需要拓展到包括祖輩在內(nèi)的兒童照顧者。

(二)研究假設(shè)

如前所述,我國兒童照顧者主要包括學(xué)前機構(gòu)、父輩和祖輩三類。對此,為了比較公共財政補貼三者的成本,本研究提出如下三個假設(shè)：

假設(shè)1：補貼學(xué)前機構(gòu)照顧的成本最低；

假設(shè)2：補貼祖輩照顧的成本僅次于補貼機構(gòu)照顧；

假設(shè)3：補貼父輩照顧的成本最高。

由于我國的學(xué)前照顧分為0～3歲(托兒所)和4～6歲(幼兒園)兩個階段。這兩個階段的家庭照顧需求與社會照顧需求也有所不同。所以,下文對上述三個假設(shè)的檢驗也將分別針對0～3歲和4～6歲兩個年齡段的補貼成本進行計算和比較。

(三)研究方法

本研究基于線性規(guī)劃的研究方法,采用優(yōu)化模型來進行政策分析。這一模型可以表述如下：

minz=f(x)

s.t.gi(x)≤0,i=1,2,…,m

其中x=[x1,x2,…,xn]。在該式中,m表示約束條件的個數(shù),最優(yōu)解通常在可行域的邊界上取得。政策成本函數(shù)為z,它包括本研究的三個假設(shè)：對祖輩的補貼成本、對父輩的補貼成本以及對機構(gòu)的補貼成本。由于我們需要求出成本最低的方案,因此z取目標函數(shù)的最小值。

根據(jù)勞動時長對應(yīng)報酬的公平性原則,為祖輩、父輩和學(xué)前機構(gòu)三方發(fā)放照顧補貼的多少取決于照顧的時長,在每日能夠提供的照顧時間的范圍內(nèi),任何一方照顧的時間越長就能得到越多的補貼。由此,對照顧補貼的規(guī)劃就轉(zhuǎn)化成了對照顧時間規(guī)劃的問題,目標函數(shù)就是對三方補貼的總成本函數(shù),如下式子所示。其中x1,x2和x3分別是每個兒童每天接受祖輩、父輩和學(xué)前機構(gòu)照顧的小時數(shù)。

minz=ax1+bx2+cx3

x1,x2和x3需要滿足3個約束條件：(1)每天對祖輩、父輩和機構(gòu)不能超過公共財政對在幼兒園中的兒童人均每天的補貼；(2)基于休息的需要,三方照顧者每天照顧的總時長必須低于一定的限制水平；(3)照顧時間需要滿足非負約束并且每一方的照顧時間都要低于某個水平。根據(jù)本研究的需要,使用線性規(guī)劃模型需要建立在如下前提條件的基礎(chǔ)之上：(1)祖輩已經(jīng)退休,照顧孫輩的時間可以自由選擇；(2)家庭照顧與市場中的其他勞動都具備市場價值；(3)父輩都是勞動力人口,并且能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)；(4)祖輩、父輩和學(xué)前機構(gòu)三方在同時間段內(nèi)只有一個照顧者可以通過照顧兒童來獲取補貼。

三、數(shù)據(jù)來源

本研究采用的數(shù)據(jù)來源于CFPS 2016(2)最新一期的CFPS數(shù)據(jù)采自2018年,但該數(shù)據(jù)庫使用PPS抽樣,需要配合權(quán)數(shù)的使用。目前2018年的數(shù)據(jù)尚未公開權(quán)數(shù)信息,所以本研究只能選用2016年的數(shù)據(jù)。年調(diào)查數(shù)據(jù)、《中國教育統(tǒng)計年鑒》《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》等。為了確定線性規(guī)劃的模型和約束條件,我們在這些資料中選取了如下數(shù)據(jù)：

第一,各類兒童照顧承擔(dān)者占有的比例。根據(jù)2016年CFPS數(shù)據(jù),祖輩和父輩在0～6歲兒童的照顧中扮演著十分重要的角色,而學(xué)前機構(gòu)主要在4～6歲兒童的日間照顧中超過了父輩和祖輩的日間照顧參與率。三類照顧者的分工情況如表1和表2所示。

表1 0～3歲兒童祖輩、父輩和學(xué)前機構(gòu)的照顧責(zé)任分擔(dān)比例

表2 4～6歲兒童祖輩、父輩和學(xué)前機構(gòu)的照顧責(zé)任分擔(dān)比例

第二,兒童照顧的定價。假定照顧兒童的報酬應(yīng)該與市場中其他勞動力的價值相等,并且收入水平與勞動時長掛鉤。根據(jù)《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》,全年全國居民人均可支配收入23 821元(3)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》,中華人民共和國國家統(tǒng)計局,2017年。。每年的法定工作日在250天左右(除去節(jié)假日),每日的法定工作時間不超過8小時,由此計算出該年度國每小時人均勞動可支配收入是12元。因此本研究假定2016年每位參與兒童照顧的勞動者的報酬是每小時12元。

第三,機構(gòu)照顧的人力成本。按照1987年出臺的《全日制、寄宿制幼兒園編制標準(試行)》規(guī)定,全日制幼兒園的教師與幼兒的配比應(yīng)介于1:6至1:7之間,宿舍制幼兒園的教師與幼兒的配比應(yīng)介于1:4至1:5之間(4)數(shù)據(jù)來源：勞動人事部,國家教委《全日制、寄宿制幼兒園編制標準》,1987年。。這一配比沿用至今對于當前有關(guān)的規(guī)劃討論仍然具有參考意義?；诔杀咀钚』脑瓌t,本研究使用1:7這一教師與幼兒的配比值的下限,即假設(shè)在全國范圍內(nèi),平均每個幼兒園教師需要照顧7個兒童。那么,機構(gòu)照顧每個兒童的平均成本僅為1.71元。

第四,學(xué)前機構(gòu)的財政預(yù)算。國家對學(xué)前機構(gòu)的公共財政預(yù)算可作為兒童照顧補貼的上限標準。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù),2016年學(xué)前教育的在校生人數(shù)為4 413.9萬人(5)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國教育部發(fā)展規(guī)劃司《中國教育統(tǒng)計年鑒》,2017年,第3頁,中國統(tǒng)計出版社。,全國的幼兒園總經(jīng)費為2 426.7億元(6)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國教育部發(fā)展規(guī)劃司《中國教育統(tǒng)計年鑒》,2017年,第664頁,中國統(tǒng)計出版社。。按照每年250天工作日計算,國家對每一個在學(xué)前機構(gòu)的兒童的財政投入是22元。

第五,照顧時間。兒童照顧也是一項工作,需要滿足法定工作時長不超過每日8小時的條件。但在實際中兒童照顧總時間往往超過這一時長。因此本研究將日間照顧總時長定為每日10小時,并假定這10小時的價值與市場中的其他勞動的平均價值相同。

四、補貼方案的線性規(guī)劃結(jié)果

基于這些假設(shè)和原則,我們將分別對0～3歲和4～6歲兒童補貼的最高成本和最低成本方案進行計算,如下所示：

(一)方案一：針對0～3歲兒童照顧者補貼組合的最低成本方案

首先我們需要計算出目標函數(shù)的系數(shù)。在全國范圍內(nèi)0～3歲兒童接受祖輩照顧的人數(shù)為1 582.8萬人,每小時的補貼為12元,那么全國單位時間內(nèi)對祖輩照顧兒童的補貼總共為12*1 582.8=18 993.6萬元。這一數(shù)值即為目標函數(shù)中祖輩津貼成本的系數(shù)。同理,0～3歲兒童接受父輩照顧的人數(shù)為2 386.3萬人,那么全國單位時間內(nèi)對父輩照顧兒童的補貼總共為12*2 386.3=28 635.6萬元。這一數(shù)值即為目標函數(shù)中父輩津貼成本的系數(shù)。相似地,由0～3歲兒童接受機構(gòu)照顧的228.0萬人以及學(xué)前機構(gòu)的照顧者與幼兒的配比1:7,可以計算出全國單位時間內(nèi)對學(xué)前機構(gòu)照顧兒童的補貼,總共為12*228.0/7=390.9萬元。這一數(shù)值即為目標函數(shù)中照顧機構(gòu)津貼成本的系數(shù)。由此我們可以得到以下目標函數(shù)和約束條件：

minz=18 993.6+28 635.6x2+390.9x3

求得唯一解為：x1=0,x2=0,x3=10

以上結(jié)果表明,在一天的照顧時間中,公共財政對祖輩照顧0小時,父輩照顧0小時和學(xué)前機構(gòu)照顧10小時的補貼方案能使照顧津貼的總成本最低。接著,我們可以根據(jù)這三方的照顧時長來計算津貼的成本：(1)對公共財政而言,這一方案所需的全國日均照顧津貼成本為3 908.6萬元；(2)按250天工作日計算的全年照顧津貼總成本為97.71億元；(3)對受到補貼的個體來說,國家財政為每個0～3歲兒童照顧的日均投入為17.14元,未達到每日可提供的上限22元。

(二)方案二：針對0～3歲兒童照顧者補貼組合的最高成本方案

與上述目標函數(shù)相似,該方案旨在規(guī)劃最高成本時對祖輩、父輩和學(xué)前機構(gòu)的補貼結(jié)構(gòu),由此,我們得到如下目標函數(shù)與約束條件：

maxz=18 993.6x1+28 635.6x2+390.9x3

求得唯一解為：x1=0,x2=0.47,x3=9.53

以上結(jié)果表明,在一天的照顧時間中,公共財政對祖輩照顧0小時,父輩照顧0.47小時和學(xué)前機構(gòu)照顧9.53小時的補貼方案使照顧津貼的總成本最高。接著,我們可以根據(jù)這三方的照顧時長來計算該方案的津貼成本：(1)對公共財政而言,這一方案所需的全國日均照顧津貼成本為1.72億元；(2)按250天工作日計算的全年照顧津貼總成本為431.16億元；(3)對受到補貼的個體來說,國家財政為每個0～3歲兒童照顧的日均投入達到了每日可提供的最大值22元。

(三)方案三：針對4～6歲兒童照顧者補貼組合的最低成本方案

與上述方法相同,我們首先需要求出目標函數(shù)的系數(shù)。由表1和表2可知,在全國范圍內(nèi)4～6歲兒童接受祖輩照顧的人數(shù)為1 017.6萬人,那么全國單位時間內(nèi)對祖輩照顧兒童的補貼總共為12*1 017.6=12 211.2元。這一數(shù)值即為目標函數(shù)中祖輩津貼成本的系數(shù)。同理,4～6歲兒童接受父輩照顧的人數(shù)為1 049.1萬人,那么全國單位時間內(nèi)對父輩照顧兒童的補貼總共為12*1 049.1=12 589.2萬元。這一數(shù)值即為目標函數(shù)中父輩津貼成本的系數(shù)。相似地,由4～6歲兒童接受機構(gòu)照顧的1 461.4萬人可以計算出全國單位時間內(nèi)對學(xué)前機構(gòu)照顧兒童的補貼,總共為12*1 461.4/7=2 505.3萬元。這一數(shù)值即為目標函數(shù)中照顧機構(gòu)津貼成本的系數(shù)。由此,我們得到如下目標函數(shù)與約束條件：

minz=12 211.2x1+12 589.6x2+2 505.3x3

求得唯一解為：x1=0,x2=0,x3=10

以上結(jié)果表明在一天的照顧時間中,公共財政對祖輩照顧0小時,父輩照顧0小時和學(xué)前機構(gòu)照顧10小時的補貼方案能使照顧津貼的總成本最低。接著,我們可以根據(jù)這三方的照顧時長來計算該方案的津貼成本：(1)對公共財政而言,這一方案所需的全國日均照顧津貼成本為2.51億元；(2)按250天工作日計算的全年照顧津貼總成本為626.30億元；(3)對受到補貼的個體來說,國家財政為每個4～6歲兒童照顧的日均投入為17.14元(與0～3歲相同),未達到每日可提供的上限22元。

(四)方案四：針對4～6歲兒童照顧者補貼組合的最高成本方案

與上述目標函數(shù)相似,該方案旨在規(guī)劃最高成本時對祖輩、父輩和學(xué)前機構(gòu)的補貼結(jié)構(gòu),由此,我們得到如下目標函數(shù)與約束條件：

maxz=12 211.2x1+12 589.2x2+2 505.3x3

求得唯一解為：x1=0,x2=0.43,x3=9.57

以上結(jié)果表明,在一天的照顧時間中,公共財政對祖輩照顧0小時,父輩照顧0.43小時和學(xué)前機構(gòu)照顧9.57小時的補貼方案使照顧津貼的總成本最高。接著,我們可以根據(jù)這三方的照顧時長計算津貼的成本：(1)對公共財政而言,這一方案所需的全國日均照顧津貼成本為2.93億元；(2)按250天工作日計算的全年照顧津貼總成本為733.60億元；(3)對受到補貼的個體來說,國家財政為每個4～6歲兒童照顧的日均投入達到了每日可提供的最大值22元。

五、對四個規(guī)劃方案的討論

(一)資金上的可行性和補貼正式照顧的成本優(yōu)勢

從上述四個規(guī)劃方案中,我們發(fā)現(xiàn)公共財政補貼正式照顧的成本最低。以上每一項方案對祖輩、父輩和學(xué)前機構(gòu)照顧的規(guī)劃結(jié)果都表明,無論針對哪一年齡段,對公共財政來說由學(xué)前機構(gòu)承擔(dān)最長的照顧時間都可以比由祖輩或父輩照顧兒童更節(jié)省資金,這說明了正式照顧具有無可比擬的成本優(yōu)勢。尤其是最低成本方案都沒有對祖輩和父輩進行照顧時間的安排,而是把每天照顧兒童的10小時全部安排給了學(xué)前機構(gòu)。那么公共財政對兒童家庭照顧的支持應(yīng)該選擇間接的方式,即將大部分資金投入學(xué)前機構(gòu),促進兒童公共照顧機構(gòu)的發(fā)展。這對于公共資金的使用來說是最有效率的。

同時,我們也可以看到無論對哪個年齡段的兒童來說,最高成本方案與最低成本方案之間的差額都十分巨大,家庭照顧的時間只要稍許增加,就會使津貼的總成本大幅提高,從而增加公共財政的壓力。這進一步說明了將兒童照顧津貼投入到學(xué)前機構(gòu)中可以起到非常顯著的節(jié)約成本的作用。所以,一些發(fā)達國家所采用的家庭照顧津貼政策對我國的財政來說顯得過于奢侈。如果把本研究的最低成本方案的津貼總額納入當年的財政預(yù)算,那么2016年0～3歲和4～6歲兒童照顧共需要補貼724.01億元,分別占當年中央和地方一般公共預(yù)算支出以及教育經(jīng)費總投入的0.4%和1.8%。同理,在高成本方案下,2016年0～3歲和4～6歲兒童照顧共需要補貼1 164.76億元,分別占當年中央和地方一般公共預(yù)算支出以及教育經(jīng)費總投入的0.7%和2.9%。由此可見,發(fā)展學(xué)齡前兒童照顧補貼政策并不需要過高的公共財政成本,在當年的經(jīng)濟條件下以本研究提供的方案來發(fā)放照顧津貼是較為合理的。

(二)家庭對直接支持與間接支持政策的接受度

從家庭的角度來說,將兒童交托給祖輩、父輩還是學(xué)前機構(gòu)來照顧是家庭的自由選擇,社會文化和家庭制度對于兒童照顧模式的選擇起著重要的影響作用[13]43-57。在我國傳統(tǒng)的家庭制度中,資源的代際流動是撫育和贍養(yǎng)相互交換的“反饋模式”。而在西方社會,家庭資源的代際流動呈現(xiàn)出“恩向下移”的“接力模式”的特點[14]7-16。當前我國的區(qū)域發(fā)展非常不平衡,人們的生活方式差異較大。在一些農(nóng)村地區(qū),傳統(tǒng)的家庭生活方式仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位,“反饋模式”較為流行,代際互惠的氛圍較為濃厚,人們更傾向于選擇家庭照顧,因而更能接受直接支持家庭照顧兒童的津貼政策。而在一些較為現(xiàn)代化的城市中,傳統(tǒng)的家庭的功能已經(jīng)有所改變,“接力模式”變得越來越流行,甚至出現(xiàn)了與“反饋模式”相反的“逆反哺”現(xiàn)象[15]92-103。在這些地區(qū),父輩常常工作繁忙,這些家庭就傾向于選擇間接支持家庭而補貼機構(gòu)照顧的政策。同時,家庭對兒童照顧津貼政策的偏好也會受到照顧服務(wù)市場發(fā)展水平的影響。當前兒童機構(gòu)照顧方面的法律不夠完善,損害兒童身心健康的案件經(jīng)常被媒體曝光,這也減少了家庭對照顧機構(gòu)的信任[16]15。與之相比,我國的家庭主義氛圍在當今仍然較為濃厚,家庭成員之間的信任程度較高[17]75-82,即使家庭照顧未必能達到專業(yè)化水平,一些家庭仍然更愿意信任家庭成員的照顧,因而更傾向于接受補貼家庭照顧者的政策。

(三)增加對0～3歲兒童正式照顧投入的社會價值

對機構(gòu)照顧投入的增加,不僅能夠幫助祖輩減少照顧孫輩的壓力,同時也能產(chǎn)生一些具有正外部性的社會價值。通過對比0～3歲和4～6歲兒童的照顧安排(表1和表2),我們發(fā)現(xiàn)母親照顧兒童的比例非常高,這樣的情況非常不利于女性就業(yè),從而加劇兩性的不平等。在此,我們需要進一步審視本研究提供的規(guī)劃方案。側(cè)重對公共學(xué)前照顧機構(gòu)的補貼不僅可以節(jié)約成本,也可以促進兩性平等。通過給予學(xué)前教育機構(gòu)更多的財政補助鼓勵發(fā)展兒童正式照顧,有助于減輕低齡兒童的母親和祖輩照顧的壓力,有助于為她們在勞動力市場中創(chuàng)造更多的工作機會,使她們在經(jīng)濟上保持更強的自主性和獨立性。

除了在性別方面促進平等,發(fā)展機構(gòu)照顧對于促進起點公平也發(fā)揮了重要的作用。出生于不同家庭的兒童,有著不同的家庭經(jīng)濟背景以及不同的家庭成員,而在不同的環(huán)境中成長,從來到世上就開始接受不同的教育[18]80-98。這意味著祖輩和父輩自身的素質(zhì)對照顧乃至教育的質(zhì)量是很重要的影響因素。根據(jù)起點公平的原則,新生命理應(yīng)具有相同的起點[19]160-163,所以社會政策應(yīng)當盡可能地減少因家庭階層背景不同而造成的兒童發(fā)展機會不平等問題的發(fā)生。公共照顧機構(gòu)獨立于家庭之外,可以為來自于不同階層的兒童提供相似質(zhì)量的照顧服務(wù)。因此,在兒童早期大力支持公共學(xué)前機構(gòu)的發(fā)展，意味著盡早地為了維持社會公平而努力,其有助于減少后期不平等帶來的差距。這也是經(jīng)濟社會發(fā)展的本質(zhì)訴求。

六、啟示：對建立我國兒童照顧財政補貼政策的幾點建議

(一)優(yōu)先補貼機構(gòu)照顧

機構(gòu)照顧能夠節(jié)約公共財政資源,具有成本優(yōu)勢,所以國家應(yīng)該大力鼓勵正式照顧的發(fā)展,加強對幼兒園、托兒所等學(xué)前照顧機構(gòu)的投入。早在2011年發(fā)布的《民政事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》就提出了“探索建立兒童津貼制度”。但是迄今為止,這一政策設(shè)想尚未形成廣泛的地方性政策,也沒有形成全國性政策。近年來,一些專家學(xué)者呼吁學(xué)習(xí)歐美發(fā)達國家的兒童照顧津貼制度,其主張具有一定的合理性與先進性,也有較多國家的政策經(jīng)驗可供參考。例如荷蘭在2005年出臺了支持兒童非正式照顧的法案,對注冊成為“兒童看護員”的親屬進行一定的獎勵[20]42-48。在澳大利亞,一個成年人(不論父輩還是祖輩)每周照顧13歲以下或者14～18歲的殘疾兒童超過兩晚,就可以獲得由政府提供的按照家庭收入和照顧勞動強度發(fā)放的補貼(7)資料來源：https://www.humanservices.gov.au/individuals/services/centrelink/child-care-subsidy。。德國則實行有著較強的普惠主義導(dǎo)向的兒童津貼制度,不論一個家庭收入是多少,如果有1～2個孩子,每個家庭每月可獲得政府對每個孩子204歐元的津貼,第三個孩子可獲得210歐元,第四個孩子或更多孩子能享受235歐元(8)資料來源：https://www.iamexpat.de/expat-info/social-security/child-benefits-germany-kindergeld。。在芬蘭,家庭享受兒童家庭照顧補貼的數(shù)額與兒童的年齡有關(guān),3歲以下的兒童每月可獲得338.34歐元,3歲以上到學(xué)齡前以下(通常是6～7歲)兒童的津貼則降至每月65.09歐元(9)資料來源：https://www.kela.fi/web/en/home-care-allowance-amount-and-payment。。在英國,祖輩照顧12歲以下兒童可獲得一定的積分,積分數(shù)根據(jù)祖輩個人的健康狀態(tài)、工作狀態(tài)、照顧強度等因素計算而來。這些積分會經(jīng)過一定的算法轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老金增加的部分(10)資料來源：https://www.gov.uk/national-insurance-credits/eligibility。。此外,非政府組織Grandparents Plus會給一些低收入的祖輩發(fā)放一些救助性照顧津貼(11)資料來源：https://www.grandparentsplus.org.uk/benefits-and-tax-credits。。例如瑞典在1975年制定和實施的《國家學(xué)前法》規(guī)定,每個6歲的兒童享有至少每年525小時的免費學(xué)前照顧[21]288。但是,在我國當前經(jīng)濟新常態(tài)的背景下,我們必須考慮當前經(jīng)濟資源的局限性,特別要節(jié)約公共財政資金。根據(jù)本研究的結(jié)果,國家對兒童照顧的補助應(yīng)當重點用于間接支持而非直接支持——這才是更具有可行性的政策方案。所以,對于家庭照顧津貼的政策設(shè)想,我們?nèi)匀恍枰３址浅Ｖ斏鞯膽B(tài)度,各地要根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展水平制定可行的政策,切不可盲目向一些西方國家學(xué)習(xí)。

(二)因地制宜規(guī)劃津貼模式

本研究的計算結(jié)果由全國樣本而來,代表了全國整體的情況,因而這些結(jié)果和方法可以為兒童照顧津貼政策提供方向性思路。但是,各地的經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大,因此需要根據(jù)自身的具體情況對津貼政策進行規(guī)劃。各地政府需要做好調(diào)研工作,摸清當?shù)鼐用竦男枨?特別是不同經(jīng)濟條件的家庭對直接與間接支持方式的接受度,從而制定居民能夠接受的政策。Esping-anderson對丹麥家庭選擇兒童照顧支持模式的研究表明,經(jīng)濟條件較差的家庭更傾向于選擇金錢上的補助,而不是機構(gòu)照顧[22]55-189。同理,我國各地在進行照顧津貼的具體規(guī)劃時,也需要考慮到當?shù)鼐用竦募彝ソ?jīng)濟條件,制定彈性政策。各地財政在祖輩、父輩和學(xué)前機構(gòu)之間規(guī)劃較為合適的津貼分配比例,也需要根據(jù)政策在實際運作過程中出現(xiàn)的問題進行不斷調(diào)整和完善,并及時對照顧津貼對照顧安排產(chǎn)生的影響進行評估。

(三)加大對低齡幼兒的家庭照顧支持

近年來,我國的學(xué)前教育有了很大的發(fā)展,但學(xué)前教育對象主要是4～6歲的兒童,學(xué)前教育的主體——幼兒園扮演了教育者和照顧者的雙重角色。但是,針對0～3歲兒童的照顧支持體系沒有發(fā)展起來,既沒有普遍的照顧津貼制度,也缺少公共照顧機構(gòu),而民辦的機構(gòu)或保姆價格都較高,對普通家庭來說是較大的經(jīng)濟負擔(dān)。因而對于這一年齡段的兒童來說,照顧責(zé)任仍然歸屬于家庭。對此,本研究特別強調(diào)相關(guān)政策應(yīng)彌補0～3歲低齡兒童公共照顧的空缺。這對于作為主要照顧者的女性來說有著更為重要的意義。

(四)提升機構(gòu)照顧的專業(yè)性

雖然本研究的測算結(jié)果支持公共資金更多地投入機構(gòu)照顧,但是這些資金應(yīng)該如何使用是另一個亟須探索的現(xiàn)實問題。由于兒童群體在身心健康與發(fā)展方面具有自身特點,所以兒童照顧具有較強的專業(yè)性,因此公共財政對機構(gòu)照顧的補貼需要將提升照顧質(zhì)量作為重點。然而我國當前既沒有專門針對兒童家庭照顧的支持政策,專業(yè)化的社會工作發(fā)展也十分緩慢,所以提升兒童照顧質(zhì)量仍然任重道遠。與之相關(guān)的支持措施主要集中在女性的產(chǎn)假、生育保險政策以及兒童的學(xué)前教育政策。例如2017年,國務(wù)院常務(wù)會議將《女職工勞動保護規(guī)定》的產(chǎn)假延長到98天。然而我國各城市的幼兒園入園年齡一般是3～4歲,那么98天的時長對于照顧入園前幼兒來說是遠遠不夠的。同時,產(chǎn)假與生育保險政策都沒有涉及對兒童照顧的專業(yè)性支持,例如育兒的專業(yè)性指導(dǎo)。相比之下,一些發(fā)達國家通過發(fā)展兒童社會工作的方式提升了兒童照顧政策的專業(yè)性,而我國在這方面存在空缺。對此,我國需要探索兒童社會工作與家庭社會工作方面的政策建設(shè)。這不僅需要提升從事幼兒照顧工作者的收入以及行業(yè)的準入標準,也需要加強日常考核與定期的資格復(fù)查,提升從事幼兒照顧工作者的整體素質(zhì)。同時,幼兒照顧的職業(yè)教育也需要配合社會對人才的需求進行發(fā)展,公共財政需要加大對相關(guān)人才培養(yǎng)的投入。